Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 4 octobre 2019, et des mémoires complémentaires enregistrés les 30 décembre 2019 et 22 avril 2020, l'association Athéna, représentée par la SCP d'avocats CGCB, demande à la Cour
1°) d'annuler ce jugement du 5 août 2019 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Pézenas la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, les conseillers municipaux n'ont pas été destinataires d'une note explicative de synthèse dans un délai de cinq jours francs avant la délibération approuvant le plan local d'urbanisme ;
- la délibération attaquée a méconnu l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales sur le droit à l'information des élus ;
- la délibération attaquée a méconnu l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme en raison de l'absence de notification de la délibération du 4 juillet 2013 à toutes les personnes publiques associées ;
- en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, il n'y a pas eu de débat sur le projet d'aménagement et de développement durable ;
- la délibération du 25 février 2015 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme est entachée d'illégalité car elle méconnaît l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ;
- la délibération du 25 février 2015 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme est entachée d'illégalité car elle méconnaît l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
- la délibération approuvant le plan local d'urbanisme est illégale en l'absence de bilan arrêté de la concertation en méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ;
- la délibération arrêtant le projet de plan local d'urbanisme n'a pas été communiquée aux personnes publiques associées en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ;
- des modifications ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme arrêté avant le début de l'enquête publique ;
- la publicité de l'enquête publique n'a pas été effectuée dans le respect des articles R. 123-9 et R. 123-11 du code de l'environnement ;
- en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, le dossier soumis à enquête publique était irrégulier car l'évaluation environnementale et son résumé non technique ne figuraient pas au dossier soumis à l'enquête publique ;
- l'avis d'enquête publique ne mentionne pas les textes qui régissent l'enquête publique ni la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération considérée, en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement ;
- en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, n'étaient pas joints au dossier d'enquête publique les avis émis par le préfet, le président du conseil régional, le représentant de la chambre des métiers, le président de la section régionale de conchyliculture ;
- le commissaire enquêteur n'a pas rendu d'avis et n'a pas examiné sérieusement les observations présentées durant l'enquête publique ;
- le rapport de présentation est insuffisant au regard des dispositions des articles L. 123-1-2 et R. 123-2-1 du code de l'urbanisme concernant l'évaluation environnementale ;
- les articles UA5, UB5, UE5, UT5, 2AU5, 2AUE5, 2AUT5, A5, N5, et UA6, UB6, UE6, UT6, 2AU6, 2AUE6, 2AUT6, A6, N6 méconnaissent l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme car ils ne prévoient pas de règles relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et aux limites séparatives ;
- les articles UA11 et UB11 du règlement du plan local d'urbanisme sont illégaux car ce règlement opère une distinction parmi les constructions de même destination entre les constructions à usage d'habitation collectif qui sont tenues de prévoir un local pour les vélos et les constructions à usage d'habitat individuel qui n'y sont pas tenues ;
- les articles 2AU2, 2AUE2 et 2AUT2 sont illégaux car ils interdisent la création d'un deuxième logement ;
- le plan local d'urbanisme méconnaît l'autorité de la chose jugée par le tribunal administratif de Montpellier le 28 mai 2015 en ce qui concerne l'ouverture à l'urbanisation du secteur de Saint-Martin/Bonne Terre ;
- le classement en zone 2AUE du secteur de Saint-Martin/Bonne Terre est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement de Saint-Martin/Bonne Terre en zone 2AUE méconnaît le SCOT ;
- le plan local d'urbanisme méconnaît l'autorité de la chose jugée qui s'attache au jugement du tribunal administratif de Montpellier du 28 mai 2015 en ce qui concerne le projet urbain sur le secteur de Grange Rouge ;
- la délimitation de l'OAP des Moulières accueillant un projet de centre thermoludique est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
- la délimitation de l'OAP des Moulières accueillant un projet de centre thermoludique est entachée de détournement de pouvoir eu égard à la condamnation dont a fait l'objet le maire de Pézenas ;
- la délibération attaquée méconnaît l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales en raison de la participation à la délibération d'un conseiller municipal intéressé ;
- l'arrêt de la cour d'appel de Montpellier condamnant le maire et un conseiller municipal est devenu définitif et l'autorité de la chose jugée de cet arrêt s'impose à la juridiction administrative ;
- la ressource en eau de la commune est insuffisante et la commune est exposée à un risque d'inondation ;
- le site de Grange Rouge n'est manifestement pas dépendant de l'automobile car le rapport de présentation prévoit en page 92 une piste cyclable, qui a été réalisée ;
- l'analyse de l'offre commerciale au rapport de présentation est erronée.
Par des mémoires en défense enregistrés les 31 mars et 19 mai 2020, la commune de Pézenas, représentée par Me Vernhet, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Un mémoire a été enregistré le 9 novembre 2021, présenté par la commune de Pézenas, et non communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné par décision du 24 août 2021, M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-1 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Portail,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me Germe, représentant la requérante.
Considérant ce qui suit :
1. L'association Athéna a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 10 décembre 2015 par laquelle la commune de Pézenas a approuvé le plan local d'urbanisme de commune et à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe le secteur de Saint-Martin/Bonne Terre en zone 2AUE. Par un jugement du 5 août 2019, dont la requérante relève appel, le tribunal a rejeté sa demande.
Sur le non-lieu :
2. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution. Dans le cas où l'administration se borne à procéder à l'abrogation de l'acte attaqué, cette circonstance prive d'objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n'ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.
3. Si par une délibération du 18 mai 2021, le conseil municipal de Pézenas a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune, et a ainsi abrogé la délibération en litige qui avait approuvé le plan local d'urbanisme, celle-ci a reçu une exécution pendant la période où elle était en vigueur. La requête n'est dès lors pas privée d'objet.
Sur le bien-fondé du jugement :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. (...)".
5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
6. D'une part, la commune de Pézenas justifie de la convocation par courriel des conseillers municipaux dans le délai de cinq jours prescrit par le code général des collectivités territoriales.
7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'une note de synthèse, prenant la forme d'un projet de délibération, était jointe à la convocation. Si les requérantes le contestent, elles n'apportent aucun élément à l'appui de leur allégation. Si cette note se borne à mentionner la chronologie d'élaboration du plan local d'urbanisme et les modifications apportées au projet postérieurement à l'enquête publique, elle précise que le dossier de plan local d'urbanisme peut être consulté au service technique. Elle était en outre accompagnée d'un CD Rom contenant les documents du projet de plan local d'urbanisme soumis à l'approbation du conseil municipal. La requérante n'apporte aucun élément de nature à établir que ce CD Rom n'était pas joint à la convocation. Les conseillers municipaux ont été ainsi mis en mesure d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 précité doit être dès lors écarté.
8. En deuxième lieu, l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dispose: " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".
9. Ainsi qu'il a été dit au point 7, les conseillers municipaux ont été destinataires avec la convocation du projet de plan local d'urbanisme sous la forme d'un CD Rom et ont été informés de la possibilité de consulter le dossier au service technique. La commune de Pézenas n'a pas méconnu leur droit d'être informés du projet de plan local d'urbanisme.
10. En troisième lieu, l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. ". Aux termes de l'article L121-4 : " I. ' L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées. ".
11. La commune justifie des courriers de notification de la délibération du 4 juillet 2013 qui a prescrit la délibération du plan local d'urbanisme à la chambre des métiers et au président de la section régionale de la conchyliculture. La requérante n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause la réalité des envois de ces courriers.
12. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal a tenu un débat sur le projet d'aménagement et de développement durable lors d'une séance du conseil municipal du 14 mai 2014, et que plusieurs questions ont d'ailleurs été été posées par des conseillers muncipaux. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme doit être écarté.
13. En cinquième lieu, Il ressort des pièces du dossiers que les conseillers municipaux ont été convoqués par courriel dans le délai de cinq jours prescrit par le code général des collectivités territoriales à la séance du conseil municipal du 25 évrier 2015 au cours de laquelle a été arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Il ressort aussi des pièces du dossier que cette convocation était accompagnée d'une note de synthèse, sous la forme d'un projet de délibération qui exposait les orientations principales du plan local d'urbanisme, et qui était accompagnée d'un CD rom comportant le projet de plan local d'urbanisme. Les intéressés ont été ainsi mis en mesure d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 précité doit être dès lors écarté.
14. En sixième lieu, le bilan de la concertation a été détaillé lors de la séance du conseil municipal 25 février 2015 au cours de laquelle le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 doit donc être écarté.
15. En septième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Pézenas, distante de la mer d'environ 20 km, ne comporte aucune activité liée à la conchyliculture. La circonstance que le plan local d'urbanisme arrêté n'a pas été notifié au président de la section régionale de conchyliculture n'a dans ces circonstances pas eu d'influence sur le sens de la décision adoptée et n'a pas privé les intéressés d'une garantie.
16. En huitième lieu, aux termes du second alinéa de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables ". En vertu de l'article L. 123-7 du même code, les services de l'Etat peuvent être associés à l'élaboration du plan local d'urbanisme. Selon l'article L. 123-10 du même code, le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique, le dossier soumis à l'enquête comprenant, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. Il résulte de la combinaison de ces dispositions qu'il appartient à une commune souhaitant modifier son projet de plan local d'urbanisme avant l'ouverture de l'enquête publique, notamment pour tenir compte de l'avis rendu par une personne publique associée à son élaboration, de consulter à nouveau l'ensemble des personnes publiques associées, afin que le dossier soumis à l'enquête publique comporte des avis correspondant au projet modifié. Toutefois, l'omission de cette nouvelle consultation n'est de nature à vicier la procédure et à entacher d'illégalité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou si elle a été de nature à exercer une influence sur cette décision.
17. Le moyen tiré de ce que des modifications auraient été apportées au plan local d'urbanisme arrêté avant qu'il ne soit soumis à l'enquête publique n'est pas assorti de précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.
18. En neuvième lieu, aux termes de l'article L121-10 du code de l'environnement, applicable en l'espèce: " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local suivants : 1° Les plans locaux d'urbanisme :a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés... ". Aux termes de l'article R. 121-14 du même code, dans sa rédaction également applicable : " (...) II. ' Font également l'objet d'une évaluation environnementale les documents d'urbanisme suivants, à l'occasion de leur élaboration : 1° Les plans locaux d'urbanisme dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 (...) ".
19. Il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Pézenas comporte un site Natura 2000, en l'occurrence le centre d'intérêt communautaire de l'Aqueduc de Pézenas. Le projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique devait donc comporter une évaluation environnementale en application des dispositions précitées. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation comporte une étude des milieux remarquables en pages 153 et suivantes du tome 1, une analyse des incidences Natura 2000 en pages 16 et 17 du tome 2, notamment en ce qui concerne le site d'intérêt communautaire de l'Aqueduc de Pézenas, et qu'il comporte un résumé non technique en page 226. Il doit être regardé dans ces conditions comme tenant lieu d'évaluation environnementale. Le moyen tiré de ce qu'en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, le dossier soumis à l'enquête publique était irrégulier car l'évaluation environnementale et son résumé non technique ne figuraient pas au dossier soumis à l'enquête publique doit, dès lors, être écarté.
20. En dixième lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête : 8° L'existence d'une évaluation environnementale, d'une étude d'impact ou, à défaut, d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête, et du lieu où ces documents peuvent être consultés(...) 9° L'existence de l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionné aux articles L. 122-1 et L. 122-7 du présent code ou de l'article L. 121-12 du code de l'urbanisme et le lieu où il peut être consulté (...) ".
21. Ainsi qu'il a été dit au point 20, le dossier soumis à l'enquête publique comporte un rapport de présentation qui comprend les éléments devant figurer dans une évaluation environnementale. Par ailleurs, le dossier soumis à enquête publique mentionne que l'autorité environnementale compétente de l'Etat n'a pas émis d'avis. En outre, il ressort du rapport d'enquête publique que quarante et une personnes ont été reçues durant ses permanences par le commissaire enquêteur, que celui-ci a reçu cinquante-huit lettres par la voie postale ou par courriel, et que de nombreuses associations de défense du cadre de vie à Pézenas se sont exprimées durant l'l'enquête publique. Dans ces conditions, la circonstance que l'arrêté prescrivant l'enquête publique n'a pas mentionné l'existence d'une évaluation environnementale, ni l'existence de l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement, n'a pas eu d'incidence sur le sens de la décision adoptée et n'a pas privé les intéressés d'une garantie.
22. En onzième lieu, l'arrêté du 15 juin 2015 prescrivant l'enquête publique mentionne les textes qui régissent l'enquête publique et la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme. Le commissaire enquêteur indique dans son rapport que cet arrêté est au nombre des " pièces communiquées par l'administration et ses services ". Cet arrêté se trouvait donc dans le dossier soumis à l'enquête publique. La circonstance qu'en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, l'avis d'l'enquête publique ne mentionnait pas les textes qui régissent l'enquête publique ni la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative à l'opération considérée n'a pas eu d'incidence sur le sens de la décision et n'a pas privé les intéressés d'une garantie.
23. En douzième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) de l'Hérault figurait au dossier d'enquête publique. La région Languedoc Roussillon a dans un courrier du 2 juin 2016 indiqué qu'elle avait été destinataire du projet de plan local d'urbanisme arrêté. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle a émis un avis. La chambre des métiers a également attesté avoir reçu le projet de plan local d'urbanisme arrêté. Et la circonstance que l'avis de la section régionale de conchyliculture ne figurait pas au dossier d'enquête publique, faute que le projet de plan local d'urbanisme arrêté lui ait été transmis, n'a pas eu d'incidence sur le sens de la décision et n'a pas privé les intéressés d'une garantie.
24. En treizième lieu, et alors même qu'il a indiqué qu'une concertation sur certains projets structurants du projet de plan local d'urbanisme devra se poursuivre après son approbation, le commissaire enquêteur a rendu un avis motivé, en pages 87 à 89 de son rapport, après avoir examiné l'ensemble des observations formulées lors de l'enquête publique.
25. En quatorzième lieu, le rapport de présentation de présentation comporte en pages 17 à 33 et 45 à 64 une analyse des perspectives de développement économique de la commune, fondées principalement sur le tourisme et l'attractivité commerciale, dans le respect des dispositions des articles L. 123-1-2 et R. 123-2-1 du code de l'urbanisme. Et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'analyse de l'offre commerciale au rapport de présentation de présentation serait erronée.
26. En quinzième lieu, aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le règlement peut comprendre tout ou partie des règles suivantes : (...) 6° L'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ; 7° L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives ;(...) 10° La hauteur maximale des constructions (...). Les règles édictées dans le présent article peuvent être différentes, dans une même zone, selon que les constructions sont destinées à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. Les règles mentionnées aux 6° et 7° relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques et par rapport aux limites séparatives, qui ne sont pas fixées dans le règlement, doivent figurer dans les documents graphiques. ". Lorsque le règlement contient des dispositions permettant de faire exception aux règles générales qu'il fixe, ces règles d'exception doivent être suffisamment encadrées, eu égard à leur portée, sans préjudice de la possibilité d'autoriser des adaptations mineures en vertu de l'article L. 123-1-9 précité du code de l'urbanisme.
27. Si les articles UA5, UB5, UE5, UT5, 2AU5, 2AUE5, 2AUT5, A5, N5, et UA6, UB6, UE6, UT6, 2AU6, 2AUE6, 2AUT6, A6, N6 du règlement du plan local d'urbanisme prévoient des exceptions aux règles d'implantation par rapport aux voies publiques et aux limites séparatives, ils encadrent ces exceptions de manière précise.
28. En seizième lieu, si les articles UA11 et UB11 du règlement du plan local d'urbanisme opèrent une distinction entre les constructions à usage d'habitation collectif qui sont tenues de prévoir un local pour les vélos et les constructions à usage d'habitat individuel n'y sont pas tenues, la différence de situation entre ces types d'occupation justifie cette distinction.
29. En dix-septième lieu, les auteurs du plan local d'urbanisme ne peuvent pas légalement limiter le nombre de logements par zone. Dès lors les auteurs du plan local d'urbanisme ont entaché d'illégalité le règlement du plan local d'urbanisme en ce que les articles 2AU2, 2AUE2 et 2AUT2 de ce règlement n'autorisent l'extension limitée des constructions existantes qu'à la condition de ne pas créer de nouveaux logements.
30. En dix-huitième lieu, l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) lieu-dit Saint-Martin comporte des activités commerciales, tertiaires et de formation, en deux tranches successives de 15 hectares et 7,5 hectares, dans le secteur de Saint-Martin /Bonne Terre. Le périmètre de cette OAP est plus petit que celui du secteur d'activité économique de Saint-Martin /Bonne Terre résultant de la révision simplifiée du plan d'occupation des sols, qui portait sur un programme d'environ 30 hectares. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée du jugement du tribunal administratif de Montpellier du 28 mai 2015 ne peut dès lors qu'être écarté en l'absence d'identité d'objet. Doit également être écarté par voie de conséquences le moyen tiré de ce que la délibération attaquée méconnaîtrait ce jugement en ce qui concerne le projet urbain sur le secteur de Grange Rouge.
31. En dix-neuvième lieu, le moyen tiré de ce que le classement du secteur de Saint-Martin/Bonne Terre en zone 2AUE méconnaîtrait le schéma de cohérence territoriale du Biterrois n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
32. En vingtième lieu, le plan local d'urbanisme de Pézenas crée une zone 2AUE dans le secteur de Saint-Martin/Bonne Terre, correspondant à l'OAP lieu-dit Saint-Martin citée au point 31. Cette création s'inscrit dans les orientations du projet d'aménagement et de développement durable de structurer le développement économique autour des principales portes d'entrée du territoire à proximité de l'A75. Si la chambre d'agriculture de l'Hérault a émis un avis défavorable sur le projet de plan local d'urbanisme, elle n'a pas émis de critiques sur la création de la zone d'activité économique de Saint-Martin/Bonne Terre. Si la commission départementale de consommation des espaces agricoles a émis dans son avis une réserve forte sur le choix du secteur de Bonne Terre au motif qu'il ne paraît pas optimal d'un point de vue agricole en raison de la qualité des sols et des impacts sur les exploitations, et que ce choix ne paraît devoir selon elle se justifier que d'un point de vue commercial en raison de la proximité de l'autoroute, elle relève néanmoins que la commune a su préserver les meilleures terres et elle a émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme. La requérante n'apporte aucune précision quant à la valeur des terres agricoles concernées par cette OAP, lesquelles n'incluent pas de parcelles de vignes classées en appellation d'origine contrôlées. En outre, les parcelles concernées sont à proximité immédiate des communications routières. Si la requérante soutient que cette zone vouée notamment aux activités commerciales est surdimensionnée par rapport à la population susceptible de la fréquenter, il ressort des pièces du dossier qu'elle n'a pas exclusivement une telle vocation et qu'elle doit accueillir d'autres activités tertiaires. En outre, la réalisation d'une telle zone vouée aux activités commerciales est prévue par le document d'orientations générales (dog) du schéma de cohérence territoriale du Biterrois. Dans les circonstances de l'espèce, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas entaché la création de cette zone 2AUE d'erreur manifeste d'appréciation.
33. En vingt et unième lieu, le moyen tiré de ce que le site de Grange Rouge ne serait pas manifestement dépendant de l'automobile n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier la portée ni le bien fondé.
34. En vingt-deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les partis d'urbanisme retenus par la commune de Pézenas seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation eu égard aux possibilités de desserte de la commune en eau potable ni au regard du risque d'inondation, dont la réalité n'est pas établie.
35. En vingt-troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la commune de Pézenas dispose d'une source d'eau chaude et souhaite utiliser cette ressource pour créer une activité thermale. Il existe ainsi un projet de centre thermoludique objet de l'OAP des Moulière. La requérante n'établit pas que la délimitation de cette OAP serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
36. En vingt-quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.
37. Par un jugement du 1er décembre 2017, le tribunal correctionnel de Béziers a condamné M. A..., ancien conseiller municipal de Pézenas et M. B..., maire de la commune lors de l'adoption du plan local d'urbanisme, pour prise illégale d'intérêt relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme ayant consisté à classer en zone à urbaniser le secteur des Moulières, correspondant au projet de centre de thermalisme, et notamment les parcelles cadastrées section BE n° 96, 97, 98, 99, 100, 101, 103, 106 et 392. Il a relevé que M. A... était propriétaire de ces parcelles qui allaient bénéficier d'une considérable plus-value du fait de leur classement en zone urbaine. Il a aussi constaté que M. B... était un ami de M. A..., son employeur ainsi que celui de son épouse, et qu'il y avait entre eux une proximité politique car ils avaient figuré sur la même liste aux élections municipales. Il les a condamnés à une peine d'emprisonnement avec sursis et à une amende de 8 000 euros pour M. A... et 6 000 euros pour M. B.... Par un arrêt du 2 octobre 2019, la Cour d'appel de Montpellier a confirmé ce jugement sauf en ce qui concerne les peines d'emprisonnement.
38. Il ressort des pièces du dossier que le projet de centre de Thermalisme qui fait l'objet de l'OAP des Moulières correspond à un véritable projet structurant de la commune. Ainsi qu'il a été dit au point 32, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délimitation de cette OAP est entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, malgré leur condamnation par une décision de la juridiction répressive devenue définitive, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A... et M. B... aient eu un intérêt distinct de celui de la commune lors de l'approbation du plan local d'urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit, dès lors, être écarté.
39. En vingt-cinquième lieu, ainsi qu'il a été dit aux points 35 à 38, la création de l'OAP des Moulières correspond à un intérêt communal. Le moyen tiré de l'existence d'un détournement de pouvoir doit dès lors être écarté.
40. Il résulte de ce qui précède que les requérantes sont fondées uniquement à demander l'annulation du jugement attaqué en tant qu'il rejette leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 10 décembre 2015 en tant que les articles 2AU2, 2AUE2 et 2AUET2 du règlement du plan local d'urbanisme n'autorisent l'extension limitée des constructions existantes qu'à la condition de ne pas créer de nouveaux logements et l'annulation de cette délibération dans cette mesure.
Sur les frais liés au litige :
41. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des conclusions des parties fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du 5 août 2019 du tribunal administratif de Montpellier est annulé en ce qu'il a rejeté la demande de la requérante tendant à l'annulation de la délibération du 10 décembre 2015 en ce que les articles 2AU2, 2AUE2 et 2AUET2 du règlement du plan local d'urbanisme n'autorisent l'extension limitée des constructions existantes qu'à la condition de ne pas créer de nouveaux logements.
Article 2 : La délibération du 10 décembre 2015 est annulée en ce que les articles 2AU2, 2AUE2 et 2AUET2 du règlement du plan local d'urbanisme n'autorisent l'extension limitée des constructions existantes qu'à la condition de ne pas créer de nouveaux logements
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de la commune de Pézenas fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié l'association Athéna et à la commune de Pézenas.
Délibéré après l'audience du 30 novembre 2021 où siégeaient :
- M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Carassic, première conseillère,
- M. Mahmouti, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, 14 décembre 2021.
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N°19MA04456