Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 9 décembre 2016 et le 6 juillet 2017, la SNC Invest Hôtels Dix 90, représentée par MeA..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 27 octobre 2016 ;
2°) de prononcer l'annulation des paramètres départementaux des valeurs locatives des locaux professionnels du département de l'Aude ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- son intérêt à agir n'est pas contestable ;
- les différentes commissions associées à la révision des valeurs locatives ne se sont pas prononcées dans le respect des délais impératifs fixés par le législateur ;
- aucune véritable discussion ne s'est déroulée devant la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP) et les autres commissions ;
- l'identité des membres de la CDVLLP ayant participé au vote a varié selon les réunions ;
- les dispositions du B du IV de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 selon lesquelles les tarifs doivent être déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de locaux n'ont pas été respectées ;
- l'administration fiscale a retenu une méthode de détermination des tarifs non prévue par les textes ;
- les catégories comportaient suffisamment de locaux pour déterminer un tarif moyen ;
- l'administration n'a pas suffisamment pris en compte les caractéristiques physiques des locaux ;
- en prenant pour unique référence la catégorie MAG 1 pour procéder à la sectorisation des locaux professionnels du département, l'administration a fait une application erronée de la loi.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 avril 2017, le ministre de l'action et des comptes publics conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la société requérante ne justifie pas de la propriété de l'hôtel qu'elle affirme exploiter à Carcassonne et de son intérêt à agir ;
- la société n'est, en tout état de cause, recevable à contester que les éléments relatifs à la catégorie 3 du secteur 3 du département de l'Aude ;
- les délais impartis pour statuer aux différentes commissions ne sont pas des délais impératifs ;
- les délais ont été respectés ;
- leur éventuelle méconnaissance resterait sans incidence sur la légalité de la décision ;
- la validité des travaux de la CDVLLP n'a pas été affectée par la présence de membres différents au cours de ses réunions dès lors que ceux-ci étaient régulièrement désignés et que le quorum était atteint ;
- la société requérante n'a été privée d'aucune garantie ;
- de véritables discussions sont intervenues au sein des commissions ;
- le choix de la catégorie MAG 1 comme référence de la détermination des secteurs est légal ;
- les caractéristiques physiques des locaux ont été suffisamment prises en compte.
Par ordonnance du 7 juillet 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 29 septembre 2017 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- l'article 34 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 portant loi de finances rectificative pour l'année 2010, modifié ;
- le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative ;
- le décret n° 2011-1313 du 17 octobre 2011 pris pour l'application du V de l'article 34 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 fixant les coefficients de pondération applicables à la superficie des locaux professionnels ;
- le décret n° 2013-993 du 7 novembre 2013 fixant les modalités de mise en place et de fonctionnement des commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels et des commissions départementales des impôts directs locaux ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné Mme Évelyne Paix, président assesseur, pour présider par intérim la 3ème chambre de la cour administrative de Marseille.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Haïli ;
- et les conclusions de M. Ouillon, rapporteur public.
1. Considérant que la SNC Invest Hôtels Dix 90 demande à la Cour d'annuler le jugement du 27 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 2 juillet 2015, publiée au recueil des actes administratifs du département le 13 juin 2016, par laquelle la commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL) de l'Aude a délimité les secteurs d'évaluation et fixé la grille tarifaire des locaux professionnels du département ;
2. Considérant qu'en vue de la révision de la valeur locative des locaux professionnels, l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a prévu, dans son VII, que la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLLP) ou, en cas de désaccord avec les commissions communales ou intercommunales des impôts directs saisies pour avis, la CDIDL constitue un ou plusieurs secteurs d'évaluation qui regroupent les communes ou sections cadastrales de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène, détermine les tarifs par mètre carré dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de propriétés et définit les parcelles auxquelles s'appliquent les coefficients de localisation lorsque ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département ;
Sur la légalité externe de la décision du 2 juillet 2015 de la CDIDL :
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des délais prévus par l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 :
3. Considérant qu'en vertu des dispositions du A du VII de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 modifiée, la CDVLLP dispose d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle lui ont été remis les avant-projets élaborés par l'administration fiscale pour établir des projets de délimitation des secteurs d'évaluation, de tarifs et de définition des parcelles auxquelles s'appliquent les coefficients de localisation ; qu'à l'expiration de ce délai, l'administration transmet les projets ou, à défaut, les avant-projets aux commissions communales ou intercommunales des impôts directs concernées ; que ces dernières commissions disposent d'un délai de trente jours pour transmettre leur avis à la CDVLLP ; que l'avis est réputé favorable si les commissions communales et intercommunales ne se sont pas prononcées dans ce délai ; qu'en cas de désaccord persistant pendant plus d'un mois après la réception des avis entre la CDVLLP et les commissions communales ou intercommunales, l'administration saisit sans délai la CDIDL, qui statue dans un délai de trente jours sous peine d'être dessaisie au bénéfice du représentant de l'Etat dans le département ;
4. Considérant que, dans l'hypothèse où l'administration transmettrait les avant-projets aux commissions visées au 2 du VII de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 modifiée sans attendre que la CDVLLP ait établi ses projets et avant l'expiration du délai que les dispositions du même article lui accordent pour le faire, une telle irrégularité, susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision de la CDIDL, vicierait la procédure de détermination des paramètres départementaux d'évaluation des valeurs locatives ; que, de même, la CDVLLP ne peut, à peine d'entacher la procédure d'irrégularité, arrêter les secteurs d'évaluation ainsi que les tarifs applicables et définir les parcelles auxquelles s'applique le coefficient de localisation, sans attendre que les commissions communales et intercommunales n'aient rendu leurs avis dans le délai mentionné au 3 du VII de l'article 34 dont celles-ci disposent pour le faire, ou, dans le cas où au moins un de ces avis exprime un désaccord, sans avoir au préalable cherché à le régler dans le délai d'un mois prévu au 4 du VII ; qu'en revanche, dans l'hypothèse où l'administration laisserait un délai supplémentaire à la CDVLLP pour établir ses projets ainsi que dans celles où la CDVLLP laisserait aux commissions communales et intercommunales un délai supplémentaire pour se prononcer ou dépasserait le délai d'un mois qui lui est donné pour régler les désaccords, ces délais, dès lors qu'ils seraient raisonnables, n'entacheraient pas la procédure d'irrégularité ; qu'enfin, si l'administration doit saisir sans délai la CDIDL, les dispositions légales n'ont pas pour objet ou pour effet d'imposer un délai à l'expiration duquel la commission ne pourrait plus être saisie ;
5. Considérant que, si la société requérante soutient que les différentes commissions associées à la révision des valeurs locatives ne se sont pas prononcées dans le respect des délais impératifs fixés par le législateur, elle n'assortit pas son moyen de précisions suffisantes ; qu'en outre, il ne ressort pas des pièces du dossier et notamment de l'examen des copies des procès-verbaux des réunions tenues par la CDVLLP et par la CDIDL produites par l'administration fiscale, que l'administration n'aurait pas respecté l'un des délais, mentionnés au point précédent, dont la méconnaissance serait susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision de la CDIDL ;
En ce qui concerne la composition de la CDVLLP :
6. Considérant que la circonstance que des membres de la CDVLLP n'ont pas participé à toutes les réunions de la commission demeure sans incidence sur la régularité de la consultation de la commission dès lors que ces personnes pouvaient régulièrement siéger en leur qualité de titulaire ou de suppléant et qu'il ressort des pièces du dossier que les conditions de quorum ont été respectées ;
En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de discussion effective au sujet des avant-projets devant la CDVLLP et les autres commissions :
7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des procès-verbaux des réunions produits par l'administration que la CDVLLP a disposé des avant-projets préparés par l'administration et d'une documentation explicative au sujet des modalités de mise en oeuvre de la révision ; que la CDVLLP s'est réunie à deux reprises, les 19 novembre et 8 décembre 2014 dans des conditions régulières pour examen des avis formulés par les commissions communales et intercommunales ; qu'en outre dans le cadre de sa réunion du 18 mars 2015, à la suite de la consultation des CIID et CCID, elle a analysé des demandes de modifications de coefficients de localisation concernant vingt-deux parcelles, et de périmètres concernant dix-neuf sections cadastrales et quarante communes dans leur ensemble, que ces analyses aient conduit ou non aux modifications envisagées ; qu'ainsi, les membres des commissions communales et intercommunales ainsi que ceux de la CDVLLP ne se sont pas bornés à entériner les avant-projets de grilles tarifaires préparés par l'administration mais ont été en mesure d'en débattre et de proposer des modifications qui ont été adoptées ou, à tout le moins, débattues, par la CDVLLP ; que le moyen tiré de l'absence de consultation effective des commissions ne peut, par suite, qu'être écarté ;
Sur la légalité interne de la décision du 2 juillet 2015 de la CDIDL :
En ce qui concerne le moyen tiré du caractère erroné du choix de la catégorie MAG 1 comme référence sectorielle :
8. Considérant qu'aux termes du A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 dans sa version alors applicable relatif aux modalités d'évaluation des locaux professionnels : " Il est constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d'évaluation qui regroupent les communes ou sections cadastrales de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène " ;
9. Considérant que, si les secteurs d'évaluation doivent être constitués en regroupant des communes ou sections cadastrales de communes présentant un marché locatif homogène, les dispositions précitées ne définissent aucune méthode pour leur constitution ; que, par ailleurs, elles ne prévoient pas que doivent être constitués des secteurs homogènes d'évaluation des loyers pour chaque sous-groupe ou catégorie de locaux, tels qu'ils sont définis par le décret du 10 octobre 2011 fixant les sous-groupes et catégories de locaux professionnels en vue de l'évaluation de leur valeur locative ; qu'en revanche, elles impliquent que soient constitués dans le département plusieurs secteurs constituant des ensembles homogènes en ce qui concerne les loyers, à partir de l'exploitation des conventions de location ; qu'en conséquence, les dispositions du A du IV de l'article 34 de la loi de finances ne font pas obstacle à l'application d'une méthode consistant à établir une sectorisation en se fondant sur les loyers relevés pour la seule catégorie de locaux la plus représentée, dès lors que les loyers constatés pour cette catégorie sont suffisamment représentatifs, tant au regard de leur valeur moyenne que de leur distribution, du marché locatif de l'ensemble des locaux professionnels du département ; que le caractère représentatif d'une catégorie de locaux, qui permet de l'ériger en catégorie de référence pour la constitution des secteurs d'évaluation, s'apprécie au cas par cas ;
10. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier qu'après avoir exploité les formulaires de déclarations des locaux à usage professionnel ou commercial renseignés par les propriétaires de tels locaux dans le département et en choisissant de se référer aux loyers pour constituer les secteurs, l'administration fiscale a constaté que les magasins de moins de 400 m² avec vue sur rue codifiés sous la référence MAG 1 représentaient une proportion d'environ 40 % des locaux professionnels, supérieure à celle des autres catégories de locaux ; qu'elle a en conséquence proposé aux commissions cette catégorie de locaux après avoir vérifié, en se fondant notamment sur une expérimentation menée en 2011 annexée au rapport d'information n° 593 de la commission des finances du Sénat portant sur la révision des valeurs locatives, qu'une répartition en secteurs se fondant sur les locaux à usage de bureaux situés dans des immeubles de conception ancienne ou de conception récente, respectivement codifiés sous les références BUR 1 et BUR 2, locaux les plus représentés après les magasins de moins de 400 m² avec vue sur rue, ne présentait pas un caractère plus pertinent que la répartition retenue à partir de la référence MAG 1 ; qu'en procédant, à partir des documents proposés par l'administration fiscale, qu'elle a amendés sur certains points, à la constitution dans le département de secteurs constituant des ensembles homogènes à partir de l'exploitation des conventions de location et en se fondant sur les loyers, suffisamment représentatifs, relevés pour la catégorie de locaux la plus représentée, la CDIDL n'a pas méconnu les dispositions du A du IV de l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du B de l'article IV de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 relatives à la grille tarifaire :
11. Considérant qu'aux termes du B du IV de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 : " Les tarifs par mètre carré sont déterminés sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d'évaluation par catégorie de propriétés à la date de référence mentionnée au I pour l'entrée en vigueur de la révision et au second alinéa du X pour les années suivantes. / A défaut, lorsque les loyers sont en nombre insuffisant ou ne peuvent être retenus, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation. / A défaut d'éléments suffisants ou pouvant être retenus au sein du même secteur d'évaluation, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département (...) " ;
12. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que, pour mettre en oeuvre la révision des valeurs locatives dans un département, il doit être calculé pour chaque catégorie de locaux professionnels de chaque secteur d'évaluation du département considéré le loyer moyen constaté à partir des déclarations portant sur les locaux donnés en location collectées par l'administration ; que les tarifs par mètre carré sont ensuite déterminés sur la base de ces loyers moyens constatés ; que lorsque l'application de cette méthode est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers pour établir un loyer moyen constaté significatif, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux de la catégorie, les tarifs peuvent être déterminés en faisant application de la méthode subsidiaire prévue au deuxième alinéa du B du IV, par comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe du même secteur d'évaluation ; que, si l'application de cette première méthode subsidiaire est rendue impossible du fait d'un nombre trop faible de loyers au sein du même sous-groupe, ou en raison, notamment, d'erreurs déclaratives ou d'éléments spécifiques tenant aux conditions de location de certains locaux des catégories de ce sous-groupe, ces tarifs sont déterminés par comparaison avec ceux qui sont appliqués pour des propriétés de la même catégorie ou, à défaut, du même sous-groupe dans des secteurs d'évaluation présentant des niveaux de loyers similaires, dans le département ou dans un autre département ;
13. Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que, pour certaines catégories de locaux pour lesquelles aucun loyer n'avait pu être collecté ou pour lesquelles le nombre de loyers collectés était très faible, l'administration fiscale a proposé aux commissions des tarifications par comparaison ; qu'en outre, lorsque la comparaison avec les tarifs fixés pour les autres catégories de locaux du même sous-groupe et du même secteur d'évaluation aboutissait à des tarifs apparaissant peu cohérents avec le marché locatif, les tarifs ont été fixés par comparaison avec des locaux de la même catégorie au sein des autres secteurs locatifs ; qu'en recourant à cette méthode pour fixer la grille tarifaire du département, la CDIDL n'a pas méconnu les dispositions du B du IV de l'article 34 de la loi du 29 décembre 2010 ; qu'en outre, l'établissement de la société requérante appartenant à la catégorie HOT 3, relative aux hôtels "standard " d'une étoile ou de confort identique, elle ne dispose pas d'un intérêt à demander l'annulation de la décision en tant qu'elle concerne les autres catégories ; qu'en outre, la circonstance que certains tarifs assignés à différentes catégories de locaux situés dans des secteurs différents sont similaires ne peut être regardée comme révélant le recours à une méthode de détermination tarifaire contraire aux dispositions légales ;
14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevée par le ministre de l'action et des comptes publics, que la SNC Invest Hôtels Dix 90 n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; que doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SNC Invest Hôtels Dix 90 est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SNC Invest Hôtels Dix et au ministre de l'action et des comptes publics.
Délibéré après l'audience du 17 mai 2018 , à laquelle siégeaient :
- Mme Paix, président assesseur, président de la formation de jugement par intérim,
- M. Haili, premier conseiller,
- M. Sauveplane, premier conseiller.
Lu en audience publique le 31 mai 2018.
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N° 16MA04526