Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 14 février et 11 mai 2020, la commune de Chizé, représentée par la SCP KPL Avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler cette ordonnance n° 2000106 du 31 janvier 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Poitiers ;
2°) de rejeter la demande de suspension présentée par le préfet des Deux-Sèvres ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement à son profit d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- contrairement à ce que fait valoir le préfet, l'ordonnance attaquée n'est pas motivée en méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative en ce que le juge des référés n'a pas répondu au moyen de la commune tiré de l'existence d'un péril imminent ;
- le maire peut s'immiscer dans l'exercice du pouvoir de police spéciale relative à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques réservé à l'Etat en cas de danger grave, péril imminent ou de circonstances locales particulières ; la commune justifie d'un péril imminent dès lors que, d'une part, le Conseil d'Etat a, dans sa décision n° 415426 du 26 juin 2019, annulé partiellement l'arrêté ministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, que d'autre part, aucun doute scientifique ne subsiste sur la dangerosité des pesticides pour la santé humaine et en particulier, celle des enfants, des femmes enceintes et des personnes âgées lorsqu'ils sont dispersés à proximité des zones urbaines ou de populations vulnérables et que, enfin, aucune réglementation adaptée sur le plan national n'a été prise par l'autorité titulaire de la police spéciale ; en l'espèce, le centre-bourg de Chizé se caractérise par une zone urbaine entourant un espace agricole cultivé qui en constitue le centre et qui borde l'école primaire, le cabinet médical, l'établissement public médico-social " les lauriers roses " et l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes qui hébergent tous deux des personnes âgées en situation de dépendance ;
- les agriculteurs de la commune de Chizé utilisent des produits phytopharmaceutiques dans le cadre de leur cycle cultural qui comprennent des nanoparticules dont la dangerosité est reconnue.
Par un mémoire en défense enregistré le 23 mars 2020 le préfet des Deux-Sèvres conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques ;
- la directive n° 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable ;
- le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la cour a désigné M. A... en application du livre V du code de justice administrative.
Après avoir, à l'audience publique du 4 juin 2020, dont les parties ont été régulièrement avisées, présenté le rapport de l'affaire et entendu les observations de :
- Me Pielberg, avocat de la SCP KPL Avocats, représentant la commune de Chizé qui a repris ses écritures.
L'instruction a été close à l'issue de l'audience.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 20 octobre 2019, le maire de la commune de Chizé a, sur le territoire de la commune, interdit l'utilisation des produits phytopharmaceutiques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime à une distance inférieure à 150 mètres, d'une part, de toute parcelle cadastrale comprenant un bâtiment à usage d'habitation ou professionnel, et, d'autre part, de tout puits de captage, sources et cours d'eau privés ou publics, cette distance étant réduite à 75 mètres en présence d'une haie anti-dérive continue en bordure de la parcelle traitée ou de moyens matériels répertoriés permettant de diminuer d'au moins 66 % les risques de dérive par rapport aux conditions normales d'application des produits. Le préfet des Deux-Sèvres a déféré cet arrêté au tribunal administratif de Poitiers et a présenté des conclusions tendant à la suspension de l'exécution de cette décision, sur le fondement des articles L. 554-1 du code de justice administrative et de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. Par ordonnance n° 2000106 du 31 janvier 2020 le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a suspendu l'exécution de cet arrêté. La commune de Chizé fait appel de cette ordonnance.
Sur la régularité de l'ordonnance :
2. La commune soutient que l'ordonnance attaquée n'est pas motivée en méconnaissance de l'article L. 9 du code de justice administrative en ce que le premier juge n'a pas répondu à son moyen tiré de ce que au regard du danger réel et imminent présenté par la dispersion de produits phytopharmaceutiques à proximité de zones urbaines ou de populations vulnérables et en l'absence de toute mesure règlementaire suffisante prise par les ministres titulaires de la police spéciale, le maire de la commune de Chizé a pu à bon droit considérer que les habitants de sa commune étaient exposés à un danger grave et existant justifiant qu'il prescrive des mesures destinées à assurer leur protection. Toutefois, dans le point 8 de son ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers, après avoir analysé ce moyen dont il était saisi, y a suffisamment répondu en considérant que, même en l'absence supposée de carence de l'Etat dans l'exercice de son pouvoir de police spéciale, l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur la commune de Chizé ne justifiait pas une intervention en urgence du maire sur le fondement de ses pouvoirs de police générale. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'ordonnance attaquée doit être écarté.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance :
3. En application de l'article L. 554-1 du code de justice administrative et de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, il est fait droit à la demande de suspension présentée par le préfet contre les actes visés par ces dispositions si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué.
4. Pour prononcer la suspension de l'exécution de la délibération déférée, le juge des référés du tribunal a retenu le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune de Chizé pour prendre l'arrêté contesté.
5. Aux termes de l'article 12 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable : " Les Etats membres, tenant dûment compte des impératifs d'hygiène, de santé publique et de respect de la biodiversité ou des résultats des évaluations des risques appropriées, veillent à ce que l'utilisation de pesticides soit restreinte ou interdite dans certaines zones spécifiques. (...) Les zones spécifiques en question sont : / a) les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 (...) ". L'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 dispose que font partie de ces groupes vulnérables " les femmes enceintes et les femmes allaitantes, les enfants à naître, les nourrissons et les enfants, les personnes âgées et les travailleurs et habitants fortement exposés aux pesticides sur le long terme ".
6. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. (...) ". Aux termes de l'article L. 253-7 du même code : " I.- Sans préjudice des missions confiées à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et des dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, l'autorité administrative peut, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code et des semences traitées par ces produits. Elle en informe sans délai le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail. / L'autorité administrative peut interdire ou encadrer l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment : / 1° Sans préjudice des mesures prévues à l'article L. 253-7-1, les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables au sens de l'article 3 du règlement (CE) n° 1107/2009 ; / 2° Les zones protégées mentionnées à l'article L. 211-1 du code de l'environnement ;/ 3° Les zones recensées aux fins de la mise en place de mesures de conservation visées à l'article L. 414-1 du code de l'environnement ; / 4° Les zones récemment traitées utilisées par les travailleurs agricoles ou auxquelles ceux-ci peuvent accéder. / L'autorité administrative peut aussi prendre des mesures pour encadrer : / 1° Les conditions de stockage, de manipulation, de dilution et de mélange avant application des produits phytopharmaceutiques ; / 2° Les modalités de manipulation, d'élimination et de récupération des déchets issus de ces produits ; / 3° Les modalités de nettoyage du matériel utilisé ; / 4° Les dispositifs et techniques appropriés à mettre en oeuvre lors de l'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-1 du présent code pour éviter leur entraînement hors de la parcelle. (...) ". L'article L. 253-7-1 du même code prévoit que : " A l'exclusion des produits à faible risque ou dont le classement ne présente que certaines phrases de risque déterminées par l'autorité administrative : / 1° L'utilisation des produits mentionnés à l'article L. 253-1 est interdite dans les cours de récréation et espaces habituellement fréquentés par les élèves dans l'enceinte des établissements scolaires, dans les espaces habituellement fréquentés par les enfants dans l'enceinte des crèches, des haltes-garderies et des centres de loisirs ainsi que dans les aires de jeux destinées aux enfants dans les parcs, jardins et espaces verts ouverts au public ; / 2° L'utilisation des produits mentionnés au même article L. 253-1 à proximité des lieux mentionnés au 1° du présent article ainsi qu'à proximité des centres hospitaliers et hôpitaux, des établissements de santé privés, des maisons de santé, des maisons de réadaptation fonctionnelle, des établissements qui accueillent ou hébergent des personnes âgées et des établissements qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologie grave est subordonnée à la mise en place de mesures de protection adaptées telles que des haies, des équipements pour le traitement ou des dates et horaires de traitement permettant d'éviter la présence de personnes vulnérables lors du traitement. Lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en place, l'autorité administrative détermine une distance minimale adaptée en deçà de laquelle il est interdit d'utiliser ces produits à proximité de ces lieux. / En cas de nouvelle construction d'un établissement mentionné au présent article à proximité d'exploitations agricoles, le porteur de projet prend en compte la nécessité de mettre en place des mesures de protection physique. / Les conditions d'application du présent article sont fixées par voie réglementaire. ".
7. L'article R. 253-45 du code rural et de la pêche maritime précise que : " L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 253-7 est le ministre chargé de l'agriculture. / Toutefois, lorsque les mesures visées au premier alinéa de l'article L. 253-7 concernent l'utilisation et la détention de produits visés à l'article L. 253-1, elles sont prises par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation. ". L'article D. 253-45-1 du même code dispose que : " L'autorité administrative mentionnée au premier alinéa de l'article L. 253-7-1 est le ministre chargé de l'agriculture. / L'autorité administrative mentionnée au troisième alinéa du même article est le préfet du département dans lequel a lieu l'utilisation des produits définis à l'article L. 253-1. ".
8. Il résulte de ces dispositions que le législateur et le pouvoir réglementaire ont organisé une police spéciale des produits phytopharmaceutiques selon laquelle la règlementation de l'utilisation de ces produits relève, selon les cas, de la compétence des ministres chargés de l'agriculture, de la santé, de l'environnement et de la consommation ou de celle du préfet du département dans lequel ces produits sont utilisés. Il appartient ainsi à l'autorité administrative, sur le fondement du I de l'article L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime, de prévoir l'interdiction ou l'encadrement de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans des zones particulières, et notamment " les zones utilisées par le grand public ou par des groupes vulnérables " au sens de l'article 3 précité du règlement (CE) n°1107/2009.
9. Aux termes de l'article L. 2122-24 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de l'exercice des pouvoirs de police, dans les conditions prévues aux articles L. 2212-1 et suivants. ". Aux termes de l'article L. 2212-1 du même code : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". L'article L. 2212-2 du même code précise que : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (...) / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure (...) ". L'article L. 2212-4 prévoit que : " En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. / Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prises. ".
10. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que la police spéciale relative à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques a été attribuée au ministre de l'agriculture. S'il appartient au maire, responsable de l'ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, il ne saurait s'immiscer dans l'exercice de cette police spéciale qu'en cas de danger grave ou imminent ou de circonstances locales particulières.
11. Il ressort des pièces du dossier que, pour justifier de l'urgence à prendre des mesures de précaution et de prévention des risques sur son territoire, la commune de Chizé se borne à soutenir qu'aucun doute scientifique ne subsiste sur la dangerosité des pesticides pour la santé humaine et en particulier, celle des enfants, des femmes enceintes et des personnes âgées lorsqu'ils sont dispersés à proximité des zones urbaines ou de populations vulnérables et qu'aucune réglementation adaptée sur le plan national n'a été prise par l'autorité titulaire de la police spéciale. Elle ajoute qu'en l'espèce, d'une part, le centre-bourg de Chizé se caractérise par une zone urbaine entourant un espace agricole cultivé qui en constitue le centre et qui borde l'école primaire, le cabinet médical, l'établissement public médico-social " les lauriers roses " et l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes qui hébergent tous deux des personnes âgées en situation de dépendance et, d'autre part, les agriculteurs de la commune de Chizé utilisent des produits phytopharmaceutiques dans le cadre de leur cycle cultural qui comprennent des nanoparticules dont la dangerosité est reconnue. Elle produit, enfin, un répertoire des substances vendues sur son territoire. Toutefois, ni cette seule pièce, ni les allégations de la commune ne permettent d'établir d'éventuelles circonstances locales particulières ni de danger grave ou imminent de nature à justifier l'édiction de cet arrêté.
12. Par ailleurs, le principe de précaution, s'il est applicable à toute autorité publique dans ses domaines d'attribution, ne saurait avoir pour objet ni pour effet de permettre à une autorité publique d'excéder son champ de compétence et d'intervenir hors de ses domaines d'attribution.
13. Par suite le moyen tiré de l'incompétence du maire de la commune de Chizé est, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté contesté.
14. Il résulte de ce qui précède que la commune de Chizé n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a suspendu l'exécution de l'arrêté du 22 octobre 2019 du maire de Chizé.
Sur les frais liés à l'instance :
15. L'Etat n'étant pas la partie perdante à l'instance, les conclusions de la commune de Chizé présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
ORDONNE :
Article 1er : La requête de la commune de Chizé est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Chizé, au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au préfet des Deux-Sèvres.
Fait à Bordeaux, le 4 juin 2020.
Le juge des référés,
D. A...
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.
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N°20BX00493