Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 19 décembre 2016, des pièces complémentaires, enregistrées le 27 décembre 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 10 janvier 2018, M. B...A..., représenté par MeC..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 2 décembre 2016 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 21 janvier 2014 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles liés aux inondations sur le bassin de l'Hers-Mort " moyen " ;
3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le mémoire en défense produit par le ministre en appel n'est pas recevable ;
- le tribunal n'a pas statué sur l'irrecevabilité du mémoire en défense produit devant lui ;
- le dossier soumis à enquête publique comporte des erreurs dans l'identification des parcelles et dans l'analyse des risques d'inondation ;
- le rapport de la commission d'enquête est insuffisamment motivé ;
- le classement de ses parcelles est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire, enregistré le 9 janvier 2018, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 9 mars 2018, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 juin 2018.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Romain Roussel, premier conseiller,
- et les conclusions de Mme Sabrina Ladoire, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 21 janvier 2014, le préfet de la Haute-Garonne a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles liés aux inondations sur le bassin de l'Hers-Mort " moyen ". M.A..., habitant de la commune de Donneville, dont le territoire est concerné par ce plan, relève appel du jugement du 2 décembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 21 janvier 2014.
Sur la régularité du jugement :
2. Dans son mémoire enregistré au greffe du tribunal le 13 juillet 2016, M. A...soutenait que le mémoire produit en défense par le préfet était irrecevable. Le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, son jugement doit être annulé.
Sur la recevabilité des écritures en défense :
3. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 613-2 du même code : " Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2. Cet avis le mentionne ". Aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction. / Si les parties présentent avant la clôture de l'instruction des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux, la juridiction ne peut les adopter sans ordonner un supplément d'instruction ". Aux termes de l'article R. 613-4 du même code : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours (...) / La réouverture de l'instruction peut également résulter d'un jugement ou d'une mesure d'investigation ordonnant un supplément d'instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l'instruction sont communiqués aux parties ".
4. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il décide de verser au contradictoire après la clôture de l'instruction un mémoire qui a été produit par les parties avant ou après celle-ci, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel doit être regardé comme ayant rouvert l'instruction. Il lui appartient dans tous les cas de clore l'instruction ainsi rouverte et, le cas échéant, de fixer une nouvelle date d'audience.
5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la clôture de l'instruction en première instance avait été initialement fixée au 8 juillet 2016 à 12h. Le mémoire en défense présenté par le préfet de la Haute-Garonne a été enregistré au greffe du tribunal le 8 juillet 2016 à 10h30. L'instruction a été implicitement rouverte le 11 juillet 2016 par la communication du mémoire en défense et sa clôture a été fixée en dernier lieu au 4 octobre 2016 par ordonnance du 15 septembre 2016. Il ressort encore des pièces du dossier que le requérant a produit un mémoire en réplique le 13 juillet 2016. Dans ces conditions, eu égard à ce qui a été dit aux points 3 et 4, le mémoire présenté par le préfet de la Haute-Garonne devant le tribunal administratif de Toulouse était recevable.
6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la clôture d'instruction en appel a été initialement fixée au 22 décembre 2017 par ordonnance du 21 novembre 2017. Le mémoire en défense présenté par le ministre de la transition écologique et solidaire a été enregistré au greffe de la cour le 9 janvier 2018. Contrairement à ce que soutient le requérant, il n'était pas irrecevable du seul fait qu'il a été produit après clôture. L'instruction a été rouverte par ordonnance du 10 janvier 2018 et le mémoire du ministre communiqué le même jour. La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu le 29 juin 2018 par ordonnance du 9 mars 2018. Les écritures en défense du ministre sont recevables.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 562-3 du code de l'environnement : " Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en oeuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci ". Aux termes de l'article R. 562-58 du même code : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 (...) ".
8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la note de présentation du dossier soumis à enquête explique la méthode d'appréciation des risques ainsi que celle de détermination de l'aléa inondation. Si la commission d'enquête a recommandé d'insérer dans cette note un complément d'information technique relatif à l'étude réalisée par le bureau d'études, il ressort également des pièces du dossier que la commission a jugé cette note de présentation complète et claire et s'est rapprochée du bureau d'études pour que lui soit expliquée la méthode utilisée pour déterminer les aléas.
9. D'autre part, il est constant que le dossier comportait une erreur concernant le numéro cadastral d'une des parcelles appartenant au requérant. Toutefois, le dossier comprenait également un croquis, repris par la commission d'enquête dans son rapport, permettant d'identifier sans ambiguïté cette parcelle.
10. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le classement de la parcelle appartenant au requérant, cadastrée AD n° 52, est justifié dans le dossier par la proximité immédiate d'un ruisseau. Contrairement à ce que soutient le requérant, le dossier ne comporte aucune contradiction sur ce point.
11. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 8 à 10 que le dossier soumis à enquête publique a permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées.
12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. (...) / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif ". Aux termes de l'article R. 123-20 du même code, dans sa version applicable au litige : " A la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, l'autorité compétente pour organiser l'enquête, lorsqu'elle constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, peut en informer le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui dans un délai de quinze jours, par lettre d'observation. (...) / Dans un délai de quinze jours à compter de la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue peut également intervenir de sa propre initiative auprès de son auteur pour qu'il les complète, lorsqu'il constate une insuffisance ou un défaut de motivation de ces conclusions susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête est tenu de remettre ses conclusions complétées à l'autorité compétente pour organiser l'enquête et au président du tribunal administratif dans un délai d'un mois ".
13. L'élaboration du document en litige a donné lieu à la tenue d'une enquête publique du 15 juin au 19 juillet 2013. Le président du tribunal administratif de Toulouse a, par courrier du 14 octobre 2013, demandé à la commission d'enquête de compléter la motivation de ses conclusions. Il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête a suffisamment complété la motivation de ses conclusions. La circonstance, à la supposer établie, qu'elle n'aurait pas respecté le délai de quinze jours fixé par les dispositions précitées de l'article R. 123-20 du code de l'environnement pour remettre ses conclusions complétées, qui n'est pas prescrit à peine de nullité, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code de l'environnement doit être écarté.
14. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.-L'État élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.-Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (...) ".
15. La parcelle du requérant, cadastrée AD n° 52, a été classée en intégralité par le plan en litige en zone violette, correspondant à un aléa fort en zone urbanisée où il convient de limiter les nouvelles implantations humaines car elles sont exposées à des aléas forts en raison de l'intensité des paramètres physiques (hauteur d'eau, vitesse du courant), dans laquelle ne sont autorisées les constructions nouvelles à usage d'habitation que lorsqu'elles constituent des dents creuses ou, sous réserve de prescriptions, en particulier de situer le premier plancher au-dessus des plus hautes eaux de crue.
16. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle du requérant est située en bordure immédiate du ruisseau des Rosiers. Il n'est pas sérieusement contesté que ce ruisseau a donné lieu à des crues torrentielles. Il ressort de la carte des aléas que la parcelle de M. A...est intégralement incluse dans l'emprise de la zone inondable.
17. Si M. A...soutient qu'il a fait procéder à un remblayage d'une partie de sa parcelle, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces travaux seraient de nature à protéger durablement la parcelle en litige du risque d'inondation tenant aux crues du ruisseau des Rosiers. En outre, la présence à proximité d'un bassin de rétention des eaux pluviales est sans incidence sur la légalité du classement de l'intégralité de la parcelle du requérant dès lors, d'une part, que ce bassin, qui ne saurait être regardé comme un ouvrage de protection, n'est destiné qu'à recueillir les eaux pluviales d'un lotissement réalisé à proximité et, d'autre part, que la parcelle en litige est exposée, non à un risque dû à l'écoulement des eaux pluviales, mais à un risque de crue du ruisseau.
18. Dans ces conditions, en classant l'intégralité de la parcelle de M. A...en zone violette, le préfet n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation.
19. En dernier lieu, dès lors que le classement de la parcelle en litige n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, M. A...ne saurait utilement se prévaloir de ce que d'autres parcelles ont été classées dans une zone d'aléa plus faible en dépit du fait qu'elles se situeraient également à proximité du ruisseau des Rosiers, alors qu'il n'est pas établi que ces parcelles seraient dans une situation comparable à celle en litige.
20. Il résulte de tout ce qui précède que M. A...n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté attaqué.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'É tat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. A...au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 2 décembre 2016 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. A...devant le tribunal administratif de Toulouse et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B...A...et au ministre de la transition écologique et solidaire. Copie sera transmise au préfet de la Haute-Garonne.
Délibéré après l'audience du 11 janvier 2019 à laquelle siégeaient :
M. Philippe Pouzoulet, président,
Mme Sylvande Perdu, premier conseiller,
M. Romain Roussel, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 8 février 2019.
Le rapporteur,
Romain Roussel
Le président,
Philippe Pouzoulet
La greffière,
Catherine Jussy
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX04156