Procédure devant la cour
Par une requête, un mémoire en réplique et un mémoire de production de pièces enregistrés les 10 février, 27 juillet et 13 octobre 2015, M. G...E..., M. D...A..., Mme L...K...et Mme H...F..., représentés par la SELARL Delsol avocats, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 11 décembre 2014 ;
2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Chuzelles du 20 mars 2013 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Chuzelles la somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- les conseillers municipaux ont été insuffisamment informés au regard de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;
- l'enquête publique est entachée d'irrégularité du fait des omissions, inexactitudes et contradictions affectant les documents présentés ;
- la délibération a été irrégulièrement adoptée eu égard à la présence d'un élu intéressé à l'affaire ;
- les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme auraient justifié une nouvelle enquête publique ;
- le classement de la parcelle 1907 au lieu-dit La Boussole, le classement des parcelles situées au lieu-dit Rival, le classement du hameau de Montferrat et le classement des terrains au lieu-dit La Devillière sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement d'une partie du secteur de Rival procède d'un détournement de pouvoir.
Par des mémoires en défense enregistrés les 16 mars et 18 septembre 2015, la commune de Chuzelles, représentée par MeJ..., conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête n'est pas recevable, faute de satisfaire à l'obligation de motivation posée à l'article R. 411-1 du code de justice administrative, faute pour les requérants de justifier de leur intérêt pour agir et faute pour Mme F...d'avoir qualité pour faire appel ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
La clôture de l'instruction a été fixée au 21 mars 2016 par ordonnance du 2 mars 2016.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Gille, président-assesseur ;
- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;
- et les observations de Me I...pour les requérants, ainsi que celles de Me J...pour la commune de Chuzelles.
1. Considérant que, par une délibération du 20 mars 2013, le conseil municipal de la commune de Chuzelles a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que M. E...et les autres requérants relèvent appel du jugement du 11 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ;
Sur la légalité de la délibération du 20 mars 2013 :
En ce qui concerne les insuffisances du dossier soumis à enquête :
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (...) " ; que les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de cette enquête que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur cette décision ;
3. Considérant que, pour soutenir que la procédure d'approbation du plan local d'urbanisme en litige a été viciée, les requérants font valoir que de nombreuses informations ne figuraient pas au dossier d'enquête publique, qui contenait en revanche des informations erronées ou contradictoires ; qu'ils relèvent en particulier le défaut de prise en compte des canalisations de gaz traversant la commune et les distances de danger correspondantes, l'absence d'indications pertinentes et actualisées quant aux risques naturels opposables aux demandes de permis de construire, des erreurs affectant la localisation de sièges d'exploitation, des incertitudes relatives à l'étendue de la zone d'isolement acoustique liée à la route nationale n° 7 ou à la localisation de certains espaces boisés classés, ainsi que les erreurs et oublis recensés par les services de l'Etat dans la liste des servitudes d'utilité publique ; que le projet arrêté faisait cependant état, dans son rapport de présentation, son règlement et ses annexes, relatives notamment aux servitudes d'utilité publique applicables sur le territoire de la commune, de la délimitation de secteurs destinés à favoriser la mixité sociale, des contraintes liées à la proximité de la route nationale n° 7 ainsi qu'à la prise en compte des aléas recensés sur la carte des risques naturels de novembre 1973 et la carte des aléas de juin 2012, des risques et servitudes, notamment des servitudes dites I3 et I5, liés à la présence de canalisations importantes et en particulier d'une canalisation de transport de gaz d'un diamètre de 600 mm sur le territoire de la commune ; qu'alors qu'il est constant que les avis des personnes publiques associées, ainsi que le porter à connaissance complémentaire des services de l'Etat reçu le 30 octobre 2012, figuraient au dossier soumis à enquête publique dont le commissaire-enquêteur a fait l'analyse, il ne ressort pas des pièces du dossier que le public aurait été privé des informations nécessaires pour qu'il puisse porter en connaissance de cause une appréciation sur le projet soumis à son examen ; que, dans ces conditions, le moyen doit être écarté ;
En ce qui concerne la modification du projet après l'enquête publique :
4. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme alors applicable : " Après l'enquête publique (...), le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération (...) du conseil municipal. " ; qu'en vertu de ces dispositions et eu égard à la finalité même de cette enquête, il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique sous réserve que cette modification procède de celle-ci et ne remette pas en cause l'économie générale du projet ;
5. Considérant que les requérants soutiennent que l'importance des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme initialement arrêté aurait justifié que le plan envisagé soit soumis à une nouvelle enquête publique avant d'être approuvé ; qu'ils exposent que ce sont près d'une cinquantaine de modifications qui ont été apportées au projet après l'enquête publique, consistant notamment à modifier le règlement des différentes zones, en particulier en vue de prendre en compte des zones de danger, de limiter les types de constructions admises en zones Uc ou d'admettre des constructions à usage agricole en zone Aco, à reclasser en zone naturelle des terrains initialement classés en zone d'activité, à délimiter différemment les espaces boisés classés, à reporter des zones de danger ou des sièges d'exploitation sur les documents graphiques, ainsi qu'à intégrer en annexe du plan local d'urbanisme un plan faisant état de zones de danger autour de canalisations, un plan de mixité sociale, un arrêté identifiant les zones exposées à des nuisances graves et une carte des aléas de 2012 emportant selon eux d'importantes contraintes d'urbanisme et dont les conséquences auraient d'ailleurs pu être tirées au stade du projet arrêté ; qu'alors qu'il n'est pas contesté que la suppression d'espaces boisés classés après enquête publique n'a porté que sur un peu plus de 1 % des superficies concernées et que l'actualisation de la localisation des sièges d'exploitation et bâtiments légers n'a concerné que deux sites, et alors que les requérants ne quantifient pas les effets des autres modifications qu'ils relèvent, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées au projet arrêté après enquête, en particulier celles ayant eu pour objet, à l'invitation notamment des services de l'Etat, de mettre à jour ou de corriger les documents graphiques au regard des servitudes d'utilité publique inspirées par des motifs de sécurité publique affectant le territoire communal, celles tendant à préciser le type de constructions admises en bordure de la route nationale n° 7, celles ayant pour objet de mettre à jour les documents graphiques au regard des données de fait observées sur le terrain ou celles consistant à ne pas retenir le classement initialement envisagé pour certains terrains, aient eu pour effet, par leur ampleur et leur contrariété avec les orientations initialement retenues, de modifier l'économie générale du projet soumis à enquête ; que, par suite, le moyen doit être écarté ;
En ce qui concerne l'insuffisante information des élus :
6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'aux termes de l'article L. 2121-13-1 du même code : " La commune assure la diffusion de l'information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu'elle juge les plus appropriés. " ;
7. Considérant qu'il ressort suffisamment des pièces produites au dossier, notamment des attestations établies par les membres du conseil municipal et en particulier de l'attestation du 14 juin 2013, que ces derniers ont, par courrier électronique et comme l'habitude en a été prise, été invités à participer, une semaine avant le vote de la délibération contestée, à une "réunion de municipalité" au cours de laquelle a été effectuée une présentation du projet soumis à leur examen, exposant en particulier la teneur des avis des personnes publiques associées et faisant état du déroulement de l'enquête publique ainsi que, de façon précise, des suites qu'il était proposé d'y donner ; que l'information ainsi délivrée aux élus, à qui il était au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications complémentaires, leur permettait d'appréhender le contexte et de comprendre les motifs des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions ; que, dans ces conditions et comme le fait apparaître le caractère particulièrement circonstancié de la délibération adoptée par quatorze voix contre une, les requérants, qui se bornent à faire état de l'insuffisance de la note de synthèse adressée aux élus et à mettre en doute les conditions dans lesquelles ceux-ci ont été convoqués le 13 mars 2013, ne sont pas fondés à soutenir que les élus ne disposaient pas d'une information adéquate pour pouvoir exercer utilement leur mandat ;
En ce qui concerne la participation au vote d'un élu intéressé :
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. " ; qu'il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité ; que, de même, la participation d'un conseiller intéressé aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité s'il a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération ; que, cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel ;
9. Considérant que, pour soutenir que la délibération critiquée a été adoptée illégalement, les requérants exposent que celle-ci a été préparée et votée par M.M..., premier adjoint, alors que celui-ci exerçait depuis plusieurs mois les fonctions de directeur général des services techniques de la communauté d'agglomération du pays viennois, établissement public dont les intérêts en matière de déplacements urbains sont, selon eux, contradictoires avec les choix exprimés par la commune ; que cette seule circonstance ne saurait cependant suffire pour regarder cet élu comme étant en l'espèce intéressé à l'affaire au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, ni pour considérer que le principe d'impartialité aurait, de ce fait, été méconnu ;
En ce qui concerne les classements critiqués :
10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme alors applicable : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. (...) " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;
11. Considérant que, pour contester le classement en zone naturelle des terrains situés au lieu-dit Montferrat, les requérant font valoir que la viabilisation du secteur a été effectuée par les propriétaires concernés à l'invitation de la commune ; qu'alors qu'il ressort des pièces du dossier que les terrains en cause se rattachent à un important massif boisé et que le hameau constitué des parcelles bâties en bordure de ce massif fait pour sa part l'objet d'un classement en zone urbaine de développement pavillonnaire Ud, les circonstances dont les requérants font état ne suffisent pas pour considérer que le classement qu'ils critiquent procède d'une erreur manifeste d'appréciation ;
12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle 1907 située au lieu-dit Boussole se trouve à proximité immédiate de parcelles bâties et de la route de Seyssuel ; que, dans sa partie qui n'a pas été grevée par l'emplacement réservé R10 destiné à l'aménagement d'un ouvrage de gestion des eaux pluviales, cette parcelle n'est pas affectée par la zone d'aléas de ravinement et ruissellement V2 qui concerne une partie de ce secteur urbanisé situé en bordure de la route nationale n° 7 ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste dont procéderait le classement de cette parcelle en zone urbaine Uc doit être écarté ;
13. Considérant que le plan local d'urbanisme de Chuzelles classe le hameau dit de la Devillière en zone Ud correspondant à une zone agglomérée de développement pavillonnaire ; que le projet d'aménagement et de développement durables de Chuzelles compte ce hameau au nombre des secteurs urbanisés devant participer, malgré le maintien de leur enveloppe actuelle, au développement de l'urbanisation de la commune ; qu'il ressort tant des extraits du plan de zonage que de la carte des aléas de juin 2012 produits au dossier que les terrains bénéficiant de ce classement, constitués pour l'essentiel de parcelles bâties, ne sont pas directement exposés au risque d'inondation lié à la présence du cours d'eau qui, dans sa partie nord, longe la montée de la Devillière ; qu'alors même que les autorisations de construire dans ce secteur sont subordonnées, comme dans d'autres parties urbanisées de la commune, au respect des prescriptions liées aux dangers inhérents à la présence, au sud de cette zone, d'une canalisation de gaz d'un diamètre de 600 mm, les circonstances dont les requérants font état ne suffisent pas pour regarder le classement retenu comme procédant d'une erreur manifeste d'appréciation ;
14. Considérant que le projet d'aménagement et de développement durables de Chuzelles a relevé la présence de parcelles non bâties dans le tissu urbain existant au lieu-dit Rival, et identifié parmi les enjeux qu'il recense le développement de ce hameau dans son enveloppe actuelle ; que les terrains bâtis situés à l'ouest de la montée du Rival qui les borde ne sont pas au nombre de ceux que la carte des aléas de juin 2012 produite au dossier recense comme étant soumis à un risque d'inondation et ne sont exposés, pour certains d'entre eux, qu'à un faible risque de mouvements de terrain ; que, dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme de Chuzelles ont, en classant l'enveloppe du hameau de Rival en zone d'urbanisation future AUd où la construction est subordonnée à un raccordement au réseau public d'assainissement collectif, entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; que si les requérants font également état de la participation du propriétaire d'un terrain au lieu-dit Rival, en qualité de géomètre, aux travaux d'élaboration du plan local d'urbanisme de Chuzelles, cette seule circonstance ne saurait cependant suffire à établir le détournement de pouvoir qui est invoqué ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Chuzelles du 20 mars 2013 portant approbation du plan local d'urbanisme ;
Sur les frais d'instance :
16. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que demandent les requérants au titre des frais exposés par eux soit mise à la charge de la commune de Chuzelles, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge solidaire des requérants le versement à la commune de Chuzelles de la somme globale de 1 500 euros au titre des frais d'instance ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. E...et autres est rejetée.
Article 2 : M. E..., M. A..., Mme K... et Mme F... verseront solidairement la somme de 1 500 euros à la commune de Chuzelles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. G... E..., à M. D... A..., à Mme L...K..., à Mme H... F...et à la commune de Chuzelles.
Délibéré après l'audience du 21 novembre 2016, à laquelle siégeaient :
M. Boucher, président de chambre ;
M. Gille, président-assesseur ;
M. Segado, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 13 décembre 2016.
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N° 15LY00468
mg