CAA de BORDEAUX, 6ème chambre - formation à 3, 08/10/2018, 16BX03876, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Motivation des décisions : Le tribunal a statué que les décisions en question devaient être motivées conformément à l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs. Ces décisions concernent des coefficients individuels permettant de moduler l'indemnité, et le ministre n'a pas démontré que l'indemnité avait été ajustée sur des bases réglementaires.

3. Substitution de motifs : En appel, les ministres ont essayé d'arguer que, même en l'absence de base réglementaire correcte, la décision aurait été la même si elle avait été fondée sur les dispositions correctes de l'article 7 du décret du 25 août 2003. La cour a rejeté cet argument en constatant qu'aucune preuve n'indiquait que la modulation réalisée était justifiée par les critères spécifiques de l'article précité.

Interprétations et citations légales

- Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 (relative à la motivation des actes administratifs) : L'article 1er impose que les décisions administratives soient motivées, renforçant la transparence et l'obligation pour l'administration de justifier ses décisions.

- Décret n° 2003-799 du 25 août 2003 (relatif à l'indemnité spécifique de service) :
- Article 1 : précise le cadre des agents concernés par l'indemnité.
- Article 7 : mentionne que les montants de l'indemnité peuvent être modulés pour tenir compte des fonctions exercées et de la qualité des services rendus. Cette disposition devient le fondement de la légalité de l'évaluation de l'indemnité par modulation.

Ces articles soulignent l'obligation d'une base légale pour la modulation de l'indemnité, et le tribunal a conclu que le ministre n’a pas respecté ce cadre réglementaire. La cour a également soutenu que la possibilité d'une substitution de motifs n'était pas applicable puisque l'administration n'avait pas prouvé que la décision pourrait être la même sous des bases réglementaires correctes.

Ainsi, la décision de la cour repose sur l'application stricte du droit administratif, affirmant que les actes administratifs doivent toujours se fonder sur des normes adéquates et dûment motivées.

Procédure devant la cour :

Par un recours, enregistré le 5 décembre 2016, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et le ministre du logement et de l'habitat durable demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 29 septembre 2016 ;

2°) de rejeter les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Toulouse.

Ils soutiennent que :

- les conditions de notification d'une décision sont sans influence sur sa légalité ;

- les décisions contestées ne rentrent pas dans le champ d'application de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979, et par conséquent, n'avaient pas à être motivée ;

- le tribunal a annulé pour erreur de droit les décisions contestées au motif qu'elles ont été prises sur le fondement de la circulaire du 2 juillet 2009, elle-même dépourvue de base réglementaire, toutefois, ces décisions pouvaient légalement se fonder sur les dispositions de l'article 7 du décret du 25 août 2003 ; dans la mesure où l'auteur de la décision aurait pris la même décision sur le fondement des dispositions du décret du 25 août 2003 et que cette substitution ne porte pas atteinte à des garanties dont pourrait bénéficier M.B..., il est demandé à la cour de substituer la circulaire du 2 juillet 2009 comme fondement juridique des décisions contestées par les dispositions de l'article 7 du décret du 25 août 2003 ;

- il ressort des dispositions de l'article 7 du décret du 25 août 2003 que ce sont les montants de l'indemnité spécifique de service (ISS) et non les coefficients individuels qui font l'objet d'une modulation, et que cette modulation prend en compte la manière de servir de l'agent et les fonctions exercées ; M. B...a globalement atteint les objectifs fixés en 2011 et son évaluation est très bonne, il en va de même pour l'année 2012 ; le montant de l'ISS attribué à M. B...en 2012 est supérieur à celui qui lui avait été attribué en 2011 et a pris en compte à fonctions exercées constantes sa manière de servir, dans cette mesure les décisions contestées ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 février 2017, M. A...B..., conclut au rejet du recours du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du ministre du logement et de l'habitat durable.

Il fait valoir que :

- le recours des ministres en appel est tardif ;

- les décisions contestées du 14 novembre 2013 par lesquelles le secrétaire général de la direction départementale des territoires lui a notifié son coefficient final de modulation et sa dotation finale au titre de l'année 2012 devaient être motivées ;

- qu'aux termes de l'article 7 du décret du 25 août 2003 seul le coefficient final de modulation individuel, dont l'amplitude est fixée de 0,9 à 1,1, permet de moduler l'ISS, et qu'elle ne peut prendre en compte que les fonctions exercées et la qualité du service rendu ;

- si le secrétaire général de la direction départementale des territoires s'était fondé sur les seules dispositions de l'article 7 du décret du 25 août 2003 il n'aurait pas pu lui attribuer un coefficient final de modulation individuel de 0,9 ;

- le secrétaire général de la direction départementale des territoires s'est fondé sur des critères dépourvus de base réglementaire ne figurant pas parmi ceux énumérés à l'article 7 du décret du 25 août 2003.

Par ordonnance du 5 décembre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 15 janvier 2018.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ;

- le décret n°2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement ;

- l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret n° 2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pierre Larroumec ;

- et les conclusions de Mme Béatrice Molina-Andréo, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A...B..., contrôleur principal des travaux publics de l'Etat affecté à la direction départementale des territoires du Tarn, a été promu 1er janvier 2012 au grade de contrôleur divisionnaire des travaux publics de l'Etat puis reclassé, au cours de l'année 2012, au grade de technicien supérieur en chef du développement durable. Il a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les décisions en date du 14 novembre 2013 par lesquelles le secrétaire général de la direction départementale des territoires a fixé son coefficient de modulation individuel au titre de l'indemnité spécifique de service à 0,90 au titre de l'année 2012. Le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et le ministre du logement et de l'habitat durable relèvent appel du jugement du 29 septembre 2016 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a annulé ces décisions du 14 novembre 2013.

Sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité du recours :

2. Aux termes de l'article 1 du décret du 25 août 2003 : " Les ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et les fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, ingénieurs des travaux publics de l'Etat, techniciens supérieurs du développement durable, contrôleurs des travaux publics de l'Etat, conducteurs des travaux publics de l'Etat, dessinateurs, experts techniques des services techniques bénéficient, dans la limite des crédits ouverts à cet effet, d'une indemnité spécifique de service. /Cette indemnité leur est versée l'année civile suivant celle correspondant au service rendu par les agents concernés. Cependant, les agents qui ne bénéficient pas de versement d'indemnité une année donnée peuvent prétendre, dès cette année-là, à des versements anticipés dans la limite des crédits disponibles. Les versements anticipés au titre d'une année donnée ne peuvent excéder 50 % de ce à quoi ils pourraient prétendre au titre des droits acquis cette même année ". L'article 2 de ce décret dispose que : " Sous réserve des dispositions de l'article 3, les taux moyens annuels de cette indemnité sont définis, pour les fonctionnaires des corps de l'équipement mentionnés à l'article 1er du présent décret, par un taux de base affecté d'un coefficient correspondant à leurs grades et emplois et d'un coefficient propre à chaque service. Le taux de base et le coefficient de modulation par service qui lui est affecté sont fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique ". Enfin, selon de l'article 7 du même décret : " Les montants de l'indemnité spécifique de service susceptibles d'être servis peuvent faire l'objet de modulation pour tenir compte des fonctions exercées et de la qualité des services rendus dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique ".

3. Les premiers juges ont annulé les décisions litigieuses au motif que pour fixer le coefficient de modulation individuelle attribué à M.B..., le secrétaire général de la direction départementale des territoires du Tarn s'est fondé non sur l'un des deux motifs mentionnés par les dispositions précitées de l'article 7 du décret du 25 août 2003, mais sur une circulaire du 2 juillet 2009 dépourvue de base réglementaire, qui recommande de fixer un coefficient de modulation individuel se situant dans la partie inférieure de la fourchette de modulation tout en veillant à obtenir une dotation individuelle au moins égale à celle de son ancien grade, si la manière de servir le justifie.

4. En appel les ministres sollicitent une substitution de motifs en faisant valoir que ces décisions auraient été identiques si elles s'étaient fondées sur les dispositions de l'article 7 du décret du 25 août 2003 permettant une modulation de l'indemnité spécifique de service allouée pour tenir compte des fonctions exercées et de la qualité des services rendus. En l'espèce, le coefficient de modulation individuel de l'indemnité spécifique de service de M. B..., lequel pouvait varier entre 0,9 et 1,10 en application de l'article 3 de l'arrêté du 25 août 2003, est passé de 1 au titre de l'année 2011 à 0,90 au titre de l'année 2012, cependant il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette réduction soit justifiée par l'un des deux motifs mentionnés à l'article 7 du décret du 25 août 2003. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration aurait pris la même décision concernant le coefficient de modulation individuel de l'indemnité spécifique de service de M. B...en examinant sa situation sur le seul fondement des dispositions de l'article 7 du décret du 25 août 2003. Par suite, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs présentée par les ministres.

5. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, que les ministres ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les décisions du 14 novembre 2013.

DECIDE :

Article 1er : Le recours du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer et du ministre du logement et de l'habitat durable est rejeté.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de la cohésion des territoires et à M. A...B....

Délibéré après l'audience du 10 septembre 2018, à laquelle siégeaient :

M. Pierre Larroumec, président,

M. Pierre Bentolila, président-assesseur,

M. Axel Basset, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 8 octobre 2018.

Le président-assesseur,

Pierre Bentolila

Le président,

Pierre LarroumecLe greffier,

Cindy Virin

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire, au ministre de la cohésion des territoires, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Cindy Virin

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N° 16BX03876