Procédure devant la cour :
I. Sous le n° 19BX01464, par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 avril 2019, 5 juillet 2019 et 19 décembre 2019, l'Union pour la publicité extérieure, représentée par Me D..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 février 2019 en ce qui la concerne ;
2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 en tant qu'elle approuve les articles P.3.2.2, P.3.2.3, P.3.2.5, P.4a.2.2, P.4a.2.3, P.4b.2.2, P.4b.2.3, P.4b.2.5, P.5.2.2, P.5.2.3, P.5.2.5, P.6.2.2, P.6.2.3, P.6.2.5, P.7.2.2, P.7.2.3 et P.7.2.5, en ce qu'ils limitent le format des publicités, et les articles P.l.2.6, P.2a.2.6, P.2b.2.6, P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6, P.5.2.6, P.6.2.6 et P.7.2.6, en ce qu'ils réglementent la publicité de petit format intégrée dans les devantures commerciales, du RLPi de Bordeaux Métropole ;
3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole une somme 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la minute du jugement ne comporte pas les signatures requises ;
- le tribunal a omis de statuer sur le moyen tiré de l'incompétence négative en ce que par la délibération attaquée, Bordeaux Métropole a approuvé les articles P.3.2.2, P.3.2.3, P.3.2.5, P.4a.2.2, P.4a.2.3, P.4b.2.2, P.4b.2.3, P.4b.2.5, P.5.2.2, P.5.2.3, P.5.2.5, P.6.2.2, P.6.2.3, P.6.2.5, P.7.2.2, P.7.2.3 et P.7.2.5 du nouveau RLPi, qui limitent le format des publicités, non pas en se référant à la surface de l'affiche ou de l 'écran publicitaire, mais à celle du dispositif tout entier, moulures comprises, en se croyant tenue de le faire au regard des exigences de la jurisprudence ;
- Bordeaux Métropole a entaché sa délibération d'une erreur de droit en s'estimant à tort tenue d'abandonner la distinction initialement prévue dans le projet entre " surface utile " et " surface hors tout " ;
- c'est à tort que le tribunal a jugé que les dispositions qui limitent le format des dispositifs publicitaires n'étaient pas de nature à porter une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et la liberté de publicité et d'affichage alors que dans le contexte de récession du marché publicitaire, le retrait et le remplacement de tous les dispositifs publicitaires seraient hors de proportion avec l'objectif de protection du cadre de vie poursuivi ; l'impossibilité matérielle d'installer des publicités de format de 8m2 dans les zones 1 à 6 du RLPi constitue en pratique une interdiction générale et absolue de ce type de publicité qui ne peut être justifiée par l'impératif de protection du cadre de vie ; le RLPi est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le RLPi attaqué est entaché d'une erreur de droit en ce que ses articles P.1.2.6, P.2a.2.6, P.2b.2.6, P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6, P.5.2.6, P.6.2.6 et P.7.2.6 réglementent la publicité de petit format intégrée dans les devantures commerciales alors qu'elle est exclusivement régie par l'article R. 581-57 du code de l'environnement ;
- les dispositions du RLPi qui limitent le format des publicités méconnaissent le principe de proportionnalité au sens de la jurisprudence européenne dès lors qu'elles interdisent le maintien de la quasi-totalité des différents dispositifs publicitaires existants ;
- la délibération attaquée est illégale en ce que le RLPi est entaché d'un vice de forme, son rapport de présentation méconnaissant les dispositions de l'article R. 581-73 du code de l'environnement.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 septembre 2019 et 10 mars 2020, Bordeaux Métropole, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'Union pour la publicité extérieure, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par l'Union pour la publicité extérieure ne sont pas fondés.
II. Sous le numéro 19BX01493, par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 avril 2019, 20 avril 2020 et 6 octobre 2020, le Syndicat national de la publicité extérieure, représenté par Me H..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 février 2019 en ce qui le concerne ;
2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 approuvant le règlement local de publicité intercommunal ;
3°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole une somme 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé sur le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont est entaché la délibération du fait que les nouvelles dimensions maximales des dispositifs publicitaires sont en contradiction avec les préconisations du rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal ;
- c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure résultant de l'absence d'organisation d'une enquête publique complémentaire alors que la modification des surfaces maximales autorisées des dispositifs publicitaires résultant de la suppression de la distinction " surface utile " et " surface hors tout " remet en cause de par sa nature et son ampleur l'économie générale du projet de RLPi ; la modification porte sur la quasi intégralité des zones du plan et sur l'ensemble des dispositifs permettant d'accueillir de la publicité ; la finalité d'une telle modification est sans incidence sur la remise en cause de l'économie générale du projet et sur la nécessité d'organiser une nouvelle enquête ;
- les modifications des règles de surface ne résultaient pas des résultats de l'enquête publique et ne pouvaient donc être adoptées sans nouvelle enquête ; l'avis des services de l'Etat du 13 janvier 2017 demandant la suppression de la distinction entre les notions de " surface utile " et " surface hors tout " n'impliquait pas la diminution des surfaces maximales autorisées (hors tout) telles qu'elles avaient été arrêtées dans le projet soumis à enquête ; la question de la suppression des surfaces maximales autorisées fixées à 2,5 m2, 5m2 et 10m2 n'a été évoquée ni dans les conclusions de la commission d'enquête ni par les observations recueillies lors de l'enquête publique, seul l'abandon de la distinction sémantique ayant été abordée ;
- Bordeaux Métropole s'est crue à tort tenue d'abandonner la distinction initialement prévue dans le projet de règlement entre " surface utile " et " surface hors tout " et de limiter les surfaces maximales des dispositifs publicitaires, commettant ainsi une erreur de droit et entachant son règlement d'incompétence négative ; le tribunal qui n'a pas repris à son compte l'interprétation erronée de la jurisprudence du Conseil d'Etat, n'a pas tiré les conséquences de sa propre constatation et a entaché son jugement d'illégalité ;
- la diminution des dimensions des dispositifs publicitaires est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle contredit le rapport de présentation du RLPi, n'est pas nécessaire et justifiée et en ce qu'elle a, au regard de son champ d'application géographique (toute la métropole) et matériel (tous types de dispositifs publicitaires), des conséquences disproportionnées sur l'activité économique des entreprises par rapport au but poursuivi ; c'est à tort que le tribunal n'a pas retenu l'atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté de publicité et d'affichage ;
- l'article P.10 du règlement qui impose un recul d'au moins de 10 mètres pour l'implantation au sol des dispositifs publicitaires par rapport aux façades comportant des ouvertures sans distinction selon le type de construction ou de l'existence éventuelle d'un accord du propriétaire de la construction, applicable sur l'ensemble des zones, porte atteinte à la liberté du commerce et de publicité mais également au droit de propriété ;
- en cas d'annulation du jugement, il appartiendra à la cour saisie par la voie de l'évocation ou de l'effet dévolutif d'accueillir les moyens tirés de la modification illégale du projet de règlement après enquête publique, de l'erreur manifeste d'appréciation en ce que le règlement porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté de publicité et d'affichage, de l'erreur de droit et de l'incompétence négative en ce que la Métropole s'est fondée sur des considérations de droit erronées, et de l'illégalité de l'article P.10 du RLPi ;
- d'autres moyens sont de nature à attirer l'attention de la cour tels que l'insuffisance du rapport de présentation figurant dans le RLPi approuvé, l'irrégularité de la procédure d'adoption du RLPi en l'absence de preuve du respect des règles relatives à la consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, l'insuffisance de motivation des conclusions de la commission d'enquête publique ;
- à défaut de publication régulière dans les mairies des communes sur le territoire desquelles il a vocation à s'appliquer dans les conditions prévues à l'article R. 153-21 du code de l'urbanisme, le RLPi n'est pas opposable aux opérateurs publicitaires ;
- le RLPi est illégal en ce qu'il crée une inégalité de traitement entre les dispositifs de publicité sur mobiliers urbains et les dispositifs de publicité classiques.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 septembre 2019, 4 juin 2020 et 12 octobre 2020, Bordeaux Métropole, représentée Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du Syndicat national de la publicité extérieure la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par le Syndicat national de la publicité extérieure ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 10 septembre 2020, la société Exterion Media, représentée par Me D..., demande à la cour de faire droit aux conclusions du Syndicat national de la publicité extérieure et à ce qu'une somme de 4 500 euros soit mise à la charge de Bordeaux Métropole en application au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure en ce que postérieurement à l'enquête publique, Bordeaux Métropole a modifié la plupart des limites dimensionnelles applicables aux publicités contenues dans son projet de RLPi, sans procéder à une nouvelle enquête publique ; l'introduction de nouvelles limites dimensionnelles " hors tout " postérieurement à la réalisation de l'enquête publique a modifié l'économie générale du projet de RLPi ;
- elle méconnaît le principe d'égalité en instaurant une discrimination illégale en faveur du mobilier urbain dès lors que le règlement prévoit que la surface des publicités apposées sur le mobilier urbain s'apprécie en se référant à la surface utile alors que la surface des autres publicités se calcule hors tout.
III. Sous le n° 19BX01500, par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 avril 2019, 16 août 2019 et 21 octobre 2019, M. E..., représentée par la SCP Puybaraud Michel, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 14 février 2019 en ce qui le concerne ;
2°) d'annuler la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 approuvant le règlement local de publicité intercommunal en tant qu'il définit une zone 4b à compter du cimetière de Gradignan jusqu'au 141-143 cours du Général de Gaulle ;
3°) à titre subsidiaire, de désigner un expert ou de se déplacer sur les lieux en application de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ;
4°) de mettre à la charge de Bordeaux Métropole les entiers dépens.
Il soutient que :
- en s'abstenant de communiquer le mémoire en défense du 19 décembre 2018 alors qu'il comportait une modification des frais d'instance demandés, le tribunal a méconnu le principe du contradictoire et le droit à un procès équitable consacré par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, entachant son jugement d'irrégularité ;
- en autorisant en zone 4B, les publicités d'une surface de 8 m2 sur le seul mobilier urbain, l'article P.4B.2.4 crée une discrimination à l'égard des propriétaires privés et porte atteinte au principe d'égalité et à la libre concurrence ; cette règlementation d'affichage par sa restriction dans le seul intérêt de Bordeaux Métropole, crée une position dominante ;
- le RLPi porte atteinte à son droit de propriété tel que protégé par l'article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'à la liberté d'expression et d'affichage protégé par l'article 10 de la même convention ;
- le classement en zone 4B du secteur compris entre le cimetière de Gradignan et le 143 cours du Général de Gaulle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que cette zone ne constitue pas une zone résidentielle mais un axe structurant à grande circulation constitué à plus de 80 % de commerces et de bureau, la ville de Gradignan ne disposant pas à proprement parler d'un centre-ville ; ce classement est constitutif d'un détournement de pouvoir dans le seul but d'éliminer les seuls dispositifs publicitaires lui appartenant et situés aux 76 et 141-143 cours du Général de Gaulle.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 juillet 2019 et 18 septembre 2019, Bordeaux Métropole, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de de M. E..., en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens invoqués par M. E... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative et le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A... I...,
- les conclusions de Mme F... perdu, rapporteure publique,
- les observations de Me H..., représentant le Syndicat national pour la publicité extérieure, et Me C..., représentant Bordeaux Métropole.
Une note en délibéré présentée pour le Syndicat national pour la publicité extérieure a été enregistrée le 15 mars 2021.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes n° 19BX01464, 19BX01493 et 19BX01500 sont dirigées contre un même jugement et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
2. Par délibération du 22 mars 2013, le conseil communautaire de Bordeaux Métropole a prescrit l'élaboration d'un règlement local de publicité intercommunal (RLPi) et a défini ses objectifs et modalités de concertation. Par délibération du 22 décembre 2017, il a adopté le règlement local de publicité intercommunal. Par jugement n°s 1801310, 1801407 et 1801463 du 14 février 2019, le tribunal administratif de Bordeaux saisi par le Syndicat national de la publicité extérieure, l'Union pour la publicité extérieure et M. E..., après avoir joint les trois demandes et admis les interventions de l'Union pour la publicité extérieure dans les instances n° 1801310 et 1801463, a rejeté leurs demandes tendant à l'annulation de la délibération du 22 décembre 2017. Le Syndicat national de la publicité extérieure, l'Union pour la publicité extérieure et M. E... relèvent appel de ce jugement.
Sur l'intervention de la société Exterion Média :
3. La société Exterion Média qui a pour activité la commercialisation d'espaces publicitaires, l'affichage et l'installation d'enseignes et pré-enseignes, justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation du jugement attaqué. Ainsi, son intervention dans l'instance n° 19BX01493 doit être admise.
Sur la régularité du jugement :
4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".
5. Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué a été signé conformément aux prescriptions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à l'Union pour la publicité extérieure ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement.
6. En deuxième lieu, si le Syndicat national pour la publicité extérieure soutient que les premiers juges n'ont pas suffisamment répondu au moyen tiré de ce que les nouvelles dimensions maximales des dispositifs publicitaires approuvées sont en contradiction avec les préconisations du rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal, toutefois, le tribunal qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments du Syndicat national de la publicité extérieure, a suffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché le règlement, auquel se rattachait une telle argumentation.
7. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient l'Union pour la publicité extérieure, les premiers juges ont répondu au moyen tiré de l'incompétence négative résultant de l'approbation des dispositions du nouveau RLPi qui limitent le format des dispositifs publicitaires au point 6 du jugement attaqué. Par suite, le tribunal n'a pas omis de se prononcer sur ce moyen.
8. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " (...) La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (...). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".
9. Il ressort des pièces du dossier que le mémoire en réplique de Bordeaux Métropole enregistré le 19 décembre 2018 au greffe du tribunal administratif de Bordeaux, soit avant la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué à M. E... alors que le montant demandé par Bordeaux Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative était porté de 1 200 euros à 4 000 euros. Toutefois, le tribunal n'ayant pas accueilli les conclusions de Bordeaux Métropole au titre de ses frais d'instance, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence de communication de ce mémoire qui ne comportait aucun élément nouveau autre que ce montant de 4 000 euros, aurait préjudicié au principe du contradictoire ou porté atteinte au droit de M. E... à un procès équitable au sens de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement pour ces motifs doit être écarté.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, à l'exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l'urbanisme. / (...) Avant d'être soumis à enquête publique, le projet de règlement arrêté par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune est soumis pour avis à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois. (...) ". Aux termes de l'article L. 581-22 du même code : " Lorsqu'elle est consultée en application du présent chapitre, la commission départementale compétente en matière de sites est complétée par des représentants de la commune ou, le cas échéant, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme et des professions intéressées, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. ".
11. Il ressort des pièces du dossier que conformément aux dispositions précitées de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement, Bordeaux Métropole a saisi la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites pour avis sur le projet de RLPi. En l'absence d'avis explicite dans le délai de trois mois suivant sa saisine, son avis était réputé favorable. Aucun texte ne prévoyant qu'elle doive rendre un avis explicite, l'absence d'un tel avis n'a pas pu entacher d'irrégularité la procédure d'adoption du RLPi. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure sur ce point doit être écarté.
12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " La commission d'enquête (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. La commission d'enquête (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération (...) ". En application de ces dispositions la commission d'enquête, sans être tenue de répondre à chacune des observations recueillies, se doit d'indiquer, au moins sommairement et en livrant un avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis.
13. Il résulte de l'instruction que le rapport de la commission d'enquête qui relate le déroulement de l'enquête publique qui a eu lieu du 3 avril au 5 mai 2017, procède à un inventaire détaillé des observations émises au cours de l'enquête publique et en dresse la synthèse dans la dernière partie du rapport. La circonstance que la commission d'enquête s'est notamment fondée, pour répondre aux observations, sur les éléments produits par Bordeaux Métropole, ainsi qu'il lui était loisible de le faire, n'est pas de nature à révéler qu'elle ne se serait pas personnellement appropriée les éléments du dossier d'enquête. Les conclusions de la commission d'enquête, contenues dans un document séparé, détaillent les raisons l'amenant au regard du déroulement de l'enquête, des caractéristiques de chacune des zones définies dans le projet et des réponses apportées par Bordeaux Métropole sur certains points spécifiques, à émettre un avis favorable assorti de réserves. Par suite, la commission d'enquête qui n'était pas tenue d'assortir son avis de réserves sur chacun des points qui n'auraient pas donné lieu à une réponse suffisante de la part de l'autorité compétence, a suffisamment motivé ses conclusions.
14. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 581-72 du code de l'environnement : " Le règlement local de publicité comprend au moins un rapport de présentation, une partie réglementaire et des annexes. ". Aux termes de l'article R. 581-73 du même code : " Le rapport de présentation s'appuie sur un diagnostic, définit les orientations et objectifs de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale en matière de publicité extérieure, notamment de densité et d'harmonisation, et explique les choix retenus au regard de ces orientations et objectifs ".
15. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du règlement local de publicité intercommunal de Bordeaux Métropole s'appuie sur une analyse du contexte territorial et règlementaire ainsi que sur un diagnostic établi sur la base d'un recensement des dispositifs publicitaires et des enseignes déjà implantés, sur l'examen des RLP existants et sur les échanges avec les services en charge de la publicité dans les communes membres et les partenaires extérieurs. Après avoir décliné les objectifs définis par le conseil de la Métropole dans la délibération de prescription en orientations applicables aux dispositifs publicitaires et aux enseignes, parmi lesquelles figurent notamment l'interdiction de la publicité dans certains lieux, l'harmonisation de la publicité en fonction des lieux considérés, la modulation des formats publicitaires, la dédensification de la publicité ou l'harmonisation de la publicité en fonction des lieux considérés, le rapport explique le choix des prescriptions spécifiques applicables à chacune des sept zones définies en matière de publicité ainsi que celles, communes, applicables à l'ensemble des zones. S'agissant du choix du calcul des surfaces maximales imposées par le RLPi, le rapport précise que " celui-ci est entendu comme étant la surface du dispositif publicitaire encadrement compris. C'est là une application d'une décision du Conseil d'Etat en date du 20 octobre 2018, société Oxial (req. n°395494). ". La circonstance que le rapport de présentation ait maintenu, à de rares reprises, à la suite d'une erreur de plume, la référence à la surface utile s'agissant de certaines préconisations de limitation de surfaces, n'est pas de nature à elle seule à entacher le RLPi approuvé d'irrégularité. Dès lors, le rapport de présentation du règlement local de publicité doit être regardé comme satisfaisant aux exigences de l'article R. 581-73 du code de l'environnement.
16. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-14 du code de l'environnement : " (...) II. - Au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme visé au I de l'article L. 123-2 peut, si elle estime souhaitable d'apporter à celui-ci des changements qui en modifient l'économie générale, demander à l'autorité organisatrice d'ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l'environnement. (...) ". Il résulte de ces dispositions qu'il est loisible à l'autorité compétente de modifier le projet de RLPi à l'issue de l'enquête publique, sous réserve d'une part, que ne soit pas remis en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
17. Il ressort des pièces du dossier que le projet de règlement soumis à enquête publique précisait à l'article P. 1 les surfaces de publicité autorisées en distinguant la " surface utile ", c'est-à-dire la seule surface de la publicité apposée sur le support publicitaire, et la " surface hors-tout ", c'est-à-dire la surface du support publicitaire dans son entier. Cet article prévoyait une surface utile des dispositifs publicitaires allant de 2 à 12 m² et une surface hors tout allant de 2,5 à 15 m². Toutefois, pour rendre le règlement local de publicité intercommunal conforme aux dispositions du règlement national et dans un objectif de clarté et d'intelligibilité de la norme, le projet approuvé abandonne cette distinction et ne définit qu'une surface autorisée des dispositifs publicitaires allant de 2 à 8 m². Il ressort des pièces du dossier, que l'abandon de la distinction entre " surface utile " et " surface hors tout " a été repris notamment dans les conclusions de la commission d'enquête au titre des réserves émises sur le projet de règlement ainsi que dans l'avis des services de l'Etat du 13 janvier 2017 relevant en outre la contrariété de l'article P.1 avec le règlement national notamment en ce qu'il prévoit une surface hors tout de 15 m² supérieure à la surface maximale de 12 m² fixée par le règlement national. S'agissant de la réduction de la taille des dispositifs publicitaires, outre l'avis des services de l'Etat, cette demande résultait également des observations du public et de certaines associations parmi lesquelles l'association Paysages de France et l'association Résistance à l'agression publicitaire. Ces modifications qui procèdent de l'enquête publique et qui ont pour finalité de limiter l'impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie en protégeant le patrimoine naturel et bâti, et les entrées de ville, conformément aux objectifs définis dans la délibération du 22 mars 2013 prescrivant l'élaboration d'un RLPi et déclinés dans les orientations dudit projet, ne peuvent pour substantielles qu'elles soient, être regardées comme constituant une remise en cause de l'économie générale du projet de règlement de publicité tel qu'il avait été soumis à l'enquête publique. La circonstance que les nouveaux formats retenus dans le RLPi seraient incompatibles avec les standards utilisés par les professionnels et impliqueraient un surcoût pour les professionnels du secteur ne saurait à elle seule suffire pour permettre de remettre en cause cette appréciation. Par suite, Bordeaux Métropole n'a commis aucune irrégularité de procédure et n'a entaché sa décision d'aucune incompétence négative en s'abstenant d'organiser une enquête complémentaire et de solliciter à nouveau les personnes publiques associées.
18. Il résulte des pièces du dossier que le choix de Bordeaux Métropole d'abandonner la distinction entre " surface utile " et " surface hors tout " résulte non pas d'une erreur d'interprétation de la décision du Conseil d'Etat du 20 octobre 2016 n° 395494 mentionnée dans le rapport de présentation mais de sa volonté de clarifier la norme en ne retenant dans un souci de conformité au règlement national de publicité, qu'un seul mode de calcul des surfaces maximales autorisées, entendu comme la surface du dispositif publicitaire encadrement compris. Si ce mode de calcul, tel que rappelé par la décision du Conseil d'Etat, n'impliquait pas la réduction des formats qui ne dépassaient pas ceux fixés par le règlement national, il était loisible à Bordeaux Métropole, dans un but de clarté et d'intelligibilité de la règle et conformément à l'objectif de limitation de l'impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie, d'y procéder. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération est entachée d'incompétence négative en ce que Bordeaux Métropole s'est estimée tenue d'abandonner la distinction initialement prévue dans le projet de règlement entre " surface utile " et " surface hors tout " et de réduire les formats autorisés doit être écarté.
19. En cinquième lieu, le Syndicat pour la publicité extérieure ne saurait utilement exciper de l'inopposabilité du RLPi adopté du fait des modalités d'affichage, la délibération attaquée ne constituant pas un acte pris en application du RLPi.
20. En sixième lieu, dès lors que l'exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d'affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public ou, dans certains cas, la sauvegarde des intérêts spécifiques que l'administration a pour mission de protéger ou de garantir n'exonère pas l'autorité investie de ces pouvoirs de police de l'obligation de prendre également en compte la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de l'ensemble de ces objectifs et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application.
21. Les requérants et l'intervenante soutiennent que la diminution des dimensions des dispositifs publicitaires qui impliquent le remplacement de l'ensemble des dispositifs publicitaires utilisés depuis 1981, aura des conséquences économiques disproportionnées sur leur activité. M. E... soutient que cette réduction de surface aura pour conséquence de rendre impossible la location des deux emplacements dont il est propriétaire à Gradignan en portant atteinte à son droit de propriété. Toutefois, à supposer même ces circonstances établies, il ne ressort pas des pièces du dossier que la seule modification des dimensions des dispositifs, qui n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire de fait de façon générale et absolue l'implantation des dispositifs et notamment ceux de 8 m2 encadrement compris qui restent autorisés en zones 4b, 5 et 6, porterait, eu égard à l'objectif affiché dans le rapport de présentation de limiter l'impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie, une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté de communication ou au droit de propriété, alors en outre que le règlement litigieux accorde un délai de deux ans à compter de son adoption aux sociétés d'affichage pour se conformer aux nouvelles dispositions. Il ne saurait par ailleurs être sérieusement soutenu que la réduction des dimensions des dispositifs publicitaires aurait des effets négatifs sur la qualité esthétique du paysage urbain et la bonne insertion des panneaux dans leur environnement. Le moyen tiré de l'existence de contradictions entre le rapport de présentation et le RLPi adopté est dépourvu de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Dans ces conditions, et eu égard à tout ce qui vient d'être dit, le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation entachant ledit règlement doit également être écarté.
22. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que des situations différentes soient traitées différemment. Il ressort des dispositions du RLPi approuvé que la surface des publicités apposées sur le mobilier urbain s'apprécie en se référant à la surface de l'affiche ou de l'écran publicitaire hors encadrement. Toutefois, en ne faisant pas application du mode de calcul retenu pour les dispositifs publicitaires au sens de l'article L. 581-3 du code de l'environnement au mobilier urbain, dont la destination principale est de recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local ou des oeuvres artistiques, Bordeaux Métropole n'a pas institué une discrimination irrégulière au profit du mobilier urbain. Pour ce même motif, elle n'a pas davantage méconnu le principe d'égalité en autorisant le format de 8m2 hors encadrement sur le mobilier urbain de la zone 4b où sont situés les emplacements publicitaires de M. E... ou encore en autorisant la publicité, dans la limite de 2 m2 pour le seul mobilier urbain dans la zone 2. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les prescriptions de la zone 4b placeraient un opérateur d'affichage dans une situation de position dominante sur le marché.
23. En septième lieu, aux termes de l'article P. 10 du règlement litigieux : " Les dispositifs publicitaires d'une surface supérieure à 2 m² scellés au sol ou installés directement sur le sol sont interdits au droit des façades comportant des ouvertures, jusqu'à une distance de 10 mètres de ces façades ". Aux termes de l'article R. 581-33 du code de l'environnement : " Un dispositif publicitaire non lumineux, scellé au sol ou installé directement sur le sol, ne peut être placé à moins de dix mètres d'une baie d'un immeuble d'habitation situé sur un fonds voisin lorsqu'il se trouve en avant du plan du mur contenant cette baie. / En outre, l'implantation d'un dispositif de cette nature ne peut être faite à une distance inférieure à la moitié de sa hauteur d'une limite séparative de propriété ". Aux termes de l'article L. 581-14 du même code : " (...) le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. (...) ".
24. En imposant un recul d'au moins dix mètres pour l'implantation au sol des dispositifs publicitaires par rapport aux façades comportant des ouvertures, sans distinction selon le type de constructions, l'article P. 10 prévoit une règlementation plus restrictive que l'article R. 581-33 du code de l'environnement, conformément à l'objet d'un règlement local de publicité. Contrairement à ce que soutient le Syndicat national de la publicité extérieure, cette prescription n'a ni pour objet ni pour effet d'instaurer une interdiction générale et absolue de la publicité à moins de 10 mètres d'une façade comprenant des ouvertures dès lors que seuls les dispositifs fixés au sol sont concernés par cette interdiction. Par suite, Bordeaux Métropole n'a pas entaché sur ce point sa délibération d'erreur manifeste d'appréciation et n'a pas porté une atteinte injustifiée à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté de publicité et d'affichage et au droit de propriété.
25. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 581-14 du code de l'environnement : " (...) Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. (...)". Aux termes de l'article L. 581-4 du même code : " I. - Toute publicité est interdite : 1° Sur les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ; / 2° Sur les monuments naturels et dans les sites classés ; / 3° Dans les coeurs des parcs nationaux et les réserves naturelles ; / 4° Sur les arbres. / II. - Le maire ou, à défaut, le préfet, sur demande ou après avis du conseil municipal et après avis de la commission départementale compétente en matière de sites, peut en outre interdire par arrêté toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque. / (...) ". L'article L. 581-8 de ce code dispose que : " I. - A l'intérieur des agglomérations, la publicité est interdite : 1° Aux abords des monuments historiques mentionnés à l'article L. 621-30 du code du patrimoine ; / 2° Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables mentionnés à l'article L. 631-1 du même code ; / 3° Dans les parcs naturels régionaux ; / 4° Dans les sites inscrits ; / 5° A moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles mentionnés au II de l'article L. 581-4 ; / 6° (abrogé) / 7° Dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux ; 8° Dans les zones spéciales de conservation et dans les zones de protection spéciales mentionnées à l'article L. 414-1. / Il ne peut être dérogé à cette interdiction que dans le cadre d'un règlement local de publicité établi en application de l'article L. 581-14. / (...) / III.- La publicité ne peut recouvrir tout ou partie d'une baie. Toutefois, sous réserve de l'application de l'article L. 581-4 et du présent article, cette interdiction est levée pour les dispositifs de petit format intégrés à des devantures commerciales et ne recouvrant que partiellement la baie ou lorsqu'il s'agit de la devanture d'un établissement temporairement fermé pour réfection ou à la suite d'une procédure de règlement judiciaire, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article R. 581-57 du même code : " Les dispositifs de petits formats mentionnés au III de l'article L. 581-8 ont une surface unitaire inférieure à 1 mètre carré. Leurs surfaces cumulées ne peuvent recouvrir plus du dixième de la surface d'une devanture commerciale et dans la limite maximale de 2 mètres carrés. (...) ".
26. Ces dispositions font obstacle à ce que, en dehors des zones d'interdiction visées à l'article L. 581-4 et au I de l'article L. 581-8, un règlement local d'urbanisme définisse des zones dans lesquelles s'appliquent, s'agissant de la publicité sur les baies, des exceptions à l'interdiction plus restrictives que celles prévues par le règlement national de publicité.
27. Il résulte des articles P.1.2.6, P.2a.2.6 et P.2b.2.6 du RLPi litigieux que la publicité de petit format est interdite dans la zone 1 constituée par les périmètres ou zones de préservation des espaces de nature (grands parcs, domaines et espaces publics, bois, bosquets, pacs de résidence d'habitat collectif, quartiers au patrimoine végétal singulier, espaces boisés classés, zones naturelles et agricoles situées en agglomération), en zone 2a, comprenant les secteurs d'intérêt patrimonial (ensemble des bâtis et paysages, parcelles et zones urbaines particulières patrimoniales repérés au PLU33.1 approuvé le 16 décembre 2016, périmètre du secteur sauvegardé de Bordeaux, secteur Unesco sur la partie rive droite de la Garonne, aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de Lormont, zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager de Pessac, et périmètres de 100 m autour des monuments historiques), et en zone 2b constituée par le secteur Unesco de Bordeaux sur la rive gauche de la Garonne à l'exclusion des espaces classés en zone 1 et zone 2a. Il résulte des articles P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6 et P.5.2.6 du même règlement que la surface cumulée par devanture commerciale de publicité de petit format est limitée à 1 m2 en zone 3 constituée des dépendances du domaine public affectées au tramway ainsi que sur les tracés concernés par le Tram Train, la ligne D, l'extension de la ligne B sur la commune de Pessac et l'extension sud de la ligne C ainsi que sur une zone tampon de 20 m de part et d'autre des parcelles prises en compte, en zone 4a constituée par les quartiers résidentiels des petites communes périphériques non compris dans les autres zones, en zone 4b constituée par les quartiers résidentiels des communes à dominante urbaine et non compris dans les autres zones, ainsi qu'en zone 5 constituée par les voies structurantes de Bordeaux Métropole dans une bande de 20 m à compter du bord extérieur de la chaussée. Enfin, les articles P.6.2.6 et P.7.2.6 du RLPi prévoient que la surface cumulée par devanture commerciale de la publicité de petit format ne peut dépasser 2 m2 en zone 6 constituée par les zones d'activités ainsi qu'en zone 7 constituée par l'emprise de l'aéroport de Bordeaux-Mérignac.
28. Les articles P.1.2.6, P.2a.2.6 et P.2b.2.6 du RLPi, qui prohibent la publicité sur baie sur certains emplacements et certaines zones particulièrement sensibles conformément aux dispositions précitées des articles L. 581-8 et L. 581-4 du code de l'environnement, et les articles P.6.2.6 et P.7.2.6 du RLPi, qui se bornent à reprendre les dispositions de l'article R. 581-57 du code de l'environnement, ne peuvent être utilement contestés au regard des dispositions précitées, dès lors qu'ils ne font que rappeler les règles résultant de ces dispositions. En revanche, ainsi que le soutient l'Union pour la publicité extérieure, les articles P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6 et P.5.2.6 du RPLi qui prévoient des conditions de publicité plus restrictives que celles prévues à l'article R. 581-57 du code de l'environnement, méconnaissent les dispositions du III de l'article L. 581-8 du code de l'environnement.
29. En neuvième lieu, aux termes de l'article P.4b.1.1 du règlement litigieux : " sauf cas particuliers décrits dans le rapport de présentation dans sa partie " Explication des choix ", la zone 4b est constituée par les quartiers résidentiels des communes à dominante urbaine et non compris dans les autres zones ". Aux termes de l'article P.5.1.1 du même règlement : " Sauf cas particulier décrits dans le rapport de présentation dans sa partie " Explications des choix " la zone 5 est constituée par les voies structurantes de Bordeaux Métropole dans une bande de 20 m à compter du bord extérieur de la chaussée. (...) ".
30. Il ressort des pièces du dossier que M. E... est propriétaire de deux emplacements publicitaires situés sur le territoire de la commune de Gradignan, cours du général de Gaulle. Le rapport de présentation qui classe expressément l'axe formé par le cours du général de Gaulle, à savoir la route départementale n° 1010, dans " les cas particuliers " visés par l'article P.4b.1.1 du règlement, indique que cette voie est identifiée par l'Etat comme une route classée à grande circulation traversant le centre-ville de Gradignan. Or, ainsi que l'a jugé le tribunal, le tissu urbain devenant plus dense et plus resserré à l'endroit où le cours du général de Gaulle traverse le centre-ville, Bordeaux Métropole a choisi d'intégrer cette partie du cours dans le zonage applicable en centre-ville, à savoir le zonage 4b. Si M. E... soutient que le rétrécissement de la voie au niveau du 145 cours du général de Gaulle à 12 mètres contre 15 mètres au niveau du 141-143 aurait dû conduire à une exclusion de sa propriété de la zone 4b, cette exclusion ne se justifie pas au regard de la densité du tissu urbain identique sur les deux emplacements alors en outre que la largeur de la route au niveau de la propriété de M. E... reste en-deçà de la bande des 20 mètres retenue par l'article P.5.1.1 du règlement pour la classification en voie structurante de la zone 5. En ce qui concerne le classement de la route départementale n° 1010, en zone 4b à partir du cimetière de Gradignan, celui-ci est justifié par la présence immédiate du projet de requalification du centre-ville dont la réalité n'est pas sérieusement contestée par le requérant. Par suite, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que Bordeaux Métropole a classé la partie du cours du Général de Gaulle allant du cimetière à la place Roumégoux en zone 4b.
31. Enfin, ainsi que l'a jugé le tribunal, M. E... ne démontre pas qu'en classant ses terrains en zone 4b, Bordeaux Métropole aurait agi dans le seul but de l'empêcher de louer les deux emplacements publicitaires dont il est propriétaire. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.
32. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de désigner un expert ou de se rendre sur les lieux, que l'Union pour la publicité extérieure est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil communautaire de Bordeaux Métropole du 22 décembre 2017 en tant qu'elle a approuvé les articles P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6 et P.5.2.6 du règlement local de publicité intercommunal de Bordeaux Métropole. Dès lors, le jugement attaqué doit être annulé dans cette mesure.
Sur les frais de l'instance :
33. Il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire doit aux demandes des parties présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La société Exterion Media, intervenant à l'appui de la requête du Syndicat national pour la publicité extérieure n'étant pas partie à l'instance, elle ne peut utilement présenter des conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : L'intervention de la société Exterion Media est admise dans l'instance 19BX01493.
Article 2 : La délibération du 22 décembre 2017 est annulée en tant qu'elle a adopté les articles P.3.2.6, P.4a.2.6, P.4b.2.6 et P.5.2.6 du règlement local de publicité intercommunal de Bordeaux Métropole et le jugement du 14 février 2019 du tribunal administratif de Bordeaux est annulé dans cette mesure.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat national de la publicité extérieure, à la société Exterion Media, à l'Union pour la publicité extérieure, à M. B... E... et à Bordeaux Métropole.
Délibéré après l'audience du 9 mars 2021 à laquelle siégeaient :
Mme Elisabeth Jayat, présidente,
M. Frédéric Faïck, président-assesseur,
Mme A... I..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 avril 2021
La présidente,
Elisabeth Jayat
La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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Nos 19BX01464, 19BX01493, 19BX01500