Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés respectivement le 19 avril 2016 et le 10 août 2017, la SAS Sète Loisirs, représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 23 février 2016 et le courrier du 23 août 2013 du directeur de cabinet du ministre de l'intérieur, ensemble le courrier du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur en date du 25 novembre 2013 le confirmant ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 957 euros par jour à compter du 11 mars 2014 et ce jusqu'à l'annulation des décisions en litige ou la cessation de l'interdiction édictée, ou, à tout le moins, au titre du manque à gagner, la somme journalière de 458,07 euros par jour dans les mêmes conditions, augmentée des intérêts légaux, courant à compter du 21 octobre 2013 avec capitalisation des intérêts à compter du 21 octobre 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement des entiers dépens et de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'omissions à statuer et d'une insuffisance de motivation ;
- les décisions en litige font grief ;
- les deux courriers en litige ont le caractère de décisions individuelles assorties de menaces de sanction ;
- l'exploitation des machines à sous a dû cesser dans les emplacements fumeurs ;
- le directeur de cabinet n'était pas compétent pour prendre la décision du 23 août 2013 ;
- le caractère contradictoire de la procédure prévue par l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 n'a pas été respecté ;
- les décisions en litige ont retiré illégalement une décision créatrice de droits ;
- le tribunal a commis une erreur dans l'appréciation matérielle des faits concernant l'utilisation de la vidéosurveillance et le contrôle opéré grâce aux baies vitrées ;
- l'espace fumeurs dans lequel sont installées les machines à sous ne constitue pas un " local distinct " au sens de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ;
- la présence physique continue d'un caissier ou d'un membre de la direction n'y est donc pas obligatoire ;
- aucune règle n'impose la présence physique des employés dans les espaces fumeurs ;
- l'exploitation des machines à sous dans les fumoirs n'est pas incompatible avec l'article R. 3511-3 du code de la santé publique, y compris en cas d'urgence ;
- le système de vidéosurveillance permet d'assurer une surveillance efficace ;
- l'illégalité des actes contestés lui cause un préjudice économique.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juillet 2017, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- les conclusions dirigées contre la décision du 23 août 2013 sont sans objet et par suite irrecevables, dès lors que la décision du 25 novembre 2013 a procédé à son retrait ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- les préjudices allégués ne sont pas établis.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la sécurité intérieure ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée ;
- le décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement ;
- le décret n° 59-1489 du 22 décembre 1959 modifié portant réglementation des jeux dans les casinos des stations balnéaires, thermales et climatiques ;
- l'arrêté interministériel du 14 mai 2007 modifié relatif à la réglementation des jeux dans les casinos ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Pecchioli,
- les conclusions de M. Revert, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant la SAS Sète Loisirs.
1. Considérant que la SAS Sète Loisirs, qui exploite un casino sur le territoire de la commune de Sète, a installé, à compter du 14 mars 2014, des machines à sous dans des espaces fumeurs ; que, par courrier du 23 août 2013, le directeur de cabinet du ministre de l'intérieur a adressé à la société exploitante un courrier lui demandant de veiller notamment à ce qu'aucune machine à sous ne soit installée dans ces fumoirs sous peine de sanctions ; qu'à la suite de la réception de ce courrier, la société Sète Loisirs s'est conformée à ces indications et a édicté une mesure d'interdiction de fumer dans les emplacements concernés ; que, toutefois, la société a formé un recours gracieux contre le courrier du 23 août 2013, assorti d'une demande indemnitaire en réparation des préjudices économiques subis ; que ces demandes ont été rejetées par un courrier du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques en date du 25 novembre 2013 ; que la société Sète Loisirs relève appel du jugement du 23 février 2016 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation des courriers des 23 août et 25 novembre 2013, et, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à réparer les préjudices subis ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Considérant que, par le courrier du 23 août 2013, le directeur de cabinet du ministre de l'intérieur a indiqué au dirigeant de la société requérante que si " l'usage d'une salle aménagée expressément réservée aux fumeurs " respectait les dispositions du code de la santé publique, celle-ci était incompatible avec la réglementation sur les jeux dans les casinos ; qu'il lui a ainsi demandé " de veiller à ce qu'au sein de [son] établissement, aucune machine à sous ne soit installée dans les espaces fumeurs " ; qu'il a conclu son courrier en soulignant qu'en cas de méconnaissance de cette règle, il serait " amené à suspendre voire à retirer l'autorisation d'exploitation de ces machines à sous " ; que, par le courrier du 25 novembre 2013, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur a confirmé les termes de ce premier courrier et a rejeté, par voie de conséquence, la demande d'indemnisation de la société ;
3. Considérant qu'il ressort de la lecture des lettres des 23 août et 25 novembre 2013, que l'administration tout en informant la société Sète Loisirs sur l'état du droit applicable a arrêté une position déterminée, générale et impérative impliquant des sanctions qui seraient prises au titre des pouvoirs de police spéciale des jeux, en cas de non respect de l'interdiction d'installer des machines à sous dans des espaces fumeurs ; qu'ainsi, et alors même que les courriers en litige ne mettent pas en oeuvre la procédure de retrait ou de suspension d'autorisation prévue à l'article 5-1 du décret du 22 décembre 1959 alors en vigueur, eu égard à leur teneur et aux effets que l'administration a entendu leur conférer, elles constituent, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal administratif, des décisions faisant grief susceptibles d'un recours pour excès de pouvoir ; qu'il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens d'irrégularité, le jugement attaqué doit être annulé en tant qu'il a rejeté pour irrecevabilité la demande d'annulation des décisions précitées ;
4. Considérant qu'il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande d'annulation de ces décisions des 23 août et 25 novembre 2013, présentée par la société Sète Loisirs devant le tribunal administratif de Montpellier ;
Sur l'exception de non-lieu :
5. Considérant, en premier lieu, qu'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif ; que si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi ; qu'il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution ; que, dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive ;
6. Considérant, en second lieu, que lorsqu'une décision administrative prise illégalement donne lieu à un recours administratif ne constituant pas un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux et que l'autorité saisie de ce recours prend légalement une décision expresse par laquelle elle maintient la mesure contestée, la décision initiale ne se trouve pas régularisée ; que la seconde décision, prise sur le recours administratif, a seulement pour effet de permettre l'application de la mesure à compter de la date à laquelle cette décision entre en vigueur ;
7. Considérant que la décision du 25 novembre 2013, prise sur recours administratif non obligatoire, n'a pas procédé au retrait de la décision du 23 août 2013 et n'a pas eu pour effet de la régulariser ; que, par suite, le ministre de l'intérieur ne peut valablement soutenir que la demande dirigée contre la décision du 23 août 2013 serait dépourvue d'objet ;
Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 23 août 2013 :
8. Considérant que les dispositions des articles 1er et 2 du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement, dans leur rédaction alors applicable, font obstacle à ce que le directeur de cabinet d'un ministre puisse signer un acte relatif à des affaires pour lesquelles une délégation a déjà été donnée à une personne mentionnée à l'article 1er de ce décret, notamment à un directeur d'administration centrale ;
9. Considérant que la décision du 23 août 2013, prise en matière de réglementation de la police des jeux, relevait de la compétence du directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur ; qu'en l'absence de délégation de signature en ce sens, elle ne pouvait être édictée par le directeur de cabinet du ministre ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tendant à l'annulation de la décision du 23 août 2013, la société Sète Loisirs est fondée à soutenir que cette décision est entachée d'incompétence et doit être annulée ;
Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision du 25 novembre 2013 :
En ce qui concerne le moyen portant sur la méconnaissance des dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 :
10. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 susvisée : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / -restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / -infligent une sanction ; / -subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / -retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / -opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / -refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / -refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions des deuxième à cinquième alinéas de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public ; / -rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire " ; qu'aux termes de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 susvisée : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'autorité administrative n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique " ; qu'ainsi aux termes de l'article 24, alors en vigueur, de la loi du 12 avril 2000, les décisions qui doivent être motivées par application de la loi du 11 juillet 1979 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales, exception faite des cas où il est statué sur une demande ; qu'en excluant les décisions prises sur demande de l'intéressé du champ d'application de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, le législateur a entendu dispenser l'administration de recueillir les observations de l'auteur d'un recours gracieux ou hiérarchique ;
11. Considérant qu'en l'espèce la décision en litige prise le 25 novembre 2013 ayant été prise sur recours gracieux, la société Sète Loisirs a pu à cette occasion faire valoir ses observations ; qu'elle ne peut dès lors utilement invoquer la méconnaissance des dispositions précitées ;
En ce qui concerne les moyens relatifs à la méconnaissance des dispositions du code de la santé publique et des dispositions l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos :
12. Considérant qu'aux termes de l'article L. 3511-7 du code de la santé publique, alors en vigueur : " Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif (...) sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de l'alinéa précédent " ; qu'aux termes de l'article R. 3511-1 du même code, dans sa version alors applicable : " L'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif mentionnée à l'article L. 3511-7 s'applique : 1° Dans tous les lieux fermés et couverts qui accueillent du public ou qui constituent des lieux de travail (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 3511-2 dudit code, alors applicable : " L'interdiction de fumer ne s'applique pas dans les emplacements mis à la disposition des fumeurs au sein des lieux mentionnés à l'article R. 3511-1 et créés, le cas échéant, par la personne ou l'organisme responsable des lieux " ; qu'en vertu de l'article R. 3511-3 de ce code, dans sa version alors en vigueur : " Les emplacements réservés mentionnés à l'article R. 3511-2 sont des salles closes, affectées à la consommation de tabac et dans lesquelles aucune prestation de service n'est délivrée. Aucune tâche d'entretien et de maintenance ne peut y être exécutée sans que l'air ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure " ; qu'aux termes de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 relatif à la réglementation des jeux dans les casinos : " Personnel. / Tout casino qui exploite les machines à sous dans un local distinct doit au moins employer dans cette salle un caissier et affecter un membre du comité de direction au contrôle de ces jeux. Il pourra également employer un mécanicien pour effectuer les opérations courantes d'entretien et de dépannage. (...) Tous ces personnels doivent être agréés par le ministre de l'intérieur " ; qu'aux termes de l'article 68-18 de ce même arrêté : " Les machines à sous peuvent être installées dans les salles de jeux existantes, ou dans des locaux spécialement aménagés permettant d'assurer la sécurité de ces jeux et dont les conditions d'accès sont celles prévues à l'article 14 du décret du 22 décembre 1959 modifié " ;
13. Considérant, tout d'abord, que, contrairement à ce que soutient la société Sète Loisirs, un local distinct au sens de l'article 68-27 de l'arrêté du 14 mai 2007 ne s'entend pas uniquement des locaux mentionnés à l'article 68-18 de ce même arrêté, spécialement aménagés afin de permettre d'assurer la sécurité des jeux et dont les conditions d'accès permettent de contrôler l'identité des joueurs ; que tout emplacement réservé aux fumeurs constitue un " local distinct " au sens des dispositions sus-rappelées dès lors que, selon les dispositions de l'article R. 3511-3 du code de la santé publique, ces emplacements sont " des salles closes ", réservées aux consommateurs de tabac ;
14. Considérant, ensuite, qu'il résulte des dispositions précitées qu'une salle réservée aux fumeurs ne peut être installée dans un casino que dans les conditions posées par l'article R. 3511-3 du code précité, à savoir en particulier qu'aucune prestation de service n'y soit délivrée et qu'aucune tâche d'entretien et de maintenance ne puisse y être exécutée sans que l'air y ait été renouvelé, en l'absence de tout occupant, pendant au moins une heure ; que, toutefois, les dispositions des articles 68-27 et 68-28 de l'arrêté du 14 mai 2007 supposent la présence d'au moins un caissier au sein de tout local distinct abritant des machines à sous et d'affecter au contrôle de ces jeux un membre du comité de direction ; que contrairement à ce que soutient la société appelante l'utilisation de la vidéosurveillance et le contrôle opéré grâce aux baies vitrées, pour efficace qu'ils puissent être, ne pourraient garantir le respect sans faille de ces dispositions notamment en cas d'urgence ; qu'il s'ensuit que l'exploitation de machines dans des espaces réservés aux fumeurs conduit à méconnaître les dispositions des articles précités ; que, par suite, l'autorité administrative, en se fondant sur ce motif, n'a pas entaché sa décision d'erreur de droit ;
15. Considérant, enfin, que la circonstance, à la supposer avérée, que l'un des autres motifs que le ministre de l'intérieur aurait entendu s'approprier par ce courrier, tiré de la méconnaissance des articles 14, 68-1, 68-14, 68-20, et 68-30 de l'arrêté du 14 mai 2007 ainsi que de la violation d'une obligation générale de sécurité, serait erroné est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision du 25 novembre 2013, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le ministre aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur le motif mentionné aux points 13 et 14 du présent arrêt ;
16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Sète Loisirs n'est pas fondée à soutenir que la décision du ministre de l'intérieur du 25 novembre 2013 est entachée d'illégalité ; que les conclusions à fin d'annulation de cette décision ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ;
Sur les conclusions indemnitaires :
17. Considérant que la société appelante demande à la Cour de réparer les préjudices économiques résultant de l'illégalité des décisions contestées ; que, toutefois, en l'absence d'illégalité de la décision du 25 novembre 2013 qui reprend et confirme la décision du 23 août 2013 et eu égard à la nature de l'illégalité dont est entachée la décision du 23 août 2013, l'incompétence de son auteur, la société Sète Loisirs n'est pas fondée à soutenir que l'Etat aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;
Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;
19. Considérant que les termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le ministre de l'intérieur, qui n'est pas pour l'essentiel la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit au titre des frais exposés dans l'instance par la SAS Sète Loisirs et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 1400432 rendu par le tribunal administratif de Montpellier le 23 février 2016 est annulé ainsi que le courrier du 23 août 2013 du directeur de cabinet du ministre de l'intérieur.
Article 2 : Le surplus de la requête de la SAS Sète Loisirs est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Sète Loisirs et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.
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N° 16MA01515