1°) d'annuler le titre du 1er juillet 2013 par lequel la fédération départementale des chasseurs (FDC) de l'Allier lui a facturé un montant de 1 386 euros au titre de la cotisation territoriale due pour la saison de chasse 2013/2014, ensemble la délibération de l'assemblée générale de cette même fédération du 4 mai 2013 fixant le montant de la cotisation obligatoire et la décision du 3 juillet 2013 de cette association rejetant son recours gracieux contre ces actes ;
2°) de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1301346 du 3 juin 2014, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour
Par une requête, enregistrée le 1er août 2014, et des mémoires complémentaires, enregistrés le 31 octobre 2014 et les 26 septembre et 29 novembre 2016, l'office national des forêts (ONF), représenté par la SELARL Huglo-Lepage et Associés Conseil, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 3 juin 2014 ;
2°) d'annuler le titre du 1er juillet 2013 et les délibération et décision des 4 mai 2013 et 3 juillet 2013 susmentionnées ;
3°) de mettre à la charge de la fédération départementale des chasseurs de l'Allier le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- contrairement à ce qu'ont jugé les premiers juges, sa demande n'a pas pour objet de contester un acte en recouvrement mais est dirigée contre des décisions prises par la FDC de l'Allier fixant le montant des cotisations dues par ses adhérents, lesquelles, prises dans le cadre de sa mission de service public et manifestant l'exercice d'une prérogative de puissance publique, constituent des actes administratifs dont le contentieux relève de la compétence de la juridiction administrative ; il n'a pas de relations contractuelles avec la FDC de l'Allier, dont il est un adhérent obligatoire ;
- le titre exécutoire émis le 1er juillet 2013 est dépourvu de signature ;
- il est illégal en raison de l'illégalité de la délibération de l'assemblée générale de la fédération départementale des chasseurs de l'Allier du 4 mai 2013 ;
- la délibération de l'assemblée générale de la FDC de l'Allier du 4 mai 2013, dont la mise en ligne sur l'internet à une date indéterminée ne saurait avoir fait courir le délai de recours contentieux, est irrégulière en ce qu'elle ne mentionne pas les voies et délais de recours et en ce qu'il n'est pas justifié de la date de sa notification ;
- le nouveau mode de calcul de la cotisation territoriale, laquelle n'a pour objet que de financer la FDC dans l'exercice de ses missions courantes, méconnaît les dispositions de l'article L. 421-8 du code de l'environnement, notamment son II, et procède d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il transforme cette cotisation, qui est due pour l'ensemble des massifs domaniaux du département, en une taxe au plan de chasse ;
- les actes en litige procèdent d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard au caractère significatif de l'augmentation de la cotisation et en l'absence de justificatif d'une hausse du coût des missions exercées par la FDC ; dans la mesure où il est tenu d'adhérer à la FDC et de payer une cotisation à cet effet et qu'il dispose d'un droit de vote plafonné, non proportionnel au nombre d'hectares détenus, il se trouve dans une situation déséquilibrée ; dans ce contexte, il ne saurait subir sans contrôle une telle augmentation de sa cotisation ; pour le cas où d'autres fédérations adopteraient la même pratique que la FDC de l'Allier, le surcoût induit serait considérable pour lui ;
- c'est à tort que le président de la FDC de l'Allier a, dans son courrier du 3 juillet 2013, déduit de la rédaction de la convention tripartite du 5 août 2005, laquelle, signée par la fédération nationale des chasseurs, est opposable à la FDC de l'Allier, contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, qu'il existerait plusieurs cotisations de base ; il n'a à régler à la FDC qu'une seule cotisation annuelle globale pour la totalité des territoires domaniaux faisant l'objet d'un plan de chasse, et non une somme pour chacun de ces territoires ; la cotisation n'est pas attachée au nombre de territoires mais aux personnes physiques ou morales adhérentes ; en versant 66 euros à la FDC de l'Allier le 17 octobre 2013, il doit être regardé comme s'étant acquitté de sa cotisation annuelle ;
- la cotisation est acquittée sur ses propres deniers et n'est pas, conformément au cahier des clauses générales de la chasse en forêt domaniale, répercutée sur les locataires de baux de chasse en forêt domaniale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2014, et des mémoires complémentaires, enregistrés les 16 janvier 2015, 19 juin 2015 et 28 octobre 2016, la fédération départementale des chasseurs de l'Allier, représentée par MeA..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'ONF sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la juridiction administrative est incompétente pour connaître du litige en tant qu'il porte sur la facture du 1er juillet 2013 ;
- l'exception d'illégalité doit être écartée pour ce motif ;
- la demande de l'ONF tendant à l'annulation de la délibération du 4 mai 2013 est irrecevable pour tardiveté, dès lors, d'une part, que cette délibération a été publiée sur son site internet pendant toute la saison de chasse 2013-2014 et, d'autre part, que l'existence d'un recours gracieux qu'aurait formé l'ONF contre cette délibération n'est pas établi ; le courrier du 3 juillet 2013 ne constitue pas une réponse à un tel recours et ne présente pas de caractère décisoire ;
- la "cotisation d'affiliation des territoires" est due pour chaque territoire attributaire d'un plan de chasse ; l'ONF ayant vingt-et-un territoires de chasse qui ont fait l'objet d'une attribution de plan de chasse et la cotisation ayant été souverainement fixée par l'assemblée générale à 66 euros pour chaque territoire de chasse, il doit verser une cotisation de 1 386 euros ; une relation contractuelle la lie à tous ses adhérents ; le fait de calculer la cotisation en fonction du nombre de territoires ne saurait être interprété comme une adhésion multiple ; aucune méconnaissance des dispositions de l'article L. 421-8 du code de l'environnement ne saurait lui être reprochée ;
- l'augmentation du montant des cotisations, lesquelles ne s'assimilent pas à des prélèvements obligatoires, de tous les détenteurs du département est lié à l'augmentation des charges pesant sur les FDC et des missions qui leur sont confiées, en particulier dans l'Allier, à la réduction du nombre de chasseurs et d'associations communales de chasse agréées et à la réduction des financements nationaux externes.
En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que la cour était susceptible de soulever d'office le moyen tiré de l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions de la requête dirigées contre le courrier du président de la FDC de l'Allier du 3 juillet 2013, qui se rattache à l'action en recouvrement de la cotisation et non au calcul de son montant ; par conséquent, le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il statue sur ces conclusions.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la décision du Conseil constitutionnel DC n° 2000-434 du 20 juillet 2000 relative à la loi relative à la chasse ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Nathalie Mme Peuvrel, premier conseiller,
- les conclusions de M. Marc Clément, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., pour l'office national des forêts, ainsi que celles de Me Comte, pour la fédération départementale des chasseurs de l'Allier ;
1. Considérant que, par délibération du 4 mai 2013, l'assemblée générale de la fédération départementale des chasseurs (FDC) de l'Allier a modifié le mode de calcul de la cotisation annuelle d'adhésion ; que l'office national des forêts (ONF) a saisi le tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'une demande d'annulation de cette délibération, "titre" du 1er juillet 2013 par lequel la FDC de l'Allier a mis à la charge le paiement d'une somme de 1 386 euros en règlement de cette cotisation et de la décision du président de la FDC du 3 juillet 2013 rejetant le recours gracieux qu'elle aurait présenté contre ces actes ; que, par un jugement du 3 juin 2014, le tribunal administratif a rejeté cette demande ; que l'ONF relève appel de ce jugement ;
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant, en premier lieu, que c'est à bon droit que, par des motifs qu'il y a lieu d'adopter, les premiers juges ont estimé que la juridiction administrative était incompétente pour connaître des conclusions de l'office national des forêts (ONF) contre l'appel de cotisation pour 2013/2014 établi le 1er juillet 2013 par la FDC de l'Allier et adressé à l'ONF ;
3. Considérant, en second lieu, que, par courrier du 3 juillet 2013, le président de la FDC de l'Allier a indiqué à l'ONF qu'à la suite de la modification de son règlement intérieur votée lors de l'assemblée générale de 2013, la cotisation d'adhésion annuelle était due au titre de chacun des territoires attributaires d'un plan de chasse dans le département et non au titre de l'ensemble de ces territoires, ajoutant que l'ONF ne pourrait se soustraire au paiement de la cotisation ainsi calculée ; que ce courrier, qui n'a pas pour objet de fixer le montant de la cotisation mais de confirmer que l'ONF devra s'en acquitter selon les nouvelles modalités de calcul définies par l'assemblée générale, se rattache ainsi à l'action en recouvrement de cette cotisation ; qu'il n'appartient pas aux juridictions administratives de connaître du litige ainsi soulevé ; que, dès lors, il y a lieu d'annuler le jugement du 3 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand s'est reconnu compétent pour connaître de la demande de l'ONF tendant à l'annulation de ce courrier et, statuant par voie d'évocation, de rejeter cette demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ;
Sur le bien-fondé de la requête :
4. Considérant, en premier lieu, que les conditions de mise en ligne de la délibération contestée du 4 mai 2013 et l'absence de mention des voies et délais de recours sont sans incidence sur sa légalité ;
5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 421-8 du code de l'environnement : " I. - Il ne peut exister qu'une fédération de chasseurs par département. II. - Dans l'intérêt général et afin de contribuer à la coordination et à la cohérence des activités cynégétiques dans le département, chaque fédération départementale des chasseurs regroupe : 1° Les titulaires du permis de chasser ayant validé celui-ci dans le département ; 2° Les personnes physiques et les personnes morales titulaires de droits de chasse sur des terrains situés dans le département et bénéficiaires d'un plan de chasse ou d'un plan de gestion pour tout ou partie de ces terrains. (...) IV. - L'adhésion est constatée par le paiement à la fédération d'une cotisation annuelle dont les montants, qui peuvent être distincts selon qu'il s'agit de l'adhésion d'un chasseur ou du titulaire de droits de chasse, sont fixés par l'assemblée générale, sur proposition du conseil d'administration. (...) " ;
6. Considérant que l'ONF soutient que le nouveau mode de calcul de la cotisation territoriale méconnaît les dispositions de l'article L. 421-8 du code de l'environnement en ce qu'il transformerait cette cotisation, jusqu'alors due pour l'ensemble des massifs domaniaux du département, en une taxe au plan de chasse, et procède d'une erreur manifeste d'appréciation en raison de l'augmentation significative du montant mis à sa charge ;
7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par la délibération contestée, l'assemblée générale de la FDC de l'Allier a décidé que le montant de la cotisation d'affiliation, dite "adhésion territoriale", serait déterminé en fonction du nombre de territoires attributaires d'un plan de chasse détenu par chaque adhérent et non plus au titre de l'ensemble de ces territoires ; qu'à supposer même que cette réforme aurait pour effet, comme le soutient l'ONF, de relier la cotisation aux territoires plutôt qu'aux personnes physiques ou morales adhérentes, cette circonstance ne permet pas d'établir que la FDC de l'Allier aurait fait une inexacte application des dispositions précitées du II de l'article L. 421-8 du code de l'environnement, qui n'ont pas pour objet de déterminer le mode de calcul des cotisations d'adhésion ; que, par ailleurs, si cette réforme a pour effet de multiplier par vingt-et-un le montant de la cotisation annuelle acquittée par l'ONF, attributaire de vingt-et-un plans de chasse dans le département, il n'est ni établi ni allégué que le montant de base de la cotisation, fixé à 66 euros pour la saison de chasse 2013/2014, aurait subi une hausse injustifiée et disproportionnée ; que, dans ces conditions, l'ONF n'est pas fondé à soutenir que le mode de calcul adopté par la délibération contestée caractériserait une erreur manifeste d'appréciation ;
8. Considérant, en troisième lieu, que la circonstance que l'ONF est obligé d'adhérer à la FDC et que son droit de vote, non proportionnel au nombre d'hectares détenus, est plafonné, limitant son influence au sein de l'assemblée générale, est sans incidence sur le bien-fondé du montant de cotisation ou de son mode de calcul ;
9. Considérant, en quatrième lieu, que si l'ONF soutient, d'une part, que c'est à tort que le président de la FDC de l'Allier a, dans son courrier du 3 juillet 2013, déduit de la rédaction de la convention tripartite du 5 août 2005 signée entre la fédération nationale des chasseurs, l'ONF et l'office national de la chasse et de la faune sauvage, qu'il existerait plusieurs cotisations de base et, d'autre part, qu'en versant 66 euros à la FDC de l'Allier le 17 octobre 2013, il doit être regardé comme s'étant acquitté de sa cotisation annuelle, il n'appartient pas aux juridictions administratives de se prononcer sur ces moyens pour le motif indiqué au considérant 3 ci-dessus ;
10. Considérant, en cinquième et dernier lieu, que la circonstance, au demeurant non établie, que la cotisation d'adhésion à la FDC serait acquittée sur les deniers de l'ONF et qu'elle ne serait pas répercutée sur les locataires de baux de chasse en forêt domaniale est sans incidence sur la légalité de la délibération en litige ;
11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande, que l'ONF n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 4 mai 2013 ;
Sur les frais non compris dans les dépens :
12. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la FDC de l'Allier, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par l'ONF au titre des frais non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'ONF la somme que demande la FDC de l'Allier en application de ces dispositions ;
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du 3 juin 2014 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand est annulé en tant que ce dernier s'est estimé compétent pour statuer sur la demande de l'ONF tendant à l'annulation du courrier du 3 juillet 2013 du président de la FDC de l'Allier.
Article 2 : Les conclusions tendant à l'annulation du courrier du 3 juillet 2013 du président de la FDC de l'Allier présentées par l'ONF devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand sont rejetées comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'ONF est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de la FDC de l'Allier tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'Office national des forêts et à la fédération départementale des chasseurs de l'Allier.
Copie en sera adressée au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer.
Délibéré après l'audience du 13 décembre 2016, à laquelle siégeaient :
- M. Jean-François Alfonsi, président de chambre,
- Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller,
- M. Samuel Deliancourt, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 3 janvier 2017.
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N° 14LY02533