Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 5 décembre 2017 et 16 avril 2019, la commune de Dax, représentée par Me D..., demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 5 octobre 2017 ;
2°) d'annuler la décision contenue dans la lettre du 24 novembre 2015 du directeur académique des services départementaux de l'éducation nationale (DASEN) des Landes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- c'est à tort que les premiers juges ont considéré que la mise à disposition d'un assistant de vie scolaire (AVS), pour assurer des missions d'accompagnement d'un enfant en situation de handicap pendant le temps de restauration scolaire n'était pas au nombre des moyens nécessaires à mettre en oeuvre pour que le droit à l'éducation et l'obligation scolaire ait un caractère effectif ;
- la circulaire n° 2003-093 du 11 juin 2003, qui est venue éclairer les dispositions de la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003, s'agissant du recrutement des AVS, précise que les fonctions de ces agents s'étendent aux activités périscolaires auxquelles un enfant handicapé doit pouvoir participer, notamment la cantine ou la garderie ;
- il ne saurait, à cet égard, être tenu compte de la circulaire du 3 mai 2017 encadrant les activités des AVS dès lors que, ainsi qu'en a jugé le Conseil d'Etat dans deux décisions du 20 avril 2011, leurs missions relèvent du service public de l'éducation et ne se limitent pas aux interventions pendant le temps scolaire ; le défenseur des droits, dans une décision MLD 2012-167 du 30 novembre 2012, a recommandé l'application de cette jurisprudence ;
- le législateur, notamment dans la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, la loi n° 2013-595 d'orientation et de programmation pour la refondation de la République du 8 juillet 2013 et la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, a voulu imposer que l'exigence constitutionnelle d'égal accès au service public de l'éducation se traduise aussi bien dans les activités d'apprentissage que dans la vie sociale et relationnelle de l'élève, ce qui inclut la restauration scolaire qui fait partie intégrante des activités périscolaires auxquelles un enfant handicapé doit avoir accès ;
- ces activités périscolaires relevant des obligations du service public de l'éducation, les AVS mis à disposition des communes pour accompagner les élèves handicapés ne peuvent être rémunérés, légalement, que par l'Etat ;
- c'est, dès lors, à tort et par une inexacte application des dispositions des articles L. 112-1, L. 216-1 et L. 917-1 du code de l'éducation que le tribunal administratif a estimé que le DASEN des Landes avait pu légalement opposer au maire de Dax le refus d'une telle prise en charge ;
- de plus, le tribunal ne pouvait se référer au décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux agents contractuels de l'Etat pour en déduire que le recrutement et la rémunération des agents mis à disposition des collectivités territoriales ne relèverait pas de l'Etat s'agissant des AVS accompagnant des enfants handicapés, y compris dans le cadre périscolaire de la restauration ;
- l'article L. 216-1 du code de l'éducation que vise le ministre de l'éducation nationale en défense ne concerne pas la cantine scolaire, mais uniquement les activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires qu'il cite, ainsi que celles prévues à l'article L. 212-15 et au nombre desquelles ne figure pas la restauration scolaire ; d'ailleurs, dans sa circulaire du 3 mai 2017, le ministre de l'éducation nationale indique que le temps du repas constitue désormais un temps scolaire ;
- si le ministre se prévaut des dispositions combinées des articles L. 551-1 et L. 216-1 du code de l'éducation pour affirmer que l'Etat n'a à " financer l'accès à l'éducation des enfants en situation de handicap que dans le cadre du service public dont il a la charge ", cette position est contraire à ce qu'a jugé le Conseil d'Etat dans ses décisions du 20 avril 2011 et que la cour administrative d'appel de Nantes a récemment rappelé dans un arrêt du 25 juin 2018 ; en effet, si l'article L. 216-1 du code de l'éducation prévoit que le coût de la mise en place du service des activités périscolaires incombe aux communes, il demeure que le recrutement et la rémunération des AVS, qui mettent en oeuvre lesdites activités, relèvent de la responsabilité de l'Etat.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 29 novembre 2018 et 3 mai 2019, le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- les dispositions de l'article L. 917-1 du code de l'éducation n'impliquent pas que l'Etat doive organiser et prendre en charge financièrement l'accompagnement des élèves en situation de handicap pour faciliter le temps de garderie et le temps de cantine scolaire pendant le temps périscolaire ;
- la mise à disposition des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) prévue par les dispositions du 4ème alinéa de cet article, lesquelles renvoient aux articles L. 916-2 et L. 216-1 du même code, implique que la prise en charge financière de cet accompagnement, pendant le temps périscolaire, incombe à la commune organisatrice de ces activités à caractère facultatif, quand bien même cet accompagnement serait effectué par du personnel recruté par l'Etat et mis à la disposition de la collectivité territoriale ; un tel mécanisme de mise à disposition par voie conventionnelle n'est d'ailleurs pas novateur s'agissant d'agents contractuels de l'Etat puisqu'il est prévu par les dispositions du décret du 17 janvier 1986, et notamment son article 33-1 ;
- l'article L. 216-1 du code de l'éducation précise explicitement que les activités périscolaires, qui sont facultatives, sont à la charge financière des collectivités qui les organisent ; ainsi, en vertu des dispositions combinées des articles L. 216-1, L. 916-2 et L. 917-1 de ce code, il n'appartient pas à l'Etat d'organiser et de financer l'accompagnement des élèves handicapés pendant les activités périscolaires, ce que confirme le rapport de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale rédigé lors de l'adoption de la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation ; d'ailleurs, c'est pour cette raison que la caisse nationale des allocations familiales a créé au profit des communes un dispositif d'aide au financement de l'accueil périscolaire des élèves en situation de handicap ;
- dans le cas d'espèce, l'activité périscolaire pour laquelle une demande a été adressée au DASEN des Landes concernait l'assistance d'une enfant handicapée pendant la pause méridienne du vendredi, de 11h45 à 13h45, c'est-à-dire pour la cantine scolaire, laquelle relève des activités prévues à l'article L. 916-2 du code de l'éducation ; en tout état de cause, le temps de restauration scolaire ne peut être regardé comme consacré à une mission d'inclusion scolaire, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif ;
- conformément aux dispositions des articles L. 112-1, L. 216-1 et L. 551-1 du code de l'éducation, les activités périscolaires, qui constituent un service public facultatif de la compétence des communes, ne sauraient être regardées ni comme faisant partie du service public de l'enseignement ni comme une composante nécessaire à la scolarisation des enfants ; c'est d'ailleurs ce qu'a jugé le Conseil d'Etat dans des décisions des 2 juillet et 23 décembre 2014 ; il en va donc de même du service de restauration scolaire, qui constitue un service public facultatif de la compétence des communes ;
- la commune appelante ne peut se prévaloir de la circulaire du 3 mai 2017, qui n'a pas de valeur réglementaire et qui n'indique pas, en tout état de cause, que le temps de cantine scolaire relèverait des activités scolaires alors que ce temps ne peut davantage être regardé comme une composante du droit à la scolarisation posé par les articles L. 111-1 et L. 112-1 du code de l'éducation ;
- la commune ne peut davantage se prévaloir de deux décisions du Conseil d'Etat du 20 avril 2011 rendues dans des instances de référé, tandis que les arrêts de la cour administrative d'appel de Nantes des 16 mai et 25 juin 2018 qu'elle invoque également font l'objet de pourvois en cassation actuellement admis par le Conseil d'Etat.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'éducation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A... ;
- les conclusions de Mme Chauvin, rapporteur public ;
- et les observations de Me B..., représentant la commune de Dax et de M. C..., représentant le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse.
Considérant ce qui suit :
1. Par une lettre du 9 octobre 2015, le maire de Dax a demandé au directeur académique des services départementaux de l'éducation nationale (DASEN) des Landes de lui confirmer par écrit sa décision orale du 28 septembre 2015 refusant la prise en charge financière d'une assistante de vie scolaire (AVS) dans le cadre de l'accompagnement d'une enfant handicapée pendant le temps périscolaire. Cette lettre faisait elle-même référence à un précédent courrier du maire de Dax du 30 juillet 2015, resté sans réponse, par lequel il demandait au DASEN des Landes de prendre en charge le financement de l'accompagnement d'une enfant handicapée, pour le temps scolaire et périscolaire prescrit par la décision de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) du 7 juillet 2015. Par une lettre du 24 novembre 2015, le DASEN des Landes a, d'une part, indiqué qu'en application de l'article L. 351-3 du code de l'éducation, le temps périscolaire n'est pas du temps de scolarisation et n'entre pas dans le périmètre d'intervention des AVS, d'autre part, qu'il appartient aux collectivités territoriales de prendre en charge la rémunération des accompagnants intervenant dans ce cadre, tout en soulignant que les AVS " accompagnants des élèves en situation de handicap " (AESH) peuvent être mis, à ce titre, à la disposition des collectivités par voie de convention, conformément à ce que prévoit l'article L. 917-1 du code de l'éducation.
2. Estimant que cette lettre du DASEN des Landes devait s'analyser comme une décision de refus de prise en charge financière de l'accompagnement d'une enfant handicapée pendant le temps périscolaire prescrit par la CDAPH, la commune de Dax a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la décision ainsi contenue dans cet acte du 24 novembre 2015. Elle relève appel du jugement du 5 octobre 2017 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
3. Par ses lettres des 30 juillet et 9 octobre 2015, le maire de Dax a demandé au DASEN des Landes de prendre en charge financièrement l'accompagnement d'une enfant polyhandicapée nommément désignée, pendant le temps scolaire et périscolaire, et ce aux fins de permettre sa scolarisation à l'école maternelle des Pins à Dax dans les conditions définies par la décision de la commission départementale de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) des Landes du 7 juillet 2015. Par sa lettre du 24 novembre 2015, ayant considéré qu'il était saisi d'une demande tendant à confirmer, de manière générale, qu'il incombe aux collectivités territoriales de prendre en charge financièrement le coût des assistants de vie scolaire dans le cadre de l'accompagnement d'un enfant handicapé pendant le temps périscolaire, le DASEN des Landes doit, ainsi que l'ont correctement analysé les premiers juges, être regardé comme ayant rejeté la demande spécifique de prise en charge dont il avait été saisi par le maire de Dax, au titre de l'accompagnement individuel accordé pendant le temps périscolaire à l'enfant polyhandicapée inscrite à l'école maternelle des Pins. Pour ce faire, le DASEN des Landes s'est fondé sur le double motif tiré, d'une part, de ce qu'en vertu de l'article L. 351-3 du code de l'éducation, le temps périscolaire, qui n'est pas du temps de scolarisation, n'entre pas dans le périmètre d'intervention des AVS et, d'autre part, qu'il appartient aux collectivités territoriales de prendre en charge la rémunération des accompagnants intervenant aux titres des activités périscolaires, le cas échéant dans le cadre d'une mise à disposition par les services de l'Etat de personnels AVS-AESH, conformément à ce que prévoient les dispositions de l'article L. 917-1 du code l'éducation.
4. L'article L. 111-1 du code de l'éducation dispose : " L'éducation est la première priorité nationale. Le service public de l'éducation est conçu et organisé en fonction des élèves et des étudiants. Il contribue à l'égalité des chances et à lutter contre les inégalités sociales et territoriales en matière de réussite scolaire et éducative. Il reconnaît que tous les enfants partagent la capacité d'apprendre et de progresser. Il veille à l'inclusion scolaire de tous les enfants, sans aucune distinction. (...) Le droit à l'éducation est garanti à chacun afin de lui permettre de développer sa personnalité, d'élever son niveau de formation initiale et continue, de s'insérer dans la vie sociale et professionnelle, d'exercer sa citoyenneté. (...) Elle a pour but (...) de permettre de façon générale aux élèves en difficulté, quelle qu'en soit l'origine, en particulier de santé, de bénéficier d'actions de soutien individualisé. ". L'article L. 112-1 du même code ajoute que : " Pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en application des articles L. 111-1 et L. 111-2, le service public de l'éducation assure une formation scolaire, professionnelle ou supérieure aux enfants, aux adolescents et aux adultes présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant. Dans ses domaines de compétence, l'Etat met en place les moyens financiers et humains nécessaires à la scolarisation en milieu ordinaire des enfants, adolescents ou adultes handicapés. ".
5. Par ailleurs, l'article L. 351-3 de ce même code, issu de la loi du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation et notamment complété par celle du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, précise : " Lorsque la commission mentionnée à l'article L. 146-9 du code de l'action sociale et des familles constate que la scolarisation d'un enfant dans une classe de l'enseignement public ou d'un établissement mentionné à l'article L. 442-1 du présent code requiert une aide individuelle dont elle détermine la quotité horaire, cette aide peut notamment être apportée par un accompagnant des élèves en situation de handicap recruté conformément aux modalités définies à l'article L. 917-1 ". Et l'article L. 917-1 de ce code, dans sa rédaction issue de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, dispose que : " Des accompagnants des élèves en situation de handicap peuvent être recrutés pour exercer des fonctions d'aide à l'inclusion scolaire de ces élèves, y compris en dehors du temps scolaire. Ils sont recrutés par l'Etat, par les établissements d'enseignement mentionnés au chapitre II du titre Ier et au titre II du livre IV de la deuxième partie ou par les établissements mentionnés à l'article L. 442-1. Lorsqu'ils sont recrutés par ces établissements, leur recrutement intervient après accord du directeur académique des services de l'éducation nationale. (...) Ils peuvent exercer leurs fonctions dans l'établissement qui les a recrutés, dans un ou plusieurs autres établissements ainsi que, compte tenu des besoins appréciés par l'autorité administrative, dans une ou plusieurs écoles. Dans ce dernier cas, les directeurs d'école peuvent participer à la procédure de recrutement. / Ils peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales dans les conditions prévues à l'article L. 916-2 du présent code. (...) Les accompagnants des élèves en situation de handicap sont régis par les dispositions réglementaires générales applicables aux agents contractuels de l'Etat prises pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, sous réserve de dérogations prévues par le décret mentionné au dernier alinéa du présent article. ".
6. Il résulte notamment des dispositions précitées des articles L. 351-3 et
L. 917-1 du code de l'éducation, éclairées par les travaux préparatoires des lois précédemment visées du 30 avril 2003, 11 février 2005 et 29 décembre 2013 de finances pour 2014, que les missions des accompagnants des élèves en situation de handicap s'étendent au-delà du seul temps scolaire, en particulier lorsque l'aide individuelle à l'inclusion scolaire de ces enfants, telle qu'elle a été appréciée puis prescrite par la CDAPH, le nécessite.
7. Il incombe, par ailleurs, à l'Etat, au titre de sa mission d'organisation générale du service public de l'éducation, de prendre l'ensemble des mesures et de mettre en oeuvre les moyens nécessaires pour que le droit à l'éducation, l'égalité des chances et la mise en oeuvre de l'obligation scolaire aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif. A ces fins, la prise en charge par l'Etat du financement des emplois des accompagnants des élèves en situation de handicap n'est, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, pas limitée aux seules interventions de soutien à l'enseignement pendant le temps scolaire. Ainsi, et dès lors que l'accès à des activités périscolaires précisément identifiées apparaît comme une composante nécessaire à la scolarisation de l'enfant et que l'accompagnement de l'enfant dans ces activités est prescrit à ce titre par la CDAPH, il incombe à l'Etat, conformément aux dispositions mentionnées aux points 4 et 5, d'assurer la continuité du financement des personnels accompagnant les élèves en situation de handicap pendant ces activités périscolaires, et ce, alors même que l'organisation et le financement de ces activités elles-mêmes ne relèveraient pas de sa propre compétence.
8. En conséquence, dès lors que la CDAPH a prescrit un tel accompagnement dans sa décision, ni le fait que ces activités périscolaires auraient un caractère facultatif, ni le fait que les textes applicables ne prévoient pas la prise en charge par l'Etat des moyens financiers afférents à ces activités périscolaires elles-mêmes, qui restent à la charge des collectivités concernées, ne sauraient dégager l'Etat de la responsabilité que les textes précités lui confèrent s'agissant de sa mission d'organisation générale du service public de l'éducation à l'égard des enfants en situation de handicap, aux fins de permettre leur accès à l'éducation et leur inclusion scolaire.
9. Pour s'opposer à la mise à la charge de l'Etat du financement de cet accompagnement, le ministre invoque les dispositions de l'article L. 216-1 du code de l'éducation alors applicables, qui prévoyaient que : " Les communes, départements ou régions peuvent organiser dans les établissements scolaires, pendant leurs heures d'ouverture et avec l'accord des conseils et autorités responsables de leur fonctionnement, des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires. Ces activités sont facultatives et ne peuvent se substituer ni porter atteinte aux activités d'enseignement et de formation fixées par l'Etat. Les communes, départements et régions en supportent la charge financière. Des agents de l'Etat, dont la rémunération leur incombe, peuvent être mis à leur disposition. ", tandis que l'article L.916-2 précisait que : " Les assistants d'éducation peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales pour participer aux activités complémentaires prévues à l'article L. 216-1 ou aux activités organisées en dehors du temps scolaire dans les écoles et les établissements d'enseignement conformément à l'article L. 212-15. Une convention conclue entre la collectivité intéressée et l'établissement employeur dans les conditions prévues à l'article L. 216-1 précise les conditions de cette mise à disposition. ". Toutefois, l'organisation de la restauration scolaire ne saurait, quand bien même elle présenterait pour une commune un caractère facultatif, être assimilée aux activités éducatives, sportives et culturelles visées par ces dispositions. Au demeurant, l'accès adapté à ces prestations pour les enfants en situation de handicap se distingue de l'organisation matérielle du service de restauration. Enfin, ces dispositions n'imposent pas que la collectivité bénéficiaire d'une mise à disposition en assure, dans tous les cas, le financement. Par suite, elles ne sauraient faire obstacle à ce que soit reconnue la responsabilité de l'Etat dans l'accompagnement des élèves handicapés dans tous les aspects nécessaires à leur inclusion dans l'école. La circonstance qu'il existerait un fonds " publics et territoires " susceptible d'aider ponctuellement les collectivités à investir dans le développement d'activités accessibles aux enfants en situation de handicap est, à cet égard, sans incidence.
10. Par ailleurs, le ministre ne saurait utilement se prévaloir, au regard du caractère législatif des dispositions précitées du code de l'éducation, de la circonstance que des textes réglementaires à caractère général, notamment l'article 33-1 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 modifié le 21 mars 2014, afférents à la mise à disposition des collectivités territoriales de personnels recrutés par l'Etat, prévoient que ces décisions sont accompagnées de conventions qui en fixent les modalités, notamment en ce qui concerne le remboursement par les communes des rémunérations afférentes.
11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, par sa décision du 7 juillet 2015, la CDAPH des Landes avait accordé à l'enfant concernée, pour la période du 1er septembre 2015 au 31 juillet 2016, un temps d'accompagnement par un AVS intervenant à titre individuel à raison de 9 heures par semaine de temps scolaire et de 2 heures hebdomadaires de temps périscolaire. Elle avait précisé que les difficultés de l'enfant justifiaient cet accompagnement " pour les activités de la vie sociale et relationnelle " et " l'accès aux activités d'apprentissage ". Cette décision du 7 juillet 2015 de la CDAPH avait ensuite été transmise à la direction académique des services départementaux de l'éducation nationale, chargée de la mise en oeuvre de cet accompagnement pour le temps scolaire et périscolaire, au titre de l'aide individuelle à l'inclusion scolaire ainsi prescrite par la CDAPH compte tenu des difficultés de l'enfant.
12. Ainsi, en rejetant la demande dont il était saisi par le maire de Dax tendant à la mise en oeuvre de ces prescriptions, pour le double motif tiré de ce que le temps périscolaire, qui n'est pas du temps de scolarisation, n'entrerait pas dans le périmètre d'intervention des AVS et que, de manière générale, il incombe aux collectivités territoriales de prendre en charge la rémunération des accompagnants intervenant aux titres des activités périscolaires, sans prendre en considération la spécificité de la situation de l'enfant concernée et sans tenir compte des motifs figurant dans la décision de la CDAPH, le DASEN des Landes a fait une inexacte application des dispositions précitées des articles L. 111-1, L. 112-1, L. 351-3 et L. 917-1 du code de l'éducation.
13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la décision contenue dans la lettre du 24 novembre 2015 du directeur académique des services départementaux de l'éducation nationale des Landes étant illégale, la commune de Dax est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande.
Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le paiement à la commune de Dax d'une somme de 1 500 euros au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 5 octobre 2017 et la décision du directeur académique des services départementaux de l'éducation nationale des Landes du 24 novembre 2015 sont annulés.
Article 2 : L'Etat versera à la commune de Dax une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Dax et au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse. Copie en sera adressée au directeur académique des services départementaux de l'éducation nationale des Landes.
Délibéré après l'audience du 8 octobre 2019 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
Mme Anne Meyer, président-assesseur,
M. Thierry A..., premier conseiller.
Lu en audience publique, le 5 novembre 2019.
Le rapporteur,
Thierry A...Le président,
Catherine Girault
Le greffier,
Vanessa Beuzelin
La République mande et ordonne au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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No 17BX03810