Procédure devant la cour :
Par un arrêt n° 16BX01573 du 18 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par M. E... contre ce jugement.
Par une décision n° 419062 du 19 décembre 2019, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par M. E..., a annulé l'arrêt du 18 décembre 2017 de la cour. Par le même arrêt il a renvoyé l'affaire à la cour.
Par mémoires des 6 août 2020 et 28 octobre 2020, M. E..., représenté par Me C..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 24 mars 2016 du tribunal administratif de la Guadeloupe ;
2°) d'annuler les décisions du 30 avril 2013 par lesquelles le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a mis fin à son détachement au sein du Grand Port Maritime de la Guadeloupe et l'a nommé en qualité de " chargé de mission temporaire transport maritime ", du 31 janvier 2014 prononçant sa mutation à Mayotte, tous les autres arrêtés qui découlent de l'arrêté du 30 avril 2013, ainsi que les avis de la commission administrative paritaire des 26 avril 2013, 4 décembre 2013 et 23 mai 2014 ;
3°) d'enjoindre au ministre de l'Ecologie, du développement durable et de l'énergie de le rétablir dans son cadre d'emploi précédant l'arrêté du 30 avril 2013, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;
4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 250 000 euros en réparation du préjudice moral qu'il estime avoir subi ainsi que la somme de 242 500 à parfaire au titre de son préjudice financier ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la décision contestée du 30 avril 2013 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il a fait l'objet d'un harcèlement moral qui est établi par les pièces du dossier ;
- la même décision du 30 avril 2013 est illégale car contraire à l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, ainsi d'ailleurs que l'a reconnu la cour d'appel de Basse-Terre dans un arrêt du 22 juin 2015 ;
- la responsabilité de l'Etat est engagée dès lors qu'il n'a pas bénéficié de la protection fonctionnelle et que l'auteur du harcèlement n'a pas été sanctionné ; en outre, l'administration était informée, à la date de la décision attaquée du 30 avril 2013, que l'auteur du harcèlement avait demandé sa mise en disponibilité pour rejoindre une entreprise privée et qu'ainsi il aurait pu être maintenu sur son poste en Guadeloupe ; enfin le poste de commandant de port n'a pas été pourvu avant mars 2014 ;
- la fin de son détachement lui a causé un préjudice moral et financier dont il doit être indemnisé.
Par un mémoire enregistré le 27 janvier 2021, le ministre de l'Ecologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir comme dans ses précédentes écritures, qu'aucun des moyens soulevés par M. E... n'est fondé.
Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme F... G...,
- et les conclusions de Mme H..., rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. E..., officier de port titulaire du grade de capitaine de port de 1ère classe, a été détaché par le ministère de l'Ecologie, du développement durable et de l'énergie au sein du Grand Port Maritime de la Guadeloupe (GPMG) pour une durée de cinq ans, à compter du 1er septembre 2010, afin d'exercer les fonctions de commandant de port au sein du port autonome de la Guadeloupe, devenu Grand Port Maritime de la Guadeloupe, établissement public auquel l'intéressé était lié par un contrat de droit privé. Par un arrêté du 30 avril 2013, faisant suite à des tensions avec le directeur général du port qui ont conduit M. E... à déposer une plainte pénale pour faits de harcèlement moral, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a mis fin au détachement de l'intéressé et l'a affecté, jusqu'au 31 août 2013, sur un poste de chargé de mission temporaire à la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe, dans l'attente d'une affectation pérenne. Par un arrêté du 17 septembre 2013, cette mission a été prolongée. Puis, par un arrêté du 31 janvier 2014, M. E... a été nommé commandant du port de Mayotte. M. E... a saisi le tribunal administratif de la Guadeloupe de demandes tendant, en premier lieu, à l'annulation des arrêtés précités ainsi que des procès-verbaux des réunions de la commission administrative paritaire ayant émis un avis sur sa situation administrative, en deuxième lieu, à ce qu'il soit enjoint sous astreinte à son administration d'origine, d'une part, de le rétablir dans son emploi précédent et de renouveler son détachement dans le respect des conditions posées par l'arrêt de la cour d'appel de Basse-Terre du 22 juin 2015 en tenant compte de la bonification d'échelon due à son passage à Mayotte et, d'autre part, de lui communiquer le rapport d'enquête du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur les tensions au sein du GMPG et, en troisième lieu, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis.
2. Par un arrêt n° 16BX01573 du 18 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par M. E... contre ce jugement. Mais par une décision n° 419062 du 19 décembre 2019, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par M. E..., a annulé l'arrêt du 18 décembre 2017 de la cour. Par le même arrêt il a renvoyé l'affaire à la cour.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne l'arrêté du 30 avril 2013 :
3. Aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / (...) ". Si la circonstance qu'un agent a subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement moral ne saurait légalement justifier que lui soit imposée une mesure relative à son affectation, à sa mutation ou à son détachement, elles ne font pas obstacle à ce que l'administration prenne, à l'égard de cet agent, dans son intérêt ou dans l'intérêt du service, une telle mesure si aucune autre mesure relevant de sa compétence, prise notamment à l'égard des auteurs des agissements en cause, n'est de nature à atteindre le même but.
4. Lorsqu'une telle mesure est contestée devant lui par un agent public au motif qu'elle méconnaît les dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, il incombe d'abord au juge administratif d'apprécier si l'agent a subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement moral. S'il estime que tel est le cas, il lui appartient, dans un second temps, d'apprécier si l'administration justifie n'avoir pu prendre, pour préserver l'intérêt du service ou celui de l'agent, aucune autre mesure, notamment à l'égard des auteurs du harcèlement moral.
5. En premier lieu, s'agissant de l'existence d'un harcèlement moral, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.
6. Il résulte de l'instruction que M. E... s'est heurté, dès son affectation au GPMG en septembre 2010, à l'opposition systématique du directeur du port tant dans ses revendications légitimes relatives à ses conditions matérielles et financières de travail que dans l'exercice de ses fonctions de commandant de port. En effet, d'une part, le directeur général du port s'est opposé à l'attribution d'un logement de fonction à M. E... malgré la décision du conseil d'administration du port et a refusé ou diminué certains accessoires de son traitement tels que la prime de poste, les jours versés sur le compte épargne temps et l'indemnité de détachement. D'autre part, le directeur général du port a créé, sous sa hiérarchie, une " Direction Sureté Sécurité Voyageurs " dont les missions empiétaient sur la compétence du commandant de port lequel est l'autorité fonctionnelle chargée de la police sur la mer et sur les quais, en application du code des ports maritimes. Par ailleurs, la Cour d'appel de Basse terre dans un arrêt du 22 juin 2015 a reconnu le harcèlement moral de M. E... et a relevé que M. E... et les agents de la capitainerie faisaient l'objet de façon récurrente de brimades et de mise à l'écart des réunions qui nécessitaient la présence de la police chargée du port. Ces éléments sont suffisants pour faire présumer l'existence d'un harcèlement moral. En défense, le ministre de l'écologie fait valoir qu'ainsi qu'il ressort du rapport d'enquête du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), la conduite de l'agent, sans être fautive, était néanmoins préjudiciable au bon fonctionnement du service par son comportement inadapté aux fonctions confiées. Toutefois, en se bornant à produire un simple résumé de ce rapport d'enquête qui affirme sans plus de précision que M. E... méconnaitrait l'autorité hiérarchique et serait aveuglé par une croisade personnelle, le ministre ne démontre pas que les agissements dénoncés par M. E... seraient justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Par suite, M. E... est fondé à soutenir qu'il a été victime d'un harcèlement moral de la part du directeur général du GPMG.
7. En deuxième lieu, s'agissant d'apprécier si, pour préserver l'intérêt du service ou celui de l'agent, aucune autre mesure, notamment à l'égard de l'auteur du harcèlement moral ne pouvait être prise par l'administration, il résulte de l'instruction que le ministre de l'écologie est, à l'égard du GPMG, une autorité de tutelle dont les pouvoirs sont limités. Il n'exerce pas de pouvoir hiérarchique sur le directeur général du port et ne peut notamment, au regard de l'article R. 5312-28 du code des transports, mettre fin à ses fonctions qu'après avis motivé du conseil de surveillance, lequel est composé, outre les représentants de l'Etat en position minoritaire, de représentants des collectivités territoriales, de personnes qualifiées et de représentants du personnel. Aussi, et même si le directeur général du port est un fonctionnaire appartenant au ministère de l'écologie, nommé par décret du 18 avril 2008, le ministre ne pouvait, en l'espèce, mettre seul fin aux fonctions de cet agent dès lors qu'il appartenait au conseil de surveillance de mettre fin à son détachement préalablement à toute mesure de sanction. En conséquence, à la date de l'arrêté contesté du 30 avril 2013, il ne résulte pas de l'instruction que le ministre disposait d'une autre solution pour mettre fin aux dysfonctionnements du service. Par suite, M. E... n'est pas fondé à se plaindre que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013.
En ce qui concerne l'arrêté du 31 janvier 2014 :
8. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ".
9. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du courriel de M. E... du 5 février 2014, que le requérant a formé un recours administratif à l'encontre de l'arrêté du 31 janvier 2014 prononçant sa mutation à Mayotte. L'exercice de ce recours démontre que M. E... avait connaissance de cette décision laquelle mentionnait les voies et délais de recours. Ce recours ayant été implicitement rejeté au terme du délai de deux mois prévu par l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, alors applicable, la demande d'annulation de cette décision présentée par M. E... dans son mémoire du 24 juillet 2015 devant le tribunal administratif de la Guadeloupe était tardive et donc irrecevable. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'écologie doit être accueillie.
En ce qui concerne les avis de la commission administrative paritaire et les arrêtés subséquents :
10. En premier lieu, en se bornant à soutenir que l'arrêté du 30 avril 2013 a été " suivi d'un certain nombre de décisions subséquentes de nature à dégrader ses conditions de travail et porter atteinte à ses droits et à sa dignité et d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ", M. E... ne démontre pas que de tels actes, qu'il n'identifie d'ailleurs pas de manière précise, seraient entachés d'illégalité.
11. En second lieu, les avis émis par une commission administrative paritaire ne constituent pas des décisions faisant grief susceptibles, comme telles, d'être déférées au juge de l'excès de pouvoir. Dès lors, les conclusions de la requête de M. E... dirigées contre les procès-verbaux de la commission administrative paritaire des 26 avril 2013, 4 décembre 2013 et 23 mai 2014 ne sont pas recevables.
Sur les conclusions indemnitaires :
12. Il ressort de l'examen du dossier de première instance que, dans ses deux mémoires en défense des 14 janvier 2014 et 21 août 2015, lesquels ont été régulièrement communiqués à M. E..., le ministre de l'Ecologie, du développement durable et de l'énergie a expressément opposé, à titre principal, l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires présentées par le demandeur à défaut pour lui d'avoir envoyé à l'administration une réclamation préalable tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait des décisions contestées et, tout particulièrement, des deux arrêtés des 30 avril 2013 et 31 janvier 2014. M. E... n'établit pas plus en appel qu'il ne l'avait fait devant les premiers juges, ni même n'allègue, qu'il aurait formé une demande auprès de l'administration sur laquelle le silence gardé par celle-ci aurait fait naître une décision implicite de rejet avant que le juge de première instance ne statue et susceptible, en pareille hypothèse, de lier le contentieux. Par suite, et ainsi que le fait valoir à juste titre le ministre de l'écologie, les conclusions indemnitaires présentées par M. E..., et tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une somme de 250 000 euros, sont irrecevables.
Sur les autres conclusions :
13. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. E..., n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite les conclusions de M. E..., tendant à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie de le rétablir dans son cadre d'emploi précédant l'arrêté du 30 avril 2013, doivent être rejetées.
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par M. E... et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... E... et au ministre de la transition écologique.
Délibéré après l'audience du 1er février 2021 à laquelle siégeaient :
M. Didier Artus, président,
Mme F... G..., présidente-assesseure,
Mme D... B..., première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 mars 2021.
Le président,
Didier ARTUS
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 19BX04694