Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 18 mai 2018, et un mémoire en production de pièce, enregistré le 23 octobre 2019, la commune de Rouen, représentée par la SELARL Eden avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée par M. A... et Mme G... D... devant le tribunal administratif de Rouen ;
3°) subsidiairement, de surseoir à statuer sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ;
4°) de mettre à la charge solidaire des époux D... la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
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Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Jimmy Robbe, premier conseiller,
- les conclusions de M. Charles-Edouard Minet, rapporteur public,
- et les observations de Me B... H..., représentant la commune de Rouen.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme J... ont obtenu, le 4 janvier 2013, un permis de construire pour l'extension et la rénovation de leur maison d'habitation située 21, rue Dubreuil à Rouen. Par une ordonnance du 29 août 2013, le juge des référés du tribunal administratif de Rouen a suspendu l'exécution de cette autorisation. Un permis modificatif a été délivré aux époux J... le 14 novembre 2013 afin de réduire l'emprise au sol de la construction, de créer un " chien assis " en façade sud-ouest et d'apporter des modifications au permis de construire initial. Le tribunal administratif de Rouen a, à la demande de M. A... et Mme G... D..., annulé l'arrêté du 4 janvier 2013 par un jugement n° 1302166 du 7 janvier 2014, ainsi que l'arrêté du 14 novembre 2013, par voie de conséquence de l'annulation du permis de construire initial, par un jugement n° 1303374 du 20 mars 2014. Par un arrêt du 30 avril 2015, nos 14DA00287,14DA00427,14DA00817,14DA00846, devenu définitif, la cour administrative d'appel de Douai, après avoir joint les deux requêtes formées par les époux J... contre chacun de ces jugements ainsi que les deux requêtes formées par la commune de Rouen ayant le même objet, les a rejetées. M. et Mme J... ont déposé une nouvelle demande de permis de construire le 6 novembre 2015, également pour l'extension et la rénovation de leur maison d'habitation. Par un arrêté du 15 mars 2016, le maire de Rouen leur a délivré cette autorisation. La commune de Rouen relève appel du jugement du 22 mars 2018 par lequel le tribunal administratif de Rouen a, à la demande de M. A... et Mme G... D..., annulé cet arrêté du 15 mars 2016.
Sur les motifs d'annulation retenus par le tribunal administratif :
2. En application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un acte en matière d'urbanisme, de se prononcer sur les motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. Le tribunal administratif de Rouen a estimé fondés deux moyens, contestés par la commune de Rouen, et tirés, pour le premier de la méconnaissance de l'article UB 14 du règlement annexé au plan local d'urbanisme de ladite commune, et pour le second de la méconnaissance de l'article UB 9 de ce règlement, et s'est fondé sur ces deux moyens pour en déduire l'illégalité du permis de construire délivré le 15 mars 2016.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article UB 9 du règlement annexé au plan local d'urbanisme :
3. L'article UB 9 du règlement annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Rouen, intitulé : " Emprise au sol des bâtiments ", dispose que : " Dans le secteur UBa, l'emprise au sol d'un bâtiment ne peut excéder 150 mètres carrés. / Dans le secteur UBb, pour les terrains de plus de 300 mètres carrés, l'emprise au sol cumulée des bâtiments ne peut excéder 50 % de la surface du terrain, sans pouvoir être supérieure à 200 mètres carrés par bâtiment. Ce maximum est porté à 70 % pour les terrains de moins de 300 mètres carrés, (sauf s'ils sont issus d'une division foncière réalisée il y a moins de 10 ans) sans pouvoir être supérieure à 150 mètres carrés par bâtiment. / Aucun maximum n'est fixé pour les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ". Chaque mot ou expression figurant en italique dans le règlement fait l'objet d'une définition dans le glossaire qui y est annexé. Ce glossaire, dans sa rédaction alors en vigueur, définit l'emprise au sol, expression figurant en italique dans le règlement, comme : " la surface de terrain occupée par la projection verticale d'un bâtiment, sous-sol exclu, et non compris les éléments de modénature ". Cette définition de l'emprise au sol renvoie à celle du bâtiment, qui y figure également en italiques. Le glossaire définit le bâtiment comme la : " construction en sur-sol et/ou en sous-sol comportant des volumes fermés (locaux) dans lesquels l'homme peut se mouvoir et protéger ses biens, au moins partiellement, contre les agressions des éléments naturels extérieurs. Ainsi, une maison, un immeuble d'habitation, une chaufferie collective, une école...sont des bâtiments (...) ". Si la notion d'emprise au sol s'entend, en principe, comme la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus, ainsi qu'il résulte de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme, il en va différemment lorsque, comme en l'espèce, le règlement annexé au plan local d'urbanisme, ou le glossaire qui y est annexé, comporte des prescriptions particulières précisant la portée de cette notion.
4. L'imprimé Cerfa de demande de permis de construire indique que l'emprise au sol de la maison existante et de l'extension projetée s'établit à 194 m², sans tenir compte de la passerelle et de l'escalier. Cette passerelle et cet escalier, situés à l'extérieur des murs de façade de la maison individuelle d'habitation et ne comportant aucun volume fermé, ne peuvent être regardés comme des bâtiments au sens et pour l'application du règlement annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Rouen. La surface de terrain occupée par leur projection verticale ne peut, dès lors, être prise en compte pour la détermination de l'emprise au sol, notamment pour l'application des règles définies par les dispositions ci-dessus reproduites de l'article UB 9 du règlement annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Rouen.
5. Si les époux D... soutiennent que la surface de terrain occupée par la projection verticale du garage aurait dû être prise en compte pour la détermination de l'emprise au sol, il ressort des pièces du dossier que ce garage constitue un bâtiment distinct. Il n'est pas établi ni même allégué que l'emprise au sol cumulée de ce garage et de la maison d'habitation excèderait 50 % de la surface du terrain.
6. La commune de Rouen est par suite fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont retenu le motif tiré de la méconnaissance de l'article UB 9.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article UB 14 du règlement annexé au plan local d'urbanisme :
7. L'article UB 14 du règlement annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Rouen, intitulé : " Emprise au sol des bâtiments ", dispose que : " En cas d'extension limitée d'un bâtiment, l'augmentation de la surface de plancher ne doit pas dépasser de plus de 20 % la surface de plancher initiale à la date de l'approbation du PLU, ni être supérieure à 200 mètres carrés de surface de plancher. / En cas de réalisation d'un local annexe, la surface de plancher des locaux annexes ne peut dépasser sur un même terrain 30 % de la surface de plancher du bâtiment principal auquel il est rattaché par un lien physique ou fonctionnel ". Ces dispositions n'ont pas pour objet d'interdire toute extension qui ne serait pas limitée, mais de définir les critères distinguant l'extension limitée de celle qui ne l'est pas. Cette interprétation découle tant de l'article UB 7 du règlement, permettant la réduction de la limite séparative pour réaliser l'extension limitée d'un bâtiment, que de la définition de la notion d'extension contenue dans le glossaire, prévoyant que : " Lorsque le règlement n'admet que l'extension " limitée " d'un bâtiment, l'augmentation de la surface de plancher ne doit pas dépasser de plus de 20 % la surface de plancher initiale (c'est-à-dire la surface existante à la date de l'approbation du PLU) ni être supérieure à 200 mètres carrés de surface de plancher ". Or, le projet ne relève pas du seul cas, prévu à l'article UB 7, où seule l'extension limitée est autorisée.
8. La commune de Rouen est par suite fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont retenu le motif tiré de la méconnaissance de l'article UB 14.
9. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme D... à l'encontre des décisions en litige.
Sur les autres moyens soulevés par M. et Mme D... :
10. La commune de Rouen verse l'arrêté du 13 mai 2014 par lequel son maire a, au visa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, donné délégation à Mme I... F..., adjointe chargée de l'urbanisme : " dans les matières suivantes : aménagement urbain, Grand Projet de Ville, politique foncière (...) plan local d'urbanisme, urbanisme règlementaire (...) ", ainsi que la justification de la publication régulière de cet arrêté au recueil des actes administratifs de la commune. Cette délégation donnait ainsi compétence à cette dernière pour signer l'arrêté en litige, au nom du maire de Rouen. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de cet arrêté doit, par suite, être écarté.
11. Aux termes de l'article UB 11 relatif à l'aspect extérieur des bâtiments du plan local d'urbanisme : " I - Dispositions générales / A. Insertion des bâtiments dans leur environnement / L'autorisation d'urbanisme peut être refusée ou subordonnée au respect de prescriptions spéciales s'il apparaît que les bâtiments, par leur implantation, leur hauteur et le traitement de leurs façades et toitures, ne s'insèrent pas harmonieusement dans le bâti environnant compte tenu de ses caractères dominants, ou portent atteinte à une perspective monumentale. (...) / Les extensions verticales ou horizontales des bâtiments existants et les locaux annexes doivent être conçus en harmonie avec ces bâtiments et avec le même soin. (...) / II - Façades / Insertion des façades dans l'environnement / Les façades doivent être ordonnées, notamment par le rythme et la proportion de leurs ouvertures, pour tenir compte des caractères dominants du bâti environnant (...). III - Toitures / Les toitures doivent s'insérer harmonieusement dans le bâti environnant en tenant compte de ses caractères dominants (...) ". Le glossaire annexé au règlement, pour définir les : " caractères dominants du bâti environnant ", énonce que : " (...) la prise en compte des caractères dominants du bâti environnant ne signifie pas qu'il faille pasticher l'architecture traditionnelle, ni qu'il faille procéder à un lissage volumétrique rigoureux. Cela signifie qu'il faille comprendre les " principes " du tissu bâti environnant (rythme induit par le parcellaire, modalités d'implantation par rapport aux voies et aux autres bâtiments, caractéristiques et articulation des volumes, forme des baies, teintes dominantes...) et s'en inspirer afin que le bâtiment nouveau ou modifié soit un élément de continuité et non de rupture disgracieuse dans le paysage bâti (...) la méthode d'analyse des caractères dominants du bâti environnant consiste : - à ne prendre en considération que les bâtiments qui sont en covisibilité du bâtiment à réaliser ou à modifier ; / - à accorder une importance décroissante aux bâtiments en fonction de leur éloignement du bâtiment à réaliser ou à modifier ; / (...) - à ne pas prendre comme référents les bâtiments morphologiquement atypiques (par exemple un bâtiment plus haut que tous les autres), sauf s'ils apparaissent comme structurants dans le paysage (...) ".
12. Il ressort des pièces du dossier que les habitations situées à proximité du projet, dans le quartier Jouvenet, et notamment dans la rue Dubreuil, sont majoritairement constituées de villas de caractère en briques ou en aspect de colombage, typiques de l'architecture normande du début du XXème siècle. Il ressort des pièces du dossier de permis de construire que les travaux autorisés auront pour effet de conférer à la construction existante, constituée d'une façade recouverte d'une décoration à faux pans de bois peints à aspect de colombage, l'aspect d'un bâtiment moderne, bien que recouvert d'un bardage à clins, dont l'architecture repose sur le concept de décomposition des volumes. Il ressort des photographies produites qu'aucune construction de ce style architectural moderne n'existe dans le quartier, à l'exception de quelques extensions d'ampleur limitée accolées aux habitations qui ont conservé leur caractère général ancien. Ainsi, et compte tenu de la méthode proposée par le glossaire annexé au règlement annexé au plan local d'urbanisme, le parti pris architectural ne permet pas d'assurer l'insertion harmonieuse du projet dans : " le bâti environnant compte tenu de ses caractères dominants ".
13. M. et Mme D... sont, par suite, fondés à soutenir que le maire de Rouen, en délivrant le permis de construire contesté, a entaché son arrêté d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme.
Sur les conséquences de l'illégalité de l'arrêté du 15 mars 2016 :
14. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction désormais applicable, issue de l'article 80 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Sans préjudice de la mise en oeuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ".
15. Une modification du projet consistant à lui assurer, conformément à l'article UB 11, une insertion harmonieuse dans le bâti environnant entraînerait une remise en cause de son économie générale ou de sa conception d'ensemble. Ce vice est, en conséquence, insusceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation. Dès lors, il n'y a pas lieu, en application des dispositions ci-dessus reproduites de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, de surseoir à statuer pour permettre cette régularisation.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Rouen n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal a annulé les permis de construire en litige.
Sur les frais du procès :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire des époux D..., qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que la commune de Rouen réclame au titre des frais du procès.
18. En revanche, il y a lieu, sur le fondement de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Rouen le paiement de la somme totale de 2 000 euros à verser aux époux D..., au même titre.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Rouen est rejetée.
Article 2 : La commune de Rouen versera aux époux D... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Rouen, à M. E... et Mme C... J... et à M. A... et Mme G... D....
N°18DA01000 2