Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 mars et 10 août 2017, MM. B... etE..., représentés par la société d'avocats LLC et Associés, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 5 janvier 2017 ;
2°) d'annuler la délibération du 7 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Châteauneuf-Villevieille a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-Villevieille la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;
- les modalités de la concertation n'ont pas été respectées ;
- le bilan de la concertation est insuffisant ;
- l'autorité administrative compétente en matière d'environnement n'a pas été consultée ;
- le diagnostic du rapport de présentation est fondé sur des données antérieures à 2008 ;
- le rapport de présentation aurait dû contenir une étude de ses incidences sur les zones Natura 2000 ;
- l'évaluation environnementale est insuffisante dès lors qu'elle ne contient pas les répercussions éventuelles sur l'environnement immédiat de la commune ;
- les symboles entre le document graphique de la zone Nord et celui de la zone centre ne sont pas identiques, alors qu'aucune légende ne figure ;
- certaines des doléances de M. E... n'apparaissent pas dans le rapport d'enquête publique ;
- les secteurs de Terre Forte, de l'Adrec et de février Nord ont été classés à tort en zone naturelle ;
- les secteurs Ramorian et Sauréa ont été classés à tort en zone agricole ;
- la création des trois secteurs UB n'est pas suffisamment justifiée ;
- le classement des parcelles 1683, 20 et 21 en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement des parcelles leur appartenant dans le secteur de l'Adrec est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- la servitude relative aux oliveraies à préserver dans le secteur de l'Adrec est entachée d'une erreur de fait ;
- les dispositions du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme ne permettent pas l'interdiction de toute construction ;
- la création du secteur UM 3 n'est pas suffisamment justifiée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 juin 2017, la commune de Châteauneuf-Villevieille conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de chacun des requérants la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Un mémoire, enregistré le 19 janvier 2018, présenté par MM. B... et E...n'a pas été communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Vu la décision de la présidente de la cour administrative d'appel de Marseille qui désigne Mme Muriel Josset, présidente assesseure de la 1ère chambre, pour présider, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, la formation de jugement en cas d'absence ou d'empêchement de M. Alain Poujade, président de la 1ère chambre.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Gonneau,
- les conclusions de Mme Giocanti,
- et les observations de MeD..., représentant MM. B...etE..., etG..., représentant la commune de Châteauneuf-Villevieille.
Considérant ce qui suit :
1. MM. B... et E...relèvent appel du jugement du 5 janvier 2017 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande d'annulation de la délibération du 7 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Châteauneuf-Villevieille a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " I- Le conseil municipal (...) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant a) Toute élaboration ou révision (...) du plan local d'urbanisme ;(...) Les documents d'urbanisme (...) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (...) A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. (...) ".
3. La délibération du 25 juillet 2002 avait prévu au titre des modalités de concertation des réunions publiques, une exposition et la tenue d'un registre. Il ressort de la délibération du conseil municipal de Châteauneuf-Villevieille du 28 juin 2012, qui a tiré le bilan de la concertation, que trois réunions publiques ont été tenues. Deux premières réunions les 24 mai et 24 novembre 2006 ont eu pour objet, respectivement, de présenter le diagnostic et le projet d'aménagement et de développement durable. La réunion du 1er juin 2012 a eu pour objet de présenter le projet de plan local d'urbanisme. Quatre-vingt personnes y étaient présentes qui ont débattu de l'application stricte de la loi " Montagne " et de l'impact du plan de prévention des risques. Cette même délibération indique que 27 personnes sont venues consulter le dossier complet, que 18 observations ont été portées sur le registre mis à disposition du public, dont certaines ont été prises en compte, et que 25 personnes ont sollicité des entretiens avec le maire. Si la présentation du projet de plan local d'urbanisme le 1er juin 2012 ne peut être regardée comme l'exposition prévue, il ressort toutefois des mesures de concertation mises en oeuvre, et eu égard au nombre d'habitants de Châteauneuf-Villevieille, que la population n'a pas été privée de la garantie que constitue la concertation et que cette seule carence n'a pas eu d'influence sur le sens de la délibération. Il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation doit être écarté.
4. Il ressort de la délibération du 28 juin 2012, telle que citée au point 3, que le maire a présenté le bilan de la concertation en faisant état de ses modalités effectives et d'une brève synthèse des observations du public, et que le conseil municipal a été mis à même d'en délibérer. Dès lors, le moyen tiré de ce que ce bilan serait insuffisamment précis doit être écarté.
5. La commune de Châteauneuf-Villevieille n'accueille pas de zone Natura 2000 et la plus proche se trouve à environ 5 km de son territoire. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme permettrait la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et qu'il aurait ainsi dû, en application de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, faire l'objet d'une étude de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'une telle étude doit être écarté.
6. Il résulte des articles L. 121-12 et R121-15 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige que la commune qui élabore un plan local d'urbanisme doit consulter le préfet de département sur l'évaluation environnementale du plan. Le préfet des Alpes-Maritimes, dans son avis du 13 septembre 2012, a indiqué à la commune que l'évaluation environnementale contenue dans le rapport de présentation ferait l'objet d'un avis distinct de sa part. Dans ces conditions le moyen tiré de ce que l'autorité de l'État compétente en matière d'environnement n'aurait pas été consultée manque en fait et doit être écarté.
7. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs même pas allégué que le plan local d'urbanisme en litige aurait des incidences sur l'environnement des territoires des communes voisines. Par suite, le moyen tiré de ce que l'évaluation environnementale se borne au territoire de la commune doit être écarté.
8. Le moyen tiré de ce que les données chiffrées sur lesquels s'appuient le diagnostic du rapport de présentation datent au mieux de 2008 et seraient obsolètes doit être écarté dès lors qu'il n'est établi ni que des données plus récentes existaient ni qu'elles auraient été de nature à modifier le parti pris d'urbanisme fixé notamment à l'issue du débat sur le projet d'aménagement et de développement durable du 26 février 2010.
9. Les documents graphiques représentant les secteurs Nord et centre du plan local d'urbanisme faisant partie du dossier soumis à l'enquête publique comportent les mêmes symboles pour représenter les olivaies à préserver et une légende. A supposer même que le plan général présenterait une différence mineure sur ce point, cela n'était pas susceptible de nuire à la bonne information du public. Le moyen tiré de l'existence d'une incohérence entre les documents graphiques soumis à l'enquête publique doit, par suite, en tout état de cause, être écarté.
10. Il n'est pas établi que M. E... aurait présenté d'autres observations pendant l'enquête publique que celles examinées par le commissaire-enquêteur. Par suite, le moyen tiré, sans autres précisions de ce que " certaines des doléances de M. E... n'apparaissent pas dans le rapport d'enquête publique " doit, en tout état de cause, être écarté.
11. Aux termes des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ".
12. La circonstance que le maire, qui a pris part aux travaux et délibérations du conseil municipal relatifs au plan local d'urbanisme, soit le cousin de deux habitants de la commune qui ont vu des parcelles leur appartenant classées en zone urbaine, ne suffit pas à établir qu'il soit "intéressé à l'affaire" au sens de l'article L. 2131-11 précité. Le moyen tiré de ce que la délibération en litige serait ainsi entachée d'une prise illégale d'intérêt doit être écarté.
13. Aux termes de l'article R123-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les zones urbaines sont dites "zones U". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ".
14. Selon le rapport de présentation, les secteurs UB sont des espaces déjà urbanisés et denses distincts du secteur historique mais situés en continuité avec celui-ci, contrairement à ce que soutiennent les requérants. Deux secteurs UB accueillent la salle polyvalente et le groupe scolaire, qu'il est prévu d'agrandir. Le secteur UB situé à l'entrée Sud du village est un emplacement réservé pour l'édification d'un espace de stationnement, d'un bassin de rétention et d'un rond-point. Ces secteurs, qui sont en continuité avec les espaces urbanisés du centre du village, ont ainsi été classés en zone urbaine sans erreur manifeste d'appréciation, alors même qu'ils ne présenteraient pas une urbanisation dense.
15. Aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant : A interdire, sous réserve d'une justification particulière, dans un périmètre qu'il délimite et pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement ; (...) ".
16. Le plan local d'urbanisme crée un secteur UM3 qualifié de secteur d'étude par le rapport de présentation. Le document graphique indique que le secteur UM3 constitue un périmètre d'étude au sens du a) de l'article L. 123-2 précité. Toutefois, aucune justification ni projet d'aménagement global ne sont avancés par le rapport de présentation, et le règlement du secteur UM3 est identique à celui des autres secteurs UM et n'institue aucune servitude spécifique en application des dispositions précitées dans le périmètre qu'il délimite. Par suite, il y a lieu d'annuler le périmètre d'étude délimité par le document graphique.
17. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " (...) le règlement peut : (...) 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ; (...) ".
18. Il résulte de l'article 13 du règlement du secteur UC que l'implantation des constructions est interdite dans les olivaies identifiées comme éléments de paysage que le plan local d'urbanisme a entendu préserver. Une telle interdiction fait partie des prescriptions de nature à assurer la protection de ces olivaies et pouvait ainsi être légalement instituée en application des dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité du règlement du secteur UC en tant qu'il dispose que l'implantation de toute construction est interdite dans les secteurs identifiés au titre des dispositions précitées doit être écarté.
19. Il ressort des cartes des pages 104 et 105 du rapport de présentation que des olivaies existent au-delà de la zone agricole du Castellar, dans le secteur de l'Adrec. Dans ce secteur les olivaies ont été identifiées comme un élément du paysage à préserver, en application du 7° de l'article L. 123-5 précité. En se bornant à faire valoir, en se fondant sur ces mêmes cartes, que cette servitude couvre essentiellement des parcelles dépourvues d'olivier, les requérants n'établissent pas que les terrains concernés ne comporteraient pas, en tout ou partie, d'olivaies ou d'anciennes olivaies devant être préservées en raison de leur intérêt paysager. Par suite, le moyen tiré de ce que la délimitation des olivaies à préserver dans le secteur de l'Adrec serait entachée d'une erreur matérielle doit être écarté.
20. Aux termes de l'article R123-7 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. (...) ".
21. Le bassin de Sauréa est identifié par la carte des ressources agro-naturelles du territoire à la p. 105 du rapport de présentation comme un espace oléicole potentiel. Le rapport de présentation indique aussi qu'existe dans ce bassin un élevage d'ovins. Ainsi, ce secteur a pu être classé sans erreur manifeste d'appréciation en zone agricole.
22. Il ressort de l'avis de l'État sur le projet de plan local d'urbanisme, ainsi que du rapport de présentation indiquant que la ferme de Sardina est installée sur le flanc Est du Férion, qu'il existe une exploitation agricole dans le secteur de Ramorian. Celui-ci a ainsi pu être classé sans erreur manifeste d'appréciation en zone agricole.
23. Le secteur de Soubre Villa, où sont situées des parcelles appartenant aux requérants dont ils soutiennent qu'elles sont viabilisées, est contigu à un secteur UC, mais fait partie d'une vaste zone agricole située sur les coteaux organisés en restanque à l'Ouest du village. La carte des ressources agro-naturelles identifie ce secteur comme un espace oléicole et maraîcher utilisé. Dans ces conditions, les parcelles non bâties, et dont il n'est pas contesté par les requérants qu'elles sont plantées d'oliviers, ont pu être classées en zone agricole sans erreur manifeste d'appréciation. La circonstance que ces terrains auraient pu être classés légalement en zone urbaine au regard des dispositions de la loi " Montagne " n'a pas d'influence sur la légalité de leur classement en zone naturelle.
24. Aux termes de l'article R123-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; (...) c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. (...) ".
25. Le secteur de Terre Forte est identifié par les cartes des pages 89 et 97 du rapport de présentation comme un secteur de garrigues et de végétation clairsemée, qui constitue selon la carte des ressources agro-naturelles un espace pastoral potentiel. Il s'agit ainsi d'un espace naturel qui n'est pas actuellement exploité et qui a ainsi pu être classé en zone naturelle sans erreur manifeste d'appréciation.
26. Le secteur de l'Adrec est un espace naturel où, comme il a été dit au point 19, des olivaies ont été identifiées comme élément paysager à préserver. Si ce secteur de l'Adrec est contigu au secteur agricole du Castellar et est identifié par la carte des ressources agro-naturelles comme un espace, au moins pour partie, oléicole et maraîcher utilisé, il ressort des écritures même des requérants que ce secteur ne supporte pas d'exploitation agricole. Il a ainsi pu être classé en zone naturelle sans erreur manifeste d'appréciation. Les terrains appartenant aux requérants sont situés dans ce secteur de l'Adrec et sont inclus dans cette vaste zone naturelle. Ces terrains sont restés à l'état naturel et ont ainsi pu être classés sans erreur manifeste d'appréciation, comme ceux les entourant, en zone naturelle. La circonstance que, selon les requérants, ces terrains auraient pu être classés légalement en zone urbaine au regard des dispositions de la loi " Montagne " et du plan de prévention des risques n'a pas d'influence sur la légalité de leur classement en zone naturelle.
27. Le secteur de février Nord classé en zone naturelle n'est pas identifié comme un espace oléicole potentiel et constitue un espace naturel. Ce classement n'est, dès lors, pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
28. Il résulte de tout ce qui précède que MM. B... et E...sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande en tant qu'elle visait le périmètre d'étude au sens du a) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme.
Sur les frais liés au procès :
29. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;
30. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Châteauneuf-Villevieille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demandent MM. B... et E...au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants le versement à la commune de Châteauneuf- Villevieille d'une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La délibération du 7 mars 2013 par laquelle le conseil municipal de Châteauneuf-Villevieille a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune est annulée en tant que le document graphique a délimité un périmètre d'étude au sens du a) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 5 janvier 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er.
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par MM. B... et E...est rejeté.
Article 4 : M. B... versera à la commune de Chateauneuf-Villevieille une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : M. E... versera à la commune de Chateauneuf-Villevieille une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... B..., à M. A... E...et à la commune de Châteauneuf-Villevieille.
Délibéré après l'audience du 7 juin 2018, à laquelle siégeaient :
Mme Josset, présidente assesseure, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
M. Gonneau, premier conseiller,
Mme C..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 21 juin 2018.
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N° 17MA00929