Procédure devant la cour :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire enregistrés le 5 septembre 2014 et le 30 octobre 2014, la SARL Francimo et M. A..., représentés par Me G..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 26 juin 2014 ;
2°) d'annuler la délibération précitée ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement est insuffisamment motivé, les premiers juges n'ayant pas répondu au moyen tiré de ce qu'un emplacement réservé ne pouvait être institué sans qu'un programme précis de logement ait été défini par la commune ;
- le conseil municipal n'a pas régulièrement défini les objectifs de la concertation organisée préalablement à l'adoption du plan local d'urbanisme, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
- les modalités de la concertation n'ont pas été suffisamment définies, en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, et en tout état de cause n'ont pas été respectées ;
- le plan local d'urbanisme n'a pu légalement classer les parcelles dont ils sont propriétaires en " emplacements réservés en vue de la réalisation de programmes de logements " au regard de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme sans avoir préalablement défini les programmes de logement dont il est question ;
- les documents graphiques ne précisent pas quels programmes sont prévus sur la parcelle des exposants, en méconnaissance de l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme ;
- le classement en emplacement réservé de leurs parcelles est entaché de détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2016, la commune d'Antibes conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge solidaire des requérants de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gougot, première conseillère,
- les conclusions de M. Salvage, rapporteur public,
- et les observations de Me F..., représentant la commune d'Antibes.
1. Considérant que le conseil municipal d'Antibes a, par délibération du 13 mai 2011 approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que la SARL Francimo et M. A... interjettent appel du jugement en date du 26 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ;
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant que les premiers juges ont répondu de façon suffisamment détaillée au moyen tiré de l'illégalité de la mise en place d'emplacements réservés sur les parcelles dont ils sont propriétaires, au regard des exigences des articles L. 123-2 b) et R. 123-12 du code de l'urbanisme, en précisant notamment que les programmes de logements avaient été définis notamment en page 134 du rapport de présentation et en relevant que la nature de ces programmes de logements était précisée dans les documents graphiques ; qu'ils ont par ailleurs écarté l'argumentation de M. E... et autre visant à exciper de l'illégalité du plan local de l'habitat (PLH) de la communauté d'agglomération de Sophia Antipolis comme inopérant, au motif que le plan local d'urbanisme n'est pas une mesure d'application du PLH de la Communauté d'Agglomération Sophia Antipolis (CASA) ; qu'une telle motivation permettait de comprendre les raisons pour lesquelles le moyen tiré de l'illégalité du classement des parcelles litigieuses en emplacement réservé, pris en toutes ses branches, était écarté ; que par suite les requérants ne sont fondés à soutenir ni que le jugement serait insuffisamment motivé sur ce point ni que les premiers juges n'auraient pas répondu au moyen tiré de ce qu'un emplacement réservé ne pouvait être institué sans qu'un programme précis de logement ait été défini par la commune ;
Sur le bien-fondé du jugement :
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Le conseil municipal [...] délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant :/a) Toute élaboration [...] du plan local d'urbanisme... " ; qu'en application de ces dispositions, la délibération prescrivant le plan local d'urbanisme doit porter, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant de réviser son document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de concertation avec les habitants et les associations locales et constitue, dans ces deux volets, une formalité substantielle ;
4. Considérant que la délibération du conseil municipal d'Antibes du 20 décembre 2002 prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme fixe comme objectifs, 1° de maîtriser le développement urbain de la commune, 2° de mettre en valeur le patrimoine bâti et naturel de la commune, 3° de redéfinir les équilibres nécessaires en termes d'habitat, de déplacements, d'économie et d'environnement, compte tenu des évolutions enregistrées dans ces domaines, en tenant compte, notamment, de l'élaboration du plan de déplacement communal prescrit par délibération du 21 décembre 2001, du suivi de la Charte d'environnement, de la mise à jour du programme local de l'habitat et du projet d'une zone de protection du patrimoine architectural urbain, 4° d'identifier des secteurs à enjeu du plan de renouvellement urbain, et 5° de requalifier les secteurs d'habitat diffus ; que, ce faisant, le conseil municipal doit être regardé comme ayant débattu sur les objectifs poursuivis par cette révision,;
5. Considérant que l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la délibération attaquée dispose : " Le conseil municipal [...] délibère [...] sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant :/a) Toute élaboration [...] du plan local d'urbanisme ;[...] Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux a, b et c ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution./ A l'issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère... " ; qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un PLU ne saurait être contestée au regard des modalités de la concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce PLU ;
6. Considérant que la délibération du 20 décembre 2002 précitée a précisé les modalités de la concertation qui " se fondera sur la recherche la plus large possible des informations, expériences et compétences avec les responsables municipaux concernés, élus et services, les principaux interlocuteurs de la vie civile à savoir les professionnels, le milieu associatif et l'ensemble de la population s'intéressant au futur de la ville. Ce débat pourra s'appuyer sur une photographie de l'état des lieux. La concertation se fera notamment sous la forme de : expositions, réunions à l'échelle des quartiers, registres ouverts au public, bulletin d'informations municipale, site internet éventuellement. La population sera notamment informée par voie de presse et par affichage en mairie principale et en mairie annexe." ; qu'il ressort des pièces du dossier, qu'une première étape de concertation intitulée " diagnostic du territoire " s'est déroulée avec l'ouverture le 2 février 2004 d'un registre mis à la disposition du public à la direction de l'urbanisme, la tenue d'une exposition publique du 21 juin 2004 au 2 juillet 2004 inclus, accompagnée de la remise d'un dépliant d'information aux participants, plusieurs réunions s'étant déroulées avec les services de la commune et ceux de la communauté d'agglomération les 14 et 15 avril 2004, avec les associations les 20 avril 2004 et 26 mai 2004 ainsi qu'avec les personnes publiques associées et consultées le 26 mai 2004 ; que lors d'une deuxième étape d'adoption des orientations du projet d'aménagement et de développement durable " (PADD) ", une séance de présentation du PADD aux associations s'est tenue le 29 novembre 2004 à l'issue de laquelle un questionnaire a été diffusé auquel douze associations ont répondu ; qu'une concertation a eu lieu avec les associations au mois de décembre 2004 et avec le public du 7 février 2005 au 11 mars 2005 sous forme de publication dans les cahiers du citoyen n° 3 et 4 diffusés au public et sous forme d'exposition itinérante et de cinq réunions publiques qui se sont tenues dans différents quartiers de la ville, un registre ayant, en outre, été mis à la disposition des visiteurs et des réunions publiques, annoncées par la presse locale, par voie d'affichages en mairie et mairies annexes et sur les sites des réunions, s'étant tenues dans différents quartiers de la commune les 12 février 2005, 18 février 2005, 25 février 2005, 4 et 11 mars 2005 ; que l'étape de la concertation du plan local d'urbanisme a donné lieu à une exposition le 19 juin 2006 ; que la commune fait valoir en défense, sans être sérieusement contestée, qu'une réunion dédiée aux professionnels s'est tenue le 28 septembre 2006 ; qu'ayant décidé de modifier le plan arrêté afin notamment de tenir compte du projet de plan de prévention des risques Incendies feu de forêt présenté par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt en juillet 2006, de la réforme des autorisations d'urbanisme adoptée par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 entré en vigueur le 1er octobre 2007, de la loi ENL du 13 juillet 2006 et du schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération de Sophia-Antipolis approuvé le 5 mai 2008, la commune d'Antibes fait valoir, sans être sérieusement contestée qu'elle a consulté les personnes publiques concernées lors de réunions de travail sur les modifications envisagées ; qu'elle justifie, par ailleurs, que le projet modifié a fait l'objet d'une exposition publique du 23 au 28 novembre 2009 au Palais des Congrès de Juan-les-Pins, exposition qui avait été signalée dans le mensuel local Infoville n° 9 tirant à 55 000 exemplaires et distribué par La Poste et dans les cahiers du citoyen n° 6 ainsi que mise en ligne sur le site internet de la commune ; que la commune d'Antibes soutient qu'au cours de cette exposition publique, vingt panneaux explicatifs des principales modifications étaient déployés et qu'un registre a été mis à la disposition du public afin de lui permettre de consigner ses observations ; que ce faisant, la commune d'Antibes a mené une concertation conformément aux modalités prescrites par la délibération du 20 décembre 2002 ; qu'il n'a résulté des modifications précitées, aucun changement dans les options essentielles du projet, ni même un infléchissement des choix d'urbanisme opérés par les auteurs du plan ; que, dans ces conditions, la circonstance que la commune ne justifie d'aucune mesure de concertation diligentée entre la fin 2006 et novembre 2009 ne peut être regardée comme une irrégularité affectant la légalité des décisions contestées ;
7. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 5 la SARL Francimo et autre ne peuvent utilement soutenir que les modalités de la concertation n'ont pas été définies de manière suffisamment précises ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme : " Dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant :/ b) A réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit... " ; que selon l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " Les documents graphiques prévus à l'article R. 123-11 font également apparaître, s'il y a lieu : [...] 4° Dans les zones U et AU : [...] c) Les emplacements réservés en application du b de l'article L. 123-2 en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements en précisant la nature de ces programmes... " ; que ces dispositions ont pour objet d'habiliter les auteurs des PLU, d'une part, à définir dans les zones urbaines ou à urbaniser des programmes de logements répondant à des préoccupations de mixité sociale, dont les plans et les documents graphiques qui y sont annexés précisent la nature, et, d'autre part, à constituer, dans ces zones, des réserves foncières afin de permettre la mise en oeuvre de ces programmes ; que les PLU peuvent, à cette fin, imposer des contraintes précises à ces terrains et fixer notamment : / 1) un pourcentage minimum de surface hors oeuvre nette (SHON) affecté à la réalisation des logements prévus par ces programmes ;/ 2) ou un nombre minimum de logements à édifier, éventuellement en indiquant les catégories de logements concernés ;
9. Considérant qu'en l'espèce, l'objectif affiché de la commune d'Antibes vise, afin de pallier l'insuffisance de son parc de logements sociaux à créer 4 500 logements sociaux dont 1 500 sur les 46 emplacements réservés constitués en application des dispositions précitées de l'article L. 123-2 b) du code de l'urbanisme ;
10. Considérant qu'ainsi que l'ont à bon droit relevé les premiers juges, les documents graphiques font apparaître distinctement les emplacements réservés, numérotés, déclarés au bénéfice de la communauté urbaine de Sophia-Antipolis (CASA), dont celui applicable aux parcelles des requérants ; que la légende du document graphique se réfère aux objectifs du programme local de l'habitat (PLH) communautaire approuvé le 13 décembre 2003 par la CASA et précise les exigences de taux de réalisation de logements aidés par l'Etat sur chaque terrain mis en réserve ; que pour une surface hors oeuvre nette (SHON) inférieure ou égale à 3 000 m², il est prévu que les surfaces à usage d'habitation seront exclusivement affectées à du logement aidé par l'Etat (type PLUS (prêt locatif à usage social) à hauteur de 70 % et PLAI (prêt locatif aidé d'intégration) à hauteur de 30 %) ; que pour les opérations de plus de 3 000 m², il est prévu d'affecter les surfaces à usage d'habitation exclusivement à du logement aidé de l'Etat pour une première tranche de 3 000 m² de surface de plancher puis, d'affecter 50 % minimum du reliquat à du logement en accession sociale à la propriété ; que le PLH approuvé par la CASA le 13 décembre 2003 fixe à 50 % la réalisation de logements neufs en logements conventionnés dans la limite de 300 logements par an ; que les requérants ne peuvent utilement soutenir que ce PLH est caduc, dès lors qu'ainsi que l'ont à bon droit relevé les premiers juges, le plan local d'urbanisme n'est pas une mesure d'application du plan local de l'habitat (PLH) de la CASA ; que la commune fait au demeurant valoir que le conseil communautaire de la CASA a lancé le 8 février 2010 le PLH pour la période 2012-2017 dont le projet a été arrêté le 11 juillet 2011 ; qu'il résulte de ce qui précède que contrairement à ce que soutiennent la SARL Francimo et autre, la commune d'Antibes a défini des programmes de logements suffisamment précis, dont il a précisé la nature, conformément aux dispositions précitées des articles L. 123-2 b) et R. 123-12 du code de l'urbanisme ;
11. Considérant que le fait que les requérants aient obtenu satisfaction dans plusieurs procédures à l'encontre de la commune d'Antibes au sujet des terrains dont ils sont propriétaires, objet d'un emplacement réservé, en application de l'article L. 123-2 b) du code de l'urbanisme n'est pas suffisant pour démontrer l'existence d'un détournement de pouvoir alors qu'il ressort des pièces du dossier que la commune a procédé au classement de 46 emplacements réservés sur le territoire communal afin de combler son important retard, son parc de logements sociaux représentant 6,45 % du parc des résidences principales par rapport à l'objectif imposé par la loi de SRU de 20 % ; qu'en outre le classement litigieux qui est opéré bénéficie à la CASA ;
12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SARL Francimo et autre ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande ;
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions de la SARL Francimo et de M. A... dirigées contre la commune d'Antibes qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de la SARL Francimo et de M. A... la somme globale de 2 000 euros, à verser à la commune d'Antibes en application de ces dispositions ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SARL Francimo et autre est rejetée.
Article 2 : La SARL Francimo et M. A... verseront solidairement à la commune d'Antibes une somme globale de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Francimo, à M. C... A...et à la commune d'Antibes.
Délibéré après l'audience du 17 mars 2016, où siégeaient :
- Mme Josset, présidente assesseure, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme D..., première conseillère,
- Mme Gougot, première conseillère,
Lu en audience publique, le 26 avril 2016.
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N° 14MA03994
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