Procédure devant la Cour :
I. Par une requête enregistrée sous le n° 20MA04865 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 30 décembre 2020, la commune de Varages, représentée par la SELAS LLC et associés, agissant par Me A..., demande à la Cour :
1°) d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulon du 17 décembre 2020 ;
2°) de rejeter les conclusions formulées par le préfet du Var en première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les deux nouveaux zonage Npv du PLU de la commune de Varages ne méconnaissent pas le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCOT ;
- Il n'y a pas d'opposition de principe aux nouveaux secteur Npv situés sur la commune au regard du SCOT Provence Verte Verdon, de l'aveu même de l'autorité en charge de son élaboration ;
- les recommandations émises par la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) portant sur des mesures d'évitement et de réduction d'impact concernent la phase de réalisation du projet et non l'élaboration du PLU ;
- le zonage Npv ne porte pas atteinte à la protection des espaces naturels et à la préservation des continuités écologiques au sens des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;
- le zonage n'est pas contraire aux dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ;
- l'implantation de centrales photovoltaïques au sol dans des zones N supportant des exploitations forestières n'est pas impossible dès lors qu'elle respecte les critères fixés par le cadre régional des parcs photovoltaïques en région PACA et le mode d'emploi des centrales photovoltaïques au sol dans le département du Var ;
Par un mémoire enregistré au greffe de la Cour le 25 janvier 2021, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Varages ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention enregistré le 5 février 2021, les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque, représentées par Me B..., demandent à la Cour :
1°) d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulon du 17 décembre 2020 ;
2°) de rejeter les conclusions présentées par le préfet du Var en première instance ;
3°) de joindre les instances n° 20MA04865 et 20MA04870 ;
4°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- elles disposent d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ;
- les projets seront compatibles avec l'activité forestière ;
- le choix des sites a été effectué en favorisant les sites anthropisés ou de moindre impact au regard de leur sensibilité écologique et des activités qui y sont exercées ;
- l'activité forestière sur les sites concerne du bois de faible qualité ;
- le projet ne méconnaît pas les orientations et les objectifs du SCOT Provence Verte Verdon ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;
Par un courrier du 26 février 2021, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'ordonnance était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque sont recevables à faire appel de l'ordonnance attaquée et que leur intervention devant la Cour ne saurait être admise.
Par un mémoire enregistré le 1er mars 2021, qui n'a pas été communiqué, la commune de Varages maintient ses conclusions et demande à la Cour de joindre les instances n° 20MA04865 et 20MA04870.
II. Par une requête enregistrée sous le n° 20MA04870 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille le 31 décembre 2020, les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque, représentées par Me B..., demandent à la Cour :
1°) d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulon du 17 décembre 2020 ;
2°) de rejeter les conclusions présentées par le préfet du Var en première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- elles disposent d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ;
- les projets seront compatibles avec l'activité forestière ;
- le choix des sites a été effectué en favorisant les sites anthropisés ou de moindre impact au regard de leur sensibilité écologique et des activités qui y sont exercées ;
- l'activité forestière sur les sites concerne du bois de faible qualité ;
- le projet ne méconnaît pas les orientations et les objectifs du SCOT Provence Verte Verdon ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;
Par un mémoire enregistré au greffe de la Cour le 25 janvier 2021, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré au greffe de la Cour le 24 février 2021, la commune de Varages, représentée par la SELAS LLC et associés, agissant par Me A..., demande à la Cour :
1°) de joindre les procédures n° 20MA04865 et n° 20MA04870 ;
2°) d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulon du 17 décembre 2020 ;
3°) de rejeter les conclusions présentées par le préfet du Var en première instance ;
4°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que le projet ne méconnaît pas les dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme.
Les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque ont produit un mémoire le 25 février 2021 qui n'a pas été communiqué.
Par un courrier du 26 février 2021, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'ordonnance était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que la commune de Varages, qui était défendeur en première instance et a interjeté appel de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Toulon du 17 décembre 2020 par une requête enregistrée sous le n° 20MA04865, n'est pas recevable à intervenir dans l'instance n° 20MA04870.
Par un mémoire enregistré au greffe le 1er mars 2021, qui n'a pas été communiqué, les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque ont produit des observations en réponse au moyen susceptible d'être relevé d'office.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été informées par courrier du 17 février 2021, notifié le même jour par l'application Télérecours, d'une part, que la clôture de l'instruction dans les deux affaires était fixée au 25 février 2021 à 12 heures, d'autre part, qu'il serait statué sans audience sur les deux affaires, en application des dispositions de l'article 3 de de l'ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre administratif.
La présidente de la Cour a désigné M. Poujade, président de la 1ère chambre, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes de la commune de Varages et des SASU des parcs solaires de Bayol et du Clos de la Blaque sont dirigées contre la même ordonnance. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.
2. Par une délibération du 26 janvier 2016, le conseil municipal de Varages a prescrit la révision n° 1 de son plan local d'urbanisme. La commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers a émis un avis favorable le 28 octobre 2019. Par une délibération du 25 juillet 2019, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLU. L'autorité environnementale a émis un avis le 29 octobre 2019. L'enquête publique s'est déroulée du 9 décembre 2019 au 10 janvier 2020 et le commissaire enquêteur a remis son rapport le 7 février 2020. Par une délibération du 5 mars 2020, le conseil municipal de Varages a approuvé le PLU. Le sous-préfet de Brignoles a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération par un courrier du 29 juin 2020, reçu le 16 juillet 2020. Par un courrier du 11 septembre 2020, le maire de Varages a rejeté ce recours. Le préfet du Var a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Toulon d'ordonner, sur le fondement des dispositions des articles L. 554-1 du code de justice administrative et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, la suspension de l'exécution de cette délibération du 5 mars 2020. Par une ordonnance du 17 décembre 2020, dont la commune de Varages et les SASU des parcs solaires de Bayol et du Clos de la Blaque relèvent appel, le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a suspendu l'exécution de la délibération du 5 mars 2020, en tant qu'elle crée deux nouveaux secteurs Npv dédiés à l'implantation de centrales photovoltaïques au sol sur les sites de Bayol et du Clos de la Blaque.
Sur la recevabilité de l'intervention des SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque dans l'instance n° 20MA04865 :
3. Les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque ont produit un mémoire par lequel elles concluent à l'annulation de l'ordonnance attaquée. Toutefois, ayant eu la qualité d'intervenantes en défense en première instance, elles sont recevables à interjeter appel dès lors qu'elles auraient eu qualité, à défaut d'intervention de leur part, pour former tierce opposition à l'ordonnance faisant droit au recours du préfet du Var.
4. Dès lors que les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque ont interjeté appel de l'ordonnance par la requête enregistrée sous le n° 20MA04870, elles ne sauraient, ainsi, avoir la qualité d'intervenant en appel dans l'instance n° 20MA04865. Il suit de là que les SASU du parc solaire de Bayol et du Clos de la Blaque ne peuvent avoir d'autre qualité dans l'instance n° 20MA04865 que celle d'observateurs et ne sont pas recevables à présenter des conclusions ou des moyens qui leur soient propres.
Sur la recevabilité de l'intervention de la commune de Varages dans l'instance n° 20MA04870 :
5. La commune de Varages a produit un mémoire par lequel elle conclut à l'annulation de l'ordonnance attaquée. Toutefois, ayant eu la qualité de défendeur en première instance, elle a interjeté appel dans l'instance n° 20MA04865. A ce titre, si elle peut faire valoir tout éclaircissement de fait et de droit dans le cadre du débat contentieux tel qu'il est délimité par les conclusions et les moyens des parties dans l'instance n° 20MA04870, elle n'est en revanche pas recevable à présenter des conclusions ou des moyens qui lui soient propres.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée :
6. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'une ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a prononcé la suspension de l'exécution d'une délibération par laquelle un conseil municipal a approuvé le PLU révisé de la commune, de se prononcer sur le bien-fondé des moyens retenus au soutien de son ordonnance, et d'apprécier si l'un de ces moyens justifie la solution de suspension. Dans le cas où il estime qu'aucun des moyens retenus par le juge des référés du tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel examine les autres moyens de première instance. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état de l'instruction, de nature à confirmer, par d'autres motifs, la suspension ordonnée par le premier juge.
7. Aux termes du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (...) ".
8. Les dispositions du 1° de l'article L. 151-11 ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles naturelles ou forestières à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du PLU ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.
9. En l'espèce, la délibération emporte la création de deux secteurs NPv sur les sites de Bayol et du Clos de la Blaque. Il ressort du point 5.2.11 du rapport de présentation de la révision du PLU que le projet du Clos de la Blaque consiste en la réalisation d'un parc photovoltaïque d'un seul tenant, de 45 468 panneaux, sur une emprise clôturée de 22 hectares, permettant la production annuelle de 30 000 mégawatt-heure, et comprend la création de six postes de transformation, d'une piste interne, l'installation d'une clôture périphérique et de trois citernes. Le projet du site de Bayol consiste en la réalisation d'un parc photovoltaïque de 63 840 panneaux sur une emprise de 22 hectares et comprend la création de six postes de transformation, d'une piste interne, l'installation d'une clôture périphérique et de quatre citernes. Les deux sites ont une vocation de production de bois et de protection des milieux et des paysages. Il n'est pas contesté que le site du Clos de la Blaque a été géré par un plan simple de gestion qui a expiré en décembre 2017 et doit être obligatoirement renouvelé, a fait l'objet d'une coupe au début des années 1990 et que le peuplement pourra faire l'objet d'une nouvelle exploitation d'ici une quinzaine d'années. Le site de Bayol est géré selon un plan simple de gestion qui expirera en 2028, a fait l'objet d'une coupe de taillis et d'extraction en 2015 et 2016 sur une surface de 14 hectares et il est à ce jour en cours de régénération naturelle. Il n'est, en outre, pas utilement contesté que les projets se trouvent dans un rayon de 5 à 10 kilomètres de quatre ZNIEFF et de quatre sites Natura 2000 pour le site de Bayol et de trois ZNIEFF et de trois sites Natura 2000 pour celui du Clos de la Blaque, et que les deux sites abritent des espèces de chiroptères et une avifaune protégée. En outre, il ressort des pièces du dossier que la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans son avis du 28 octobre 2019 a préconisé la suppression des deux nouveaux secteurs NPv (Clos de la Blaque et Bayol), du fait de la présence de trois parcs photovoltaïques en activité sur la commune. Par ailleurs, dans son avis n° 2019APACA35 du 29 octobre 2019 relatif à la révision du PLU, la mission régionale d'autorité environnementale retient, quant à elle, que " l'analyse de l'état initial de l'environnement ainsi que l'évaluation des incidences de la révision du PLU sur l'environnement restent extrêmement succinctes et ne permettent pas de justifier les choix retenus. La prise en compte de l'environnement n'est pas abordée de façon satisfaisante sur les sites susceptibles d'être touchés de manière notable par le projet de PLU, notamment sur les secteurs de projet de parcs photovoltaïques pour lequel des solutions de substitution raisonnables doivent être présentées et analysées ". Elle retient également que " concernant l'implantation des deux centrales photovoltaïques (zones Npv), le rapport de présentation n'expose aucun argumentaire fondé ni analyse de solutions alternatives de sites de moindre impact environnemental permettant de justifier l'implantation de deux installations de production d'énergie renouvelable au détriment de milieux de grande qualité, caractéristiques du patrimoine naturel (avec des espèces protégées, cf. paragraphe 2.2) et l'intérêt communal d'une ouverture à l'urbanisation (Npv) de deux zones en discontinuité de l'urbanisation existante, dans une zone à caractère forestier ". Elle retient également que " les deux sites se caractérisent par des plateaux boisés peu pentus ", que " le zonage et le règlement projetés du PLU entérinent la vocation des zones destinées à accueillir deux projets de parcs photovoltaïques alors que ceux-ci ont des impacts importants sur les perceptions paysagères " et que " comme mentionné précédemment pour les enjeux de consommation d'espaces et de biodiversité, le dossier n'étudie pas de solutions de substitution en comparant leurs incidences sur les enjeux paysagers, ce qui n'est pas satisfaisant. Les projets portés par le PLU engendrent une transformation significative, qui conduit à la fragmentation du paysage et à sa banalisation, et brise l'harmonie des vues sur des paysages identitaires de la " Provence verte " ".
10. Dans ses avis n° 2018-2050 et 2018-2051 du 4 janvier 2019 relatifs aux projets de parcs solaires de Bayol et du Clos de la Blaque à Varages, s'agissant des autorisations de défrichement et des dossiers de permis de construire, la mission régionale d'autorité environnementale a relevé que les sites sont localisés au sein des plateaux forestiers du Haut-Var, sur lesquels des projets solaires se multiplient, participant à un mitage du paysage, visible depuis les points hauts emblématiques de la région et limitrophe du Parc naturel régional du Verdon et que l'installation de ce parc et d'autres existants ou futurs à proximité engendre une fragmentation des espaces naturels et limite les déplacements de certaines espèces au sein de milieux forestiers remaniés, accueillant des espèces inféodées aux milieux forestiers (oiseaux et chiroptères notamment). La mission a également relevé, s'agissant des deux projets, que les études d'impact sont incomplètes, que leur périmètre est très succinctement présenté et sous-estimé pour certaines thématiques dont la biodiversité et que la justification du choix d'implantation au regard des solutions sur des sites anthropisés - et par comparaison avec des solutions de substitution - n'était pas suffisamment détaillée. Les études ont également relevé que l'impact sur les boisements n'était pas défini, qu'aucune information n'est donnée quant à la perte d'exploitation et qu'aucune mesure compensatoire n'est proposée. S'agissant de la biodiversité, elles ont relevé que la description des habitats naturels et des fonctionnalités écologiques est insuffisante, que la pression d'inventaire est insuffisante pour les oiseaux et les chiroptères et que la liste des espèces répertoriées dans le VNEI n'est probablement pas représentative des enjeux du site. Enfin, elles font état de ce que les dossiers présentés décrivent très brièvement les composantes du paysage immédiat, souffrent d'un manque d'inventaire et d'analyse précis des éléments paysagers, et ne font pas assez état de toutes les richesses du paysage immédiat et rapproché qui sera fortement modifié. A ce titre, la mission relève que les études paysagères n'intègrent pas les vues lointaines depuis les points hauts, notamment depuis la Sainte-Baume ou la montagne de la Loube. Enfin, les deux secteurs sont inscrits au sein d'une trame verte forestière à préserver, identifiée au schéma régional de cohérence écologique, qui vise à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques.
11. Si la commune et la société font état de ce que les sites ont été choisis après application de filtres destinés à préserver les sites à enjeux environnementaux et patrimoniaux, et que les panneaux seront fixés à l'aide d'une technique non intrusive, il n'en reste pas moins que ces sites, eu égard à la surface envisagée, porteront nécessairement atteinte à l'activité forestière, en rendant impossible le reboisement des sites durant toute la durée de l'installation, et à l'intérêt naturel et paysager. Elles n'apportent en appel pas plus d'information quant aux activités de substitution qui pourraient être envisagées, en dehors d'une activité de pastoralisme pour l'entretien du site, ni quant aux mesures compensatoires qui pourraient être prises. A cet égard, les travaux d'amélioration de la forêt de Varages et les compensations financières auxquels font référence les SASU des parcs de Bayol et du Clos de la Blaque ne sont pas repris dans le projet de révision du PLU. Enfin, il ne ressort pas plus des pièces du dossier que les projets de site remplissent les conditions, au demeurant non réglementaires, posées par le cadre régional des parcs photovoltaïques en région PACA et le mode d'emploi des centrales photovoltaïques au sol dans le département du Var. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération, en ce qu'elle crée les deux zones NPv, méconnaît les dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme paraît sérieux en l'état de l'instruction.
12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens soulevés dans la requête en appel, que c'est à bon droit que, par l'ordonnance contestée, le juge des référés du tribunal administratif de Toulon a suspendu l'exécution de la délibération du 5 mars 2020, en tant qu'elle crée deux nouveaux secteurs Npv dédiés à l'implantation de centrales photovoltaïques au sol sur les sites de Bayol et du Clos de la Blaque.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros réclamée, respectivement, par la commune de Varages et les SASU des parcs solaires de Bayol et du Clos de la Blaque au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
Article 1er : L'intervention des SASU du parc solaire de Bayol et du parc solaire du Clos de la Blaque dans l'instance n° 20MA04865 n'est pas admise.
Article 2 : L'intervention de la commune de Varages dans l'instance n° 20MA04870 n'est pas admise.
Article 3 : Les requêtes n° 20MA04865 de la commune de Varages et n° 20MA04870 des SASU du parc solaire de Bayol et du parc solaire du Clos de La Blaque sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Varages, aux SASU du parc solaire de Bayol et du parc solaire du Clos de La Blaque et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Copie en sera adressée au préfet du Var.
Mise à disposition le 11 mars 2021.
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N° 20MA04865, 20MA04870