Procédure devant la cour :
I) Par une requête, enregistrée le 31 décembre 2015 sous le n°15BX04252 et un mémoire enregistré le 28 septembre 2016, la SARL Les Hauts du Golf, représentée par Me E..., demande à la cour :
1°) de réformer ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 novembre 2015 ;
2°) d'annuler les refus implicites d'indemnisation préalables du 1er octobre 2013 de la commune de La Teste-de-Buch et de la préfecture de la Gironde adressés le 31 juillet 2013 ;
3°) de condamner solidairement la commune de La Teste-de-Buch et l'Etat à lui verser la somme de 15 346 000 euros augmentés des intérêts au taux légal à compter de la décision à intervenir ;
4°) de condamner la commune de La Teste-de-Buch et l'Etat à verser chacun à la société Les Hauts du Golf la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
..........................................................................................................
II) Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2016 sous le n° 16BX00037 et des mémoires enregistrés le 28 septembre et le 14 octobre 2016, la commune de La Teste-de-Buch, représentée par MeD..., demande à la cour :
1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 5 novembre 2015 ;
2°) de limiter sa condamnation à verser à la société Les Hauts du Golf, solidairement avec l'Etat, la moitié de la somme demandée au titre des frais d'études et de terrassement exposés en pure perte du fait de la délivrance de l'autorisation de lotir de 2006 et condamner l'Etat à la garantir de la moitié du solde de la somme mise à sa charge ;
3°) de limiter sa condamnation à verser à la société Les Hauts du Golf, à la somme de 595 263,53 euros correspondant à la perte de valeur vénale du terrain compte tenu de l'exonération de sa responsabilité aux deux tiers et condamner l'Etat à la garantir de la moitié de la somme mise à sa charge ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
..........................................................................................................
III) Par une requête, enregistrée le 26 janvier 2016 sous le n° 16BX00352, la commune de La Teste-de-Buch, représentée par MeD..., demande à la cour de prononcer le sursis à exécution du jugement n° 1304060 du 5 novembre 2015 du tribunal administratif de Bordeaux par lequel il l'a condamnée à verser à la société Les Hauts du Golf la somme de 892 895,33 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 août 2013, la somme de 49 192,43 euros assortie des intérêts au taux légal à compter de la même date ainsi que 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
.........................................................................................................
Vu :
- les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Henri de Philip de Laborie, premier conseiller ;
- les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ;
- et les observations de MeB..., représentant la SARL Les Hauts du Golf, et de Me A..., représentant la commune de La Teste-de-Buch.
Une note en délibéré présentée pour la commune de la Teste-de-Buch a été enregistrée le 7 novembre 2016 dans le dossier 16BX00037.
Une note en délibéré présentée pour la société Les Hauts du Golf a été enregistrée le 15 novembre 2016 dans le dossier 15BX04252.
Considérant ce qui suit :
1. La société Les Hauts du Golf a acquis des consortsC..., le 3 mars 2000, un terrain d'un seul tenant d'une superficie de 20 hectares, situé au lieu-dit Le Laurey Ouest, sur le territoire de la commune de La Test-de-Buch. Ce terrain était alors classé en zone I NA (zone d'urbanisation future non équipée) du plan d'occupation des sols (POS) de la commune de La Teste-de-Buch, publié le 9 juillet 1993. Dès la promesse de vente, la société a sollicité l'autorisation de défricher des parcelles référencées au cadastre BK n°26, 27 et 28, ce qui lui a été donné par arrêté du préfet de la Gironde du 22 octobre 1998. Le 26 juillet 1999, la société Les Hauts du Golf a obtenu un certificat d'urbanisme positif délivré, au nom de la commune, par le maire de La Teste-de-Buch indiquant qu'un terrain de 20 hectares, situé sur le territoire de la commune, était constructible. Par arrêté du maire de la commune de La Test-de-Buch du 26 octobre 1999, la société Les Hauts du Golf a été autorisée à réaliser un lotissement portant sur vingt lots.
2. Le préfet de la Gironde, estimant que l'opération envisagée ne respectait pas les dispositions réglementaires de l'article INAS du POS, relatif aux caractéristiques des unités foncières des lotissements, a demandé, le 17 décembre 1999, le retrait de l'autorisation accordée. La société pétitionnaire n'ayant pas mise en oeuvre l'autorisation de lotir dans les délais, celle-ci est devenue caduque le 26 avril 2001.
3. La société Les Hauts du Golf a présenté, le 3 août 2001, une nouvelle demande d'autorisation de lotissement pour un projet de quatre-vingt-dix lots, sur l'unité foncière acquise le 3 mars 2000. Par arrêté du 30 octobre 2001, le maire de la commune de La Teste-de-Buch a rejeté cette demande d'autorisation en se fondant sur les conditions d'accès du lotissement à la voirie existante. Cet arrêté a été annulé par un jugement du 26 juin 2003 du tribunal administratif de Bordeaux. Et par arrêté du 24 octobre 2003, le préfet de la Gironde a autorisé le défrichement du terrain concerné par le projet.
4. En raison de l'illégalité du refus d'autorisation de lotir du 30 octobre 2001, la société Les Hauts du Golf a présenté à la commune une demande préalable d'indemnisation d'un montant de 1 175 882 euros, en réparation du préjudice qu'elle aurait subi, qui a été implicitement rejetée. Par jugement du 4 mai 2005, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la requête indemnitaire de la société.
5. Dans ce contexte, la commune de La Teste-de-Buch a approuvé, par délibération du conseil municipal du 30 mars 2006, la conclusion par son maire d'un protocole d'accord transactionnel. Cet accord a été signé le 24 avril 2006. Une autorisation de lotir a finalement été accordée à la société Les Hauts du Golf par arrêté du maire pris au nom de la commune de La Test-de-Buch du 14 septembre 2006.
6. Par jugement du 15 mai 2008, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cet arrêté aux motifs, en premier lieu, que le projet méconnaissait les dispositions, alors en vigueur, des articles L. 146-6 et R. 146-1 du code de l'urbanisme, en portant sur un espace remarquable du littoral, " éligible comme site d'intérêt communautaire dans le cadre du réseau Natura 2000 pour la protection de la biodiversité en raison de sa richesse floristique et faunistique ", en deuxième lieu, que ce même projet méconnaissait les dispositions du I de l'article L. 146-4 du même code, n'étant pas situé en continuité de l'urbanisation existante et, en dernier lieu, qu'en délivrant l'autorisation litigieuse au visa du protocole transactionnel mentionné précédemment, le maire de de la commune de La Teste-de-Buch avait " poursuivi des buts qui, pour n'être pas étrangers à l'intérêt général n'en seraient pas moins autres que ceux relevant en propre de la législation en matière d'urbanisme, qui seuls pouvaient fonder l'autorisation de lotir attaquée ".
7. Par un jugement du même jour, le tribunal a également annulé la délibération du 30 mars 2006 du conseil municipal, portant approbation du projet de protocole et autorisant le maire de La Teste-de-Buch à le signer. Et par jugement du 17 juillet 2008, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé l'autorisation de défrichement du 24 octobre 2003. Par deux arrêts du 7 septembre 2009, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté les appels de la société Les Hauts du Golf.
8. Enfin, par décisions n° 333675, 333676 du 14 novembre 2011, le Conseil d'État a rejeté les pourvois de la société Les Hauts du Golf dirigés contre ces deux arrêts en jugeant notamment que le terrain d'assiette du projet de lotissement faisait partie d'un espace protégé au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, en raison de l'intérêt écologique du boisement et des habitats présents sur le terrain d'assiette du projet qui lui confère la " qualification d'espace caractéristique du patrimoine du littoral ".S'agissant de la délibération du conseil municipal du 30 mars 2006, le Conseil d'État a confirmé " qu'il n'appartenait pas au conseil municipal d'autoriser le maire à conclure une transaction prévoyant la délivrance d'une autorisation contraire aux dispositions du code de l'urbanisme ". Enfin, pour les mêmes motifs que ceux concernant l'autorisation de lotir, le Conseil d'État a confirmé l'illégalité de l'autorisation de défrichement.
9. C'est dans ces conditions que la société Les Hauts du Golf a déposé, le 31 juillet 2013, auprès du préfet de la Gironde et de la commune de La Teste-de-Buch une demande indemnitaire de 18 232 048,10 euros, en réparation des préjudices qu'elle aurait subis du fait de fautes qui auraient été commises par la commune et l'État et qui auraient eu pour conséquence des travaux entrepris inutilement, l'impossibilité de réaliser son projet de lotissement et une perte de profits. Ces demandes ont été implicitement rejetées.
10. Par jugement n° 1304060 du 5 novembre 2015, le tribunal administratif de Bordeaux, constatant que les dommages invoqués par la société lui étaient pour moitié imputables, a condamné la commune de La Teste-de-Buch à lui verser la somme de 892 895,33 euros. En outre, le tribunal administratif relève qu'à la suite de l'autorisation de défrichement du 24 octobre 2003 et de l'autorisation de lotir du 14 septembre 2006 et jusqu'à leur annulation, des travaux de défrichement et de terrassement ainsi que des études ont été réalisés inutilement, pour un montant évalué à la somme de 98 384,85 euros. Après avoir considéré que la société était pour moitié responsable de ces préjudices, le tribunal a condamné solidairement la commune et l'État à lui verser une indemnité de 49 192,43 euros.
11. Après avoir lié le contentieux indemnitaire auprès des services de l'Etat et de la commune de La Teste-de-Buch, par un courrier du 31 juillet 2013 réceptionné le 2 août suivant, la société Les Hauts du Golf a saisi la juridiction administrative d'une demande tendant à la condamnation solidaire de la commune de La Teste-de-Buch et de l'État à lui verser la somme de 18 232 048,10 euros hors taxes, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis, augmentés des intérêts au taux légal à compter de la décision à intervenir. Par jugement du 5 novembre 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a condamné la commune de La Teste-de-Buch à lui payer une somme de 892 895,33 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 août 2013 et l'Etat et la commune à lui payer solidairement la somme de 49 192,43 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 août 2013.
12. Par la requête n° 15BX04252, la société Les Hauts du Golf demande à la cour de réformer le jugement du 5 novembre 2015 du tribunal administratif de Bordeaux en tant que le tribunal administratif de Bordeaux a limité à la somme de 892 895,33 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 août 20131a condamnation prononcée à l'encontre de la commune de La Teste-de-Buch et à la somme de 49 192,43 euros assortie de mêmes intérêts la condamnation prononcée solidairement à l'encontre de la commune et de l'État et de condamner solidairement l'État et de la commune de La Teste-de-Buch à lui verser la somme de 15 346 000 euros assortie des intérêts au taux légal à compter de la décision à venir. Par une requête n° 16BX00037, la commune de La Teste-de-Buch demande également à la cour de réformer le jugement du 5 novembre 2015 du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu'il l'a condamnée à verser à la société Les Hauts du Golf la somme de 892 895,33 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 août 2013 ainsi que solidairement avec l'Etat, la somme de 49 192,43 euros assortie des mêmes intérêts et en tant qu'il a rejeté son appel en garantie de l'Etat. Enfin, par la requête n° 16BX00352, la commune de La Teste-de-Buch demande à la cour de prononcer le sursis à exécution de ce même jugement.
13. Les requêtes de la société Les Hauts du Golf et de la commune de La Teste-de-Buch étant dirigées contre un même jugement, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.
Sur la régularité du jugement du 5 novembre 2015 :
14. Dans l'instance n° 15BX04252, la société Les Hauts du Golf soutient que l'Etat n'a pas été destinataire de la requête introductive d'instance et a été destinataire tardivement, le 4 février 2015, de l'entière procédure. Toutefois, ces circonstances ne sont pas à elles seules de nature à démontrer que le jugement attaqué aurait été rendu au terme d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'est ni établi ni même allégué que la société Les Hauts du Golf n'aurait pas disposé d'un délai suffisant pour lui permettre de produire ses observations.
15. La société Les Hauts du Golf soutient également que le jugement a omis de viser son mémoire complémentaire déposé le 30 juillet 2015 et que son mémoire en réplique du 25 août 2015 n'a pas été communiqué aux autres parties. Il résulte de l'article R. 613-3 du code de justice administrative que lorsque, postérieurement à la clôture de l'instruction, le juge est saisi d'une production, mémoire ou pièce, émanant de l'une des parties à l'instance, il lui appartient dans tous les cas de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision, ainsi que de la viser sans l'analyser, mais qu'il ne peut la prendre en compte sans avoir préalablement rouvert l'instruction afin de la soumettre au débat contradictoire. S'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans le mémoire, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si ce mémoire contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office. En l'espèce, s'il est vrai que le mémoire complémentaire enregistré le 25 août 2015 présenté par la société Les Hauts du Golf, avant la clôture de l'instruction fixée en dernier lieu au 4 septembre 2014, a bien été visé, mais qu'il n'a pas été communiqué, il résulte de l'instruction que ce mémoire ne contenait pas de moyens ou d'éléments nouveaux. Dès lors, les premiers juges ont pu s'abstenir de le communiquer, sans méconnaître le principe du contradictoire ni entacher leur décision d'une irrégularité de nature à en justifier l'annulation.
16. De même, le mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 30 juillet 2015 par la société Les Hauts du Golf a été visé dans le jugement attaqué en même temps que la requête introductive d'instance et les mémoires complémentaires enregistrés les 5 janvier et 26 mars 2015. Après en avoir pris connaissance, les premiers juges ont rouvert l'instruction du 3 août jusqu'au 4 septembre 2015 pour le communiquer aux autres parties sans méconnaître le principe du contradictoire ni entacher leur décision d'une irrégularité de nature à en justifier l'annulation.
Sur la responsabilité pour faute de la commune et de l'Etat :
17. Dans la mesure où l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de la personne publique qui l'a commise, constituent de telles fautes, les illégalités affectant la délibération du conseil municipal du 30 mars 2006 autorisant le maire à signer un protocole d'accord transactionnel et, enfin, l'autorisation de lotir du 14 septembre 2006, et l'arrêté du préfet de la Gironde en date du 24 octobre 2003 autorisant le défrichement du terrain d'assiette en vue de la création d'un lotissement dès lors que ces trois actes ont fait l'objet d'annulation contentieuse par des décisions de justice passées en force de chose jugée. En revanche, il n'en va pas de même des autres griefs reprochés à la commune et à l'Etat.
18. La société Les Hauts du Golf a recherché la responsabilité de la commune sur le terrain de la faute à raison tant des décisions prises en matière d'urbanisme que de divers comportements des autorités municipales à son égard.
En ce qui concerne les décisions de la commune relatives au terrain d'assiette :
19. S'agissant du certificat d'urbanisme du 26 juillet 1999, il résulte de l'instruction que ce certificat ne revêtait pas un caractère opérationnel mais seulement informatif. Il s'ensuit que, saisi d'une demande de certificat d'urbanisme informatif, en application des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, le maire de La Teste-de-Buch devait seulement indiquer si le terrain pouvait être affecté à la construction et mentionner la réglementation applicable, à savoir le plan local d'urbanisme et la loi Littoral, sans être tenu de détailler, contrairement à l'hypothèse d'un certificat d'urbanisme opérationnel, l'intégralité des restrictions à la constructibilité issues de cette loi, lesquelles dépendant, en tout état de cause, de la nature et de l'ampleur du projet de construction envisagé par le pétitionnaire. Dans ces conditions, au regard du contenu du certificat d'urbanisme du 26 juillet 1999, qui fait régulièrement état de l'opposabilité de la loi Littoral, et de son caractère seulement informatif, sa délivrance n'a pas, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, constitué une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.
20. De plus, les premiers juges ont considéré que l'indication du caractère constructible du terrain figurant sur le certificat d'urbanisme du 26 juillet 1999, antérieur à l'acquisition du terrain d'assiette intervenue par acte authentique signé le 3 mars 2000, est à l'origine de la décision de la société de l'acquérir et ont en conséquence condamné la commune à l'indemniser de la moitié de la perte de la valeur vénale du terrain acheté alors que le lien de causalité entre une faute et la perte de valeur vénale d'un terrain ne saurait être considéré comme établi lorsque le pétitionnaire ne dispose pas d'une assurance suffisante sur la constructibilité du terrain acquis. Or en l'espèce, à la date d'achat du terrain en mars 2000, la société Les Hauts du Golf était dépourvue de toute assurance suffisante quant à la constructibilité des parcelles. En effet, à la date de la signature de l'acte authentique, après s'être vue opposer deux refus d'autorisation de lotir en 1994 et en 1995, elle ne se trouvait titulaire que du certificat d'urbanisme informatif mentionnant expressément l'opposabilité de la loi Littoral auxdites parcelles et d'une autorisation de lotir vingt lots, délivrée le 26 octobre 1999, frappée de deux recours contentieux. Dans ces conditions, il n'est pas davantage établi que le préjudice résultant de la perte de valeur vénale du terrain acheté résulterait directement du certificat d'urbanisme informatif du 26 octobre 1999.
21. S'agissant des certificats d'urbanisme délivrés postérieurement à l'acquisition du terrain d'assiette, il n'est pas établi que, pris isolément, seraient entachés d'illégalité fautive de nature à ouvrir droit à indemnité au profit de la société Les Hauts du Golf. Ainsi, les certificats du 1er décembre 2000 et du 27 décembre 2007 font état de l'opposabilité de la loi Littoral et le certificat d'urbanisme opérationnel négatif du 8 février 2008 fait état également des autres règles d'urbanisme, issues du plan local d'urbanisme approuvé le 20 décembre 2007, propres à s'opposer au projet de lotissement de quatre-vingt-dix lots de la société. De plus, il n'est pas davantage établi que le fait d'avoir délivré des certificats successivement positif ou négatif, qui n'étaient pas erronés, constituerait un agissement fautif de la part de la commune de nature à ouvrir droit à indemnité au profit de la société Les Hauts du Golf.
22. Enfin, le maire de La Teste-de-Buch a refusé, le 30 octobre 2001, de délivrer à la société Les Hauts du Golf l'autorisation de lotir qu'elle avait sollicitée, au motif que l'accès au projet sur la route départementale portait atteinte à la sécurité routière. Il est vrai que par jugement du 26 juin 2003 devenu définitif, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé ce refus dès lors que le projet n'avait pas d'accès direct sur la route départementale et qu'ainsi, la société est fondée à soutenir qu'en prenant une décision entachée d'illégalité, la commune a commis une faute. Toutefois, ainsi que les premiers juges l'ont admis, le motif d'annulation retenu par le tribunal n'impliquait pas la délivrance de l'autorisation de lotir sollicitée et, par suite, il n'existe pas de lien de causalité direct entre les préjudices invoqués, tenant à l'impossibilité de réaliser le projet, et cette illégalité fautive.
En ce qui concerne les agissements de la commune :
23. En premier lieu, il n'est pas établi que le classement en zone à urbaniser 2AU du terrain d'assiette par le plan local d'urbanisme du 20 décembre 2007 et celui révisé, qui a été annulé par un jugement du 6 mai 2014 du tribunal administratif de Bordeaux pour méconnaissance de la loi Littoral, aurait été retenu pour un motif entaché de détournement de pouvoir, étranger au droit de l'urbanisme.
24. En deuxième lieu, la société Les Hauts du Golf soutient que la commune n'a pas respecté l'injonction qui lui a été adressée par la cour administrative d'appel de Bordeaux dans son arrêt du 7 septembre 2009 de saisir le tribunal administratif aux fins de résiliation du protocole d'accord transactionnel à la suite de l'annulation de la délibération du 30 mars 2006 autorisant le maire à signer ledit protocole. Toutefois, il résulte de l'instruction que la société n'a pas mis en demeure la commune de saisir le juge du contrat aux fins de résiliation du protocole d'accord et qu'elle n'a pas davantage saisi le président de la cour administrative d'appel d'une demande d'exécution de l'arrêt précité. Enfin, s'il est vrai que la commune a cessé d'exécuter ce protocole d'accord à compter du 15 mai 2008, date de lecture du jugement du tribunal administratif annulant la délibération du 30 mars 2006 autorisant le maire à le signer, il est constant qu'en n'appliquant pas le protocole d'accord entaché de nullité, la commune n'a commis aucune faute.
25. En troisième lieu, la société soutient que la commune l'aurait incitée à plusieurs reprises à croire en la faisabilité de son projet et aurait ainsi méconnu le principe d'espérance légitime. Mais elle ne fait état d'aucune assurance que la commune lui aurait donné de façon ferme ou précise sur ce point et, en tout état de cause, un pétitionnaire ne saurait se prévaloir de sa confiance légitime dans la réglementation locale d'urbanisme applicable pour engager la responsabilité de la commune sur le territoire de laquelle se situe son projet dès lors que le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique soumise au juge administratif national est régie par le droit communautaire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
En ce qui concerne les fautes reprochées à l'Etat :
26. La société soutient que l'État a commis une faute lourde en ne veillant pas à la cohérence des documents d'urbanisme applicables en ce qui concerne le zonage de son terrain et en s'abstenant de déférer les décisions prises par la commune concernant le projet de lotissement notamment la délibération du 30 mars 2006 du conseil municipal autorisant le maire à signer le protocole d'accord et l'autorisation de lotir du 14 septembre 2006 ainsi que le plan local d'urbanisme de la commune approuvé le 6 octobre 2011 classant en zone 2AU le terrain d'assiette et le schéma de cohérence territoriale du bassin d'Arcachon approuvé le 24 juin 2013, alors que l'État avait proposé dès 2005 1e terrain d'assiette du projet au titre des sites Nature 2000. Toutefois ainsi que les premier juges l'ont admis, il ne résulte pas de l'instruction que les services préfectoraux auraient commis une faute lourde seule de nature à engager la responsabilité de l'État notamment au vu des éléments à prendre en compte pour qualifier le site d'espace protégé au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme. Ainsi comme l'a retenu le tribunal, la proposition de l'État en 2005 d'inclure, pour une partie de son emprise, le terrain d'assiette du projet de lotissement dans le cadre du réseau Natura 2000 n'est qu'un élément " utile à l'appréciation de l'intérêt écologique du secteur " permettant avec d'autres éléments de qualifier le site en cause d'espace protégé au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme.
27. De même, la société ne précise pas en quoi la délivrance des autorisations de défricher du 21 mai 1990, du 22 octobre 1998 et du 24 octobre 2003, cette dernière ayant été annulée par la décision du 14 novembre 2011 du Conseil d'Etat pour méconnaissance de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme constituerait une faune de nature à engager la responsabilité de l'État.
Sur la responsabilité sans faute :
28. La société requérante soutient qu'il a été porté atteinte à ses droits acquis résultant de l'autorisation de lotir du 14 septembre 2006 et du protocole d'accord du 24 avril 2006 et qu'elle subit une charge spéciale et exorbitante du droit commun dès lors que le terrain acheté 1 885 490,66 euros ne vaut plus que 99 700 euros suite à l'annulation de l'autorisation de lotir du 14 septembre 2006 et à la qualification d'espace remarquable au titre de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme en raison notamment du classement du terrain d'assiette de son projet de lotissement en zone Natura 2000.
29. Toutefois aux termes de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain ; cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui doit tenir compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan d'occupation des sols rendu public ou du plan local d'urbanisme approuvé ou du document qui en tient lieu ". Ces dispositions ne posent pas un principe général et absolu, mais l'assortissent expressément de deux exceptions touchant aux droits acquis par les propriétaires et à la modification de l'état antérieur des lieux. Elles ne font en outre pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi.
30. En l'espèce, il résulte de l'instruction que le caractère inconstructible du terrain d'assiette trouve son fondement dans l'application des dispositions de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme, issues de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. D'une part, l'application de ces dispositions ne peut être regardée comme ayant eu pour effet de modifier l'état antérieur des lieux. D'autre part, la société Les Hauts du Golf ne saurait se prévaloir d'aucun droit acquis né de l'autorisation de lotir du 14 septembre 2006 qui a été annulée par jugement du tribunal administratif de Bordeaux, annulation confirmée en appel puis par la décision du 14 novembre 2011 du Conseil d'État, ou du protocole transactionnel signé le 24 avril 2006, lesquels sont illégaux. Enfin, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat par décision du 14 novembre 2011, le secteur dans lequel se situe le terrain d'assiette a été qualifié d'espace protégé au titre de l'article L. 146.6 du code de l'urbanisme, et que le caractère inconstructible du terrain résulte de l'application de dispositions législatives et réglementaires applicables sur l'ensemble du littoral, la société Les Hauts du Golf ne peut prétendre qu'elle subit une charge spéciale et exorbitante qui lui serait propre et hors de proportion avec les justifications d'intérêt général sur lesquelles repose la protection des sites littoraux. La société requérante n'est donc pas fondée à se prévaloir de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle ne peut ainsi pas davantage prétendre avoir eu l'espérance légitime de réaliser ce lotissement dès lors que, comme il a été précédemment indiqué, l'autorisation de lotir du 26 octobre 1999, contestée au contentieux, est devenue caduque le 26 avril 2001 en l'absence de mise en oeuvre de cette autorisation et que l'autorisation de lotir du 14 septembre 2008, contestée au contentieux, a été annulée définitivement par des décisions de la juridiction administrative.
31. Il résulte de ce qui précède ainsi qu'il a déjà été dit au point 17 que dans la mesure où l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de la personne publique qui l'a commise, constituent de telles fautes, la société Les Hauts du Golf est seulement fondée à soutenir que les illégalités affectant la délibération du conseil municipal du 30 mars 2006 autorisant le maire à signer un protocole d'accord transactionnel et, enfin, l'autorisation de lotir du 14 septembre 2006, et l'arrêté du préfet de la Gironde en date du 24 octobre 2003 autorisant le défrichement du terrain d'assiette en vue de la création d'un lotissement dès lors que ces trois actes ont fait l'objet d'annulation contentieuse par des décisions de justice passées en force de chose jugée. L'ensemble des autres illégalités reprochées à la commune et à l'Etat ne saurait ouvrir droit à réparation au profit de la société Les Hauts du Golf. Il en va ainsi du refus de lotissement du 30 octobre 2001 annulé par un jugement du tribunal administratif de Bordeaux qui est devenu définitif dès lors que la société ne se prévaut d'aucun préjudice qui serait directement lié à cette illégalité, étant rappelé que l'acquisition du terrain est antérieur à la décision du 30 octobre 2001.
Sur la demande de condamnation solidaire de l'Etat et de la commune :
32. A la date d'intervention de l'arrêté de lotir du 14 septembre 2006, les dispositions de l'article L. 315-6 du code de l'urbanisme, alors en vigueur et qui ont été abrogées à compter du 1er octobre 2007, rendaient obligatoire l'obtention d'une autorisation de défrichement délivré par le préfet avant la délivrance d'une autorisation de lotir par le maire. Dans ces conditions, du fait des fautes commises successivement par l'Etat en 2003 s'agissant de l'autorisation de défricher ce terrain et par la commune en 2006, s'agissant de l'autorisation de lotir, la société Les Hauts du Golf est fondée à demander la condamnation solidaire de l'Etat et de la commune à réparer les préjudices en résultant.
Sur les causes exonératoires de responsabilité de la commune et de l'Etat :
33. Il résulte de l'instruction qu'à la date de l'acquisition du terrain d'assiette par l'acte authentique du 3 mars 2000, la société, qui s'était vue opposer deux refus d'autorisation de lotir en 1994 et en 1995, ne se trouvait titulaire que du certificat d'urbanisme informatif du 26 octobre 1999, mentionnant expressément l'opposabilité de la loi Littoral et d'une autorisation de lotir vingt lots, frappée de deux recours contentieux. De plus, il apparaît que la promesse de vente signée par la société avec les vendeurs du terrain, et produite devante la cour comporte une condition suspensive liée à l'obtention d'une autorisation de lotir définitive dont la société Les Hauts du Golf s'est volontairement affranchie, en procédant, de façon imprudente, à l'acquisition du terrain, au prix d'un terrain à bâtir, au mois de mars 2000, sans être titulaire d'une quelconque autorisation de lotir définitive dans les circonstances qui viennent d'être rappelées.
34. Or la société est constituée par des promoteurs locaux qui ne pouvaient ignorer les enjeux urbanistiques de la partie du Bassin d'Arcachon et par une société d'importance nationale via un montage avec une filiale, soit des professionnels avertis qui ne peuvent raisonnablement pas prétendre ne pas connaître les aléas juridiques pesant sur des programmes de cette ampleur. Pour ce même motif, la société a commis une faute d'imprudence en signant avec la commune un protocle d'accord transactionnel contraire aux règles d'urbanisme et en ne s'assurant pas au préalable de la régularité de son projet de lotissements de quatre-vingt-dix lots dans ce secteur sensible du Bassin d'Arcachon au regard des exigences découlant de l'application de la loi Littoral en dépit des réserves émises au sujet de son projet et des recours contentieux pendants devant la juridiction administrative.
35. Dans ces circonstances, c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que les fautes commises par la société Les Hauts du Golf étaient de nature à exonérer partiellement la commune et l'Etat de leurs responsabilités, compte tenu notamment de sa qualité de professionnelle de l'immobilier. De plus, au regard des fautes respectives commises par les différentes parties, les premiers juges ont porté une appréciation ni insuffisante ni excessive des recponsabilités encourues en considérant qu'il y avait lieu dans les circonstances de l'espèce d'exonérer la commune et l'État de la moitié de leurs responsabilités.
Sur les préjudices :
36. Les seuls préjudices financiers de la société Les Hauts du Golf en lien avec les fautes de l'Etat et de la commune correspondent aux frais d'études et de travaux qu'elle a engagés inutilement. Ils se décomposent comme suit :
- une facture datée du 29 février 2008 d'un montant de 325,64 euros payée à M. F... le 3 mars. Elle correspond à des avances sur honoraires.
- des avances payées le 17 juillet 2008 à la société Van Cuyck pour les travaux préparatoires d'un montant de 8 700 euros HT.
- des frais de géomètre-experts d'un montant de 33 408,52 euros HT qui correspondent à une facture du 26 septembre 2007, ainsi que la somme de 48 783,69 euros HT déduite de cette facture, qui correspondait à une prestation effectuée et déjà payée le 10 septembre 2001.
- des frais de géomètre-expert d'un montant de 8 700 euros HT engagés pour la constitution d'un dossier " loi sur l'eau " et l'établissement de plans d'insertion.
- des frais de travaux préparatoires de nettoyage du terrain payés à la société Van Cuyck TP du 5 février 2008 pour un montant de 4 067 euros HT reçus en comptabilité le 8 février 2008.
- des prestations de diagnostic écologique payées à la société Simethis d'un montant de 3 100 euros HT correspondant à une facture datée du 5 février 2008.
37. Le total des factures réglées s'élève un montant de 98 384,85 euros. Compte-tenu du partage de responsabilité proposé, le montant de l'indemnité mise à la charge solidaire de l'Etat et de la commune s'élève à 49 192,43 euros.
38. La société Les Hauts du Golf demande aussi une indemnisation au titre des recettes qu'elle aurait dû réaliser si elle avait pu mener à terme son projet. Elle chiffre sa marge finale nette à la somme de 15 346 000 euros HT. Toutefois, le préjudice commercial dont se prévaut la société et qui résulterait du manque à gagner lié à l'impossibilité dans laquelle elle se serait trouvée de réaliser son opération et de vendre les terrains issus de ce lotissement, présente un caractère purement éventuel et n'est donc pas un préjudice indemnisable.
39. De même, la société Les Hauts du Golf demande l'indemnisation de la perte de valeur vénale de son terrain qu'elle estime à 1 785 790,70 euros. Mais ainsi qu'il a déjà état dit au point 20, le certificat d'urbanisme informatif du 26 juillet 1999, au vu duquel la société a acheté le terrain d'assiette de son projet, n'était pas erroné et précisait que la loi Littoral était applicable au terrain. De même, le parti pris de la commune de classer les parcelles en cause en zone INA n'était alors pas en contradiction avec aucune protection instituée ou en cours. De plus, ce terrain peuplé de pins maritimes ne faisait pas en 2000 parti des propositions de site d'intérêt communautaire de la France, après consultation des autorités locales dans le courant de la fin de l'année 2001-début de l'année 2002. Il été intégré dans le périmètre d'un site d'importance communautaire dans le cadre de la constitution du réseau Natura 2000 par une décision de la commission européenne du 7 décembre 2004 publiée au Journal Officiel de l'Union Européenne du 29 décembre 2004. Il ne pouvait pas alors, compte-tenu de sa localisation et de ses caractéristiques, être qualifié d'espace remarquable au sens de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme avant l'année 2005. C'est pourquoi, classé en zone I NA destiné à recevoir des opérations de lotissement, il s'agissait bien à la date de délivrance du certificat d'urbanisme du 26 juillet 1999, comme à la date des autres certificats d'urbanisme délivrés les 26 octobre 1999 et 1er décembre 2000, d'un terrain constructible. De sorte que la délivrance par la commune de La Teste-de-Buch de certificats d'urbanisme positifs concernant les parcelles acquises ne saurait ouvrir droit à indemnisation au profit de la société Les Hauts du Golf.
40. De plus, compte-tenu de ce que ce terrain n'avait pas encore été identifié comme pouvant constituer un espace protégé au titre de la loi Littoral, le préfet de la Gironde n'a pas davantage commis de faute en délivrant une autorisation de défrichement par arrêté du 14 janvier 1998. En réalité, la perte de valeur vénale du terrain de la société appelante a pour origine le choix fait par elle de réaliser un lotissement de quatre-vingt-dix lots, alors que lorsqu'elle a acquis son terrain le 3 mars 2000, la société Les Hauts du Golf était titulaire d'une autorisation de lotissement pour de vingt lots qui lui avait été délivrée le 26 octobre 1999. Le préfet n'ayant pas exercé de déféré, après la lettre d'observations du 17 décembre 1999 qu'il avait adressée à la commune et à la société en raison de la non-conformité du projet à l'article 5 INA, cet arrêté de lotir, pourtant devenu définitif, est devenu caduc le 26 avril 2001. Au total, en l'absence de fautes, la société Les Hauts du Golf ne peut pas être indemnisée des frais d'acquisition de son terrain, ni du " préjudice d'immobilisation " de son capital, lesquels ne sont pas non plus en lien direct avec les décisions administratives prises par la commune de la Teste-de-Buch ou par le préfet de la Gironde à partir du refus de lotir du 30 octobre 2001.
41. La société demande aussi une indemnisation du coût d'immobilisation de son terrain avec l'espoir de le lotir pendant plus de dix ans, qu'elle évalue à 10 % du prix d'acquisition, soit à la somme de 188 549,066 euros. Toutefois, elle ne produit pas d'élément de nature à justifier le principe et le montant de l'indemnisation qu'elle demande à ce titre.
42. Enfin, l'indemnisation de ces chefs de préjudices ne pourrait pas davantage être admise sur le terrain de la responsabilité contractuelle, dès lors que le protocole transactionnel qu'elle a signé avec la commune de La Teste-de-Buch est illicite, ou encore sur le terrain de promesses non tenues, dès lors que la commune de La Teste-de-Buch s'était bien conformément à ce protocole désistée de son recours devant la cour administrative d'appel et qu'elle a bien délivré une autorisation de lotir le 14 septembre 2006 et qu'elle n'a fait aucune promesse quant à l'aboutissement du projet de la société.
Sur l'appel en garantie de l'Etat par la commune :
43. Même s'il n'est pas établi qu'en s'abstenant de déférer dans le cadre du contrôle de légalité les actes de la commune de La Teste-de-Buch, le préfet de la Gironde aurait commis une faute lourde, en s'abstenant d'attirer l'attention de la commune sur l'inconstructibilité de la propriété foncière de la société du fait de l'application de la loi Littoral notamment lors du contrôle de la légalité de l'autorisation de lotir quatre-vingt-dix lots délivrée par le maire le 30 septembre 2006, les services de l'État ont commis une faute de nature à engager leur responsabilité à l'égard de la collectivité locale. Dans ces conditions, c'est à tort que les premier juges ont rejeté l'appel en garantie formé par la commune contre l'Etat et eu égard aux circonstances de l'espèce et notamment à l'importance respectives des fautes commises, il y a lieu de condamner l'Etat à garantir la commune de la moitié de la condamnation prononcée à son encontre à savoir le paiement solidairement avec l'Etat de la somme de 49 192,43 euros.
Sur les intérêts :
44. La société Les Hauts du Golf a droit aux intérêts au taux légal afférent à l'indemnité de 49 192,43 euros, à compter du 2 août 2013, date de réception par la commune de La Teste de Buch et par l'État de sa demande indemnitaire.
Sur la requête n° 16BX00352 à fin de sursis à exécution :
45. Le présent arrêt statue sur les appels de la société Les Hauts du Golf et de la commune de La Teste-de-Buch tendant à la réformation du jugement attaqué. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur son recours tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
46. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux prétentions des parties au titre de ces dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête n° 16BX00352.
Article 2 : La condamnation de la commune de La Teste-de-Buch à verser à la société Les Hauts du Golf la somme de 892 895,33 euros prononcée par l'article 1er du jugement n° 1304060 du tribunal administratif de Bordeaux est annulée.
Article 3 : L'État est condamné à garantir la commune de La Teste de Buch de la moitié de la condamnation à verser solidairement avec l'Etat à la société Les Hauts du golf la somme de 49 192,43 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 2 août 2013 prononcée par l'article 2 du jugement n° 1304060 du tribunal administratif de Bordeaux.
Article 4 : Le jugement n° 1304060 du tribunal administratif de Bordeaux est réformé en ce qu'il est contraire au présent arrêt.
Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
2
Nos 15BX04252, 16BX00037, 16BX00352