Par un jugement n° 1802496 du 31 octobre 2019, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'arrêté de l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or en date du 3 avril 2018 ainsi que les rejets des recours gracieux opposés à la SARL Bernard Loriot Investissements.
Procédure devant la cour
Par une requête et des mémoires enregistrés les 9 janvier, 9 juin et 20 juillet 2020 Dijon Métropole et l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or, représentés par Me Petit, avocat, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 31 octobre 2019 ;
2°) de rejeter la demande présentée par la SARL Bernard Loriot Investissements devant le tribunal ;
3°) de mettre à la charge de la SARL Bernard Loriot Investissements une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- à la date de la décision de préemption, il existait un projet de réalisation d'un programme d'environ 11 logements locatifs sociaux, s'insérant dans la politique de l'habitat de Dijon Métropole ; ainsi le moyen tiré de ce que la préemption ne serait pas justifiée par un projet satisfaisant aux conditions définies par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme devait être écarté ;
- les différentes délégations consenties ont été régulièrement publiées ;
- l'imprimé de déclaration d'intention d'aliéner ne revêt aucun caractère impératif et il ne devait pas obligatoirement être complété par la collectivité qui préempte ;
- la directrice de l'EPFL a pu légalement prendre une décision de préemption pour le compte de l'EPFL, délégataire de droit ;
- l'administration fiscale a rendu son avis avant l'intervention de la décision de préemption ;
- la décision de préemption est suffisamment motivée.
Par des mémoires enregistrés les 12 mai, 29 juin et 30 décembre 2020, la SARL Bernard Loriot Investissements représentée par Me C..., avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- en l'absence de projet réel justifiant l'exercice du droit de préemption, l'annulation prononcée par le tribunal doit être confirmée ;
- l'arrêté du 3 avril 2018 a été pris par une autorité incompétente ;
- la transmission de la déclaration d'intention d'aliéner n'a donc pas été faite sans délai, en méconnaissance de l'article R. 213-6 du code de l'urbanisme ;
- l'arrêté du 3 avril 2018 n'est pas suffisamment motivé.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A..., présidente assesseure ;
- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public ;
- les observations de Me B..., représentant Dijon Métropole et de Me C..., représentant la SARL Bernard Loriot Investissements ;
Considérant ce qui suit :
1. La SARL Bernard Loriot Investissements s'est portée acquéreur d'une parcelle cadastrée section ER n° 198 de 825 m², située 14 rue Clément Marillier sur la commune de Dijon. A la suite de la réception en mairie, le 8 février 2018, de la déclaration d'intention d'aliéner, la directrice de l'Etablissement public foncier local (EPFL) des Collectivités de Côte d'Or a décidé le 3 avril 2018, d'exercer sur ce terrain le droit de préemption dont l'établissement était délégataire, notamment au motif que le bien concerné permettait la réalisation d'une opération d'habitat locatif à loyer modéré d'environ onze logements. La SARL Bernard Loriot Investissements a exercé un recours gracieux à l'encontre de cette décision le 31 mai 2018 qui a été implicitement rejeté par Dijon Métropole et expressément rejeté par l'EPFL, le 24 juillet 2018. Dijon Métropole et l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or relèvent appel du jugement du 31 octobre 2019 par lequel le tribunal administratif de Dijon a annulé l'arrêté du 3 avril 2018 ainsi que les rejets des recours gracieux opposés à la SARL Bernard Loriot Investissements.
2. Le tribunal a prononcé l'annulation des décisions litigieuses au motif que la réalité de l'opération relative à un projet de construction d'un immeuble d'habitat locatif à loyer modéré d'environ 11 logements sur la parcelle ER n° 198 n'était pas établie à la date à laquelle l'arrêté litigieux a été pris.
3. Aux termes de l'article L. 2101 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 3001, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (...) / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. (...) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat (...), la décision de préemption peut (...) se référer aux dispositions de cette délibération (...) ".
4. Aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. (...) ".
5. Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.
6. L'arrêté du 3 avril 2018 se fonde sur la délibération du conseil métropolitain de Dijon Métropole du 29 juin 2017 qui arrête le programme local de l'habitat pour la période 2017-2020 ainsi que le cadre des actions à mettre en oeuvre pour mener à bien ce programme en fixant pour objectifs d'augmenter la production de logements sociaux et notamment les logements à loyer modéré et de répartir cette offre nouvelle de manière équilibrée sur le territoire du Grand Dijon. Egalement, cet arrêté indique que le taux de logements sociaux à Dijon recensé à 19,13 % montre la nécessité d'accroître la mixité d'habitat en faveur du logement locatif aidé dans cette commune. Enfin, cette décision fait état de la réalisation envisagée sur le terrain préempté d'une opération d'habitat locatif à loyer modéré d'environ onze logements pour laquelle la SA Villéo a confirmé son intérêt par un courrier du 26 mars 2018. Les requérants ont joint à ce courrier une esquisse de faisabilité réalisée par la SA Villéo présentant l'hypothèse de présentation du projet sur un fond de plan cadastral, un plan des différents niveaux (sous-sol, rez-de-chaussée, R+1 et R+2), l'emplacement des places de stationnement, la typologie des appartements et leur répartition par niveaux. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or, justifiait, à la date à laquelle il avait exercé le droit de préemption, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant à l'un des objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal a retenu ce motif pour annuler les décisions en litige.
7. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance comme en appel devant le juge administratif par la SARL Bernard Loriot Investissements.
8. En premier lieu, d'une part, par un arrêté du 29 mars 2018, le président de Dijon Métropole bénéficiaire d'une délégation de compétences notamment en ce qui concerne le droit de préemption urbain, consentie par délibération du 10 août 2015 par laquelle le conseil de communautés de la communauté urbaine " Grand Dijon ", devenue Dijon Métropole a délégué ce droit de préemption à l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or, en vue de l'aliénation du bien en litige. Le président de Dijon Métropole pouvait légalement subdéléguer ce droit de préemption à l'un des mandataires mentionnés à l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme. D'autre part, contrairement à ce que soutient la SARL Bernard Loriot Investissements, l'arrêté du 3 avril 2018 a bien été pris par la directrice de l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or qui bénéficiait d'une délégation consentie par une délibération du conseil d'administration de l'établissement du 16 mai 2014 l'autorisant à exercer les droits de préemption dont l'EPFL est titulaire ou délégataire. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 3 avril 2018 doit être écarté.
9. En deuxième lieu, l'arrêté du 29 mars 2018 déléguant l'exercice du droit de préemption à l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or comporte la mention de sa transmission à la préfecture. Un certificat d'affichage du président de Dijon Métropole indique que cette décision " a fait l'objet d'un affichage à l'endroit accoutumé du 29 mars 2018 au 30 mai 2018 ". Un second certificat d'affichage établi par le maire de Dijon, le 4 juin 2018, indique que cette même décision " a fait l'objet d'un affichage aux emplacements habituels du 3 avril au 3 juin 2018 ". Ces certificats établissent l'existence d'un affichage au 3 avril 2018, date de la décision de préemption en litige. Enfin, un certificat du président de l'EPFL établit que la décision du 3 avril 2018 a fait l'objet d'un affichage " à l'emplacement accoutumé " du 3 avril au 4 juin 2018.
10. En troisième lieu, si la SARL Bernard Loriot Investissements fait valoir que le cadre K réservé au titulaire du droit de préemption de l'imprimé de déclaration d'intention d'aliéner du 7 février 2018 reçue par Dijon Métropole, le 8 février 2018 n'a pas été rempli, une telle circonstance ne permet à elle seule de révéler l'existence d'une irrégularité dans la procédure de mise en oeuvre du droit de préemption.
11. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'avis rendu par le service des domaines de la direction régionale des finances publiques de Bourgogne-Franche-Comté concernant la valeur vénale du bien litigieux a été rendu le 19 mars 2018, soit antérieurement à la date d'intervention de la décision de préemption en litige du 3 avril 2018. Dans ces conditions, la circonstance que Dijon Métropole n'aurait transmis la déclaration d'intention d'aliéner reçue le 8 février 2018, à la direction des finances publiques que le 1er mars 2018 et non dès sa réception, comme le prévoient les dispositions précitées de l'article R. 213-6 du code de l'urbanisme, n'est, en tout état de cause, pas de nature à entacher d'irrégularité l'avis rendu le 19 mars 2018, dès lors qu'il n'est pas démontré que le service des domaines n'aurait pas été mis en mesure, du fait de ce retard, de se prononcer en connaissance de cause sur le prix du bien concerné.
12. En dernier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 5, il résulte des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme que, pour exercer légalement le droit de préemption urbain, les collectivités qui en sont titulaires doivent faire apparaître la nature du projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dans la décision de préemption. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en oeuvre de ce programme et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe.
13. La décision de préemption du 3 avril 2018 cite les textes applicables du code de l'urbanisme et mentionne les délibérations du conseil communautaire approuvant et prorogeant le deuxième programme local de l'habitat ainsi que la délibération du conseil métropolitain du 29 juin 2017 approuvant la modification simplifiée de ce deuxième programme pour la période 2017-2020 sur lesquels elle se fonde. Elle fait également état des objectifs du programme local de l'habitat territorialisés à l'échelle de la ville de Dijon en matière de production d'habitat et de développement d'une offre de logements à loyer modéré, pour la période 2017-2020, mentionne le taux de logements sociaux (19,13 %) dans la ville de Dijon nécessitant l'accroissement du nombre de ces logements et indique les caractéristiques du bien préempté et le secteur géographique dans lequel il se situe. Elle précise enfin que le droit de préemption est exercé sur le bien en cause en vue de réaliser une opération d'habitat locatif à loyer modéré d'environ onze logements pour laquelle la SA Villéo a confirmé son intérêt par un courrier du 26 mars 2018. Elle définit ainsi avec suffisamment de précision la nature du projet en vue duquel la décision de préempter est prise et l'action de la politique locale de l'habitat à laquelle se rattache ce projet. Enfin, contrairement à ce que soutient la SARL Bernard Loriot Investissements, l'EPLF n'était pas tenu de produire, notamment en annexe de sa décision, le programme local de l'habitat ainsi que les délibérations sur lesquels il s'est fondé. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision de préemption en litige doit être écarté.
14. Il résulte de tout ce qui précède, que Dijon Métropole et l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'arrêté de l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or en date du 3 avril 2018 ainsi que les rejets des recours gracieux opposés à la SARL Bernard Loriot Investissements.
Sur les frais liés à l'instance :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de Dijon Métropole et de l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, la somme que la SARL Bernard Loriot Investissements réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de condamner la SARL Bernard Loriot Investissements à verser à Dijon Métropole et à l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Dijon du 31 octobre 2019 est annulé.
Article 2 : La demande de la SARL Bernard Loriot Investissements devant le tribunal administratif de Dijon est rejetée.
Article 3 : La SARL Bernard Loriot Investissements versera une somme globale de 2 000 euros à Dijon Métropole et à l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or au titre de l'article L. 7611 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Bernard Loriot Investissements, à Dijon Métropole et à l'établissement public foncier local des collectivités de Côte-d'Or.
Délibéré après l'audience du 4 février 2021 à laquelle siégeaient :
M. Bourrachot, président de chambre,
Mme A..., présidente assesseure,
Mme E..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2021.
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N° 20LY00085