Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 30 mars 2016, la société Guintoli, représentée par la SCP d'avocats Pietra et associés, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 4 février 2016 ;
2°) d'annuler le certificat d'urbanisme du 6 décembre 2012 du maire de la commune de Mauguio ;
3°) d'enjoindre à la commune de Mauguio de procéder au réexamen de sa demande de certificat d'urbanisme opérationnel dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt ;
4°) d'enjoindre à la commune de Mauguio d'informer l'autorité compétente en matière d'autorisations d'exploiter des carrières ;
5°) de mettre à la charge de la commune de Maugio une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'incompatibilité avec le schéma départemental des carrières de l'Hérault ne pouvait fonder la décision en litige, en application du principe de l'indépendance des législations ;
- le plan local d'urbanisme de la commune est illégal en ce qu'il interdit sur l'ensemble du territoire toute carrière, les auteurs du plan local d'urbanisme ayant, ce faisant, empiété sur le champ de la police spéciale des installations classées relevant de l'Etat ;
- les auteurs du plan local d'urbanisme ne pouvaient instituer une interdiction générale et absolue sur l'ensemble du territoire, en se fondant sur un simple parti d'aménagement, notamment, sur la protection des espaces naturels et des terres agricoles qui s'impose à tous les plans, les carrières n'étant pas absolument incompatibles avec lui ;
- cette interdiction générale et absolue n'est pas justifiée par des nécessités locales impérieuses ;
- les dispositions en cause du plan local d'urbanisme interdisant les carrières méconnaissent les orientations du schéma de cohérence territoriale du pays d'Or, approuvé le 15 décembre 2001 ;
- les dispositions du plan local d'urbanisme portent atteinte à son droit de propriété et à la liberté d'entreprendre, constitutionnellement garantis.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 octobre 2016, la commune de Mauguio, représentée par la SCP d'avocats Coulombie-Gras-Cretin-Becquevort-Rosier-Soland-Gilliocq, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Guintoli au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société Guintoli ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lopa Dufrénot,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant la société Guintoli, et de Me B..., représentant la commune de Mauguio.
Considérant ce qui suit :
1. La société Guintoli, entreprise de travaux publics et d'exploitation de carrières, bénéficiaire, en vertu d'une convention de fortage, de droits d'exploitation exclusifs des parcelles cadastrées section DI 63, DI 66, DI 67, DI 68 et DI n° 82 situées Domaine de la Banquière, secteur du Mas Combet sur le territoire de la commune de Mauguio, a déposé une demande de certificat d'urbanisme sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme afin de savoir si l'implantation d'une carrière de sables et graviers à ciel ouvert sur les mêmes parcelles destinés à la fourniture de matériaux à destination des chantiers de contournement Nîmes-Montpellier de la ligne à grande vitesse et le dédoublement de l'A9 était réalisable. Le 6 décembre 2012, le maire de la commune de Mauguio a déclaré cette opération non réalisable. La société Guintoli relève appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier ayant rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : (...) b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. (...) ".
3. En premier lieu, la société Guintoli persiste en appel à soutenir que le maire de la commune de Mauguio ne pouvait fonder la décision contestée sur une éventuelle incompatibilité de l'opération avec les orientations et les objectifs définis par le schéma départemental des carrières de l'Hérault, approuvé par arrêté préfectoral du 22 mai 2000, en méconnaissance du principe de l'indépendance des législations. Toutefois, la mention de ce que les autorisations de carrière, en application de la législation sur les installations classées doivent être compatibles avec les orientations et les objectifs définis par le schéma départemental des carrières de l'Hérault, figurant dans la décision du 6 décembre 2012 ne constitue pas, comme l'ont jugé, à bon droit, les premiers juges, le motif de cette décision fondée sur les dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la commune et non sur celles du schéma départemental des carrières de l'Hérault.
4. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, applicables au présent litige : " Les plans locaux d'urbanisme (...) comportent un projet d'aménagement et de développement durables qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune. Les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions./A ce titre, ils peuvent : 1° Préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être fait ou la nature des activités qui peuvent y être exercées ; (...) ". En vertu de l'article L. 121-1 du même code, les plans locaux d'urbanisme déterminent les conditions notamment permettant d'assurer l'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable. Aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme : " Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée (...) pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan. Ces travaux ou opérations doivent en outre être compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 123-1 et avec leurs documents graphiques. ". Enfin, l'article R. 123-9 du même code, dans ses dispositions applicables au litige, énonce que le règlement peut comprendre les occupations ou utilisations du sol interdites.
5. Les dispositions générales du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Mauguio, approuvées par délibération du conseil municipal du 17 juillet 2006, applicables à la date de la décision contestée, énoncent que, conformément aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables, les carrières sont interdites en toute zone du plan local d'urbanisme.
6. D'une part, Les dispositions des articles L. 123-1, L. 123-5 et R. 123-9 du code de l'urbanisme, applicables au présent litige, ne font pas obstacle à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune, dans les partis d'aménagement qu'ils entendent mettre en oeuvre en cohérence avec les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables et afin de répondre aux objectifs énoncés par l'article L. 121-1, interdisent l'exploitation de carrières sur le territoire en se fondant sur les nécessités locales. En conséquence, la société Guintoli ne peut soutenir qu'en se fondant sur des motifs environnementaux relevant des autorités compétentes en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement pour interdire l'implantation de carrière sur l'ensemble du territoire de la commune, les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Mauguio auraient empiété sur le champ de la police spéciale des installations classées.
7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment du projet d'aménagement et de développement durables que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Mauguio ont entendu protéger et valoriser, d'une part, les espaces naturels couvrant 55 % de la superficie de la commune comprenant notamment pour partie l'espace littoral de Carnon, l'Etang de l'Or, les bois de Limousin et de la Mourre, espaces boisés classés et pour partie les grands projets de l'Etat et, d'autre part, les espaces agricoles de qualité, destinés à être mis en valeur, représentant 30 % du territoire communal tout en prenant en compte les contraintes résultant de la présence de zones inondables, de l'institution de périmètres de protection des captages, de la zone de bruit et des grandes infrastructures existantes qui limitent et orientent les projets communaux. En outre, le terrain d'assiette de l'opération envisagée, distant de moins de trois kilomètres de l'Etang de Mauguio, couvert par deux sites Natura 2000, au titre de la directive Habitat et directive Oiseaux, est, au sud, mitoyen du périmètre de protection immédiate et rapprochée de la station de pompage de la Méjanelle et du canal Bas Rhône qui alimentent la population en eau potable. A l'ouest, il jouxte le bois du Limousin de onze hectares présentant un intérêt paysager et celui de la Mourre, espaces boisés classés inscrits en zone naturelle d'intérêt faunistique et floristique et à l'atlas du patrimoine naturel du Languedoc-Roussillon. La partie ouest du terrain où est envisagée l'exploitation de la carrière est incluse dans une zone d'appellation contrôlée des vignobles Côteaux du Languedoc " La Méjanelle ". Les dispositions contestées du règlement du plan local d'urbanisme traduisent le parti d'aménagement adopté d'assurer la préservation tant des espaces naturels que des espaces agricoles, en cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, répondant aux objectifs d'équilibre posés par l'article L.121-1 du code de l'urbanisme. Eu égard à la nature de l'opération envisagée et à ses effets, l'interdiction de l'implantation de carrière sur le territoire est justifiée par des nécessités locales. Par voie de conséquence, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu, en application des articles L.123-1, L.123-5 et R.123-9 du code de l'urbanisme, applicables au présent litige, se fonder sur de telles nécessités, pour adopter les dispositions contestées.
8. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, alors en vigueur et dont la teneur a été reprise à l'actuel article L. 142-1 du même code, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale. Aux termes de l'article L. 121-1 de ce code, alors en vigueur : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; / 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; / 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs ; / 3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature". L'article L. 122-1-4 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que, dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale " détermine les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il définit les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. ".
9. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
10. La société Guintoli se prévaut de la recommandation des auteurs du schéma de cohérence territoriale du Pays de l'Or couvrant sept communes dont celle de Mauguio-Carnon, approuvé le 15 décembre 2011, postérieurement à la délibération contestée, de satisfaire " les besoins en matériaux de carrière, indispensables à la construction de logements et à la réalisation d'infrastructures et des équipements " et de " favoriser l'exploitation des gisements de proximité " pour soutenir que cette délibération est incompatible avec ce schéma. Les auteurs du schéma ont, au titre des orientations fondamentales, notamment promu une approche intégrée de la loi Littoral, entendu assurer le développement de l'identité littorale et agricole du pays de l'Or par la préservation et la valorisation des espaces naturels et le maintien d'une agriculture dynamique et également, poursuivre un développement intégré du territoire grâce notamment à une utilisation optimale des matériaux à laquelle se rattache la préconisation alléguée. Il ne ressort, toutefois, pas des pièces du dossier que les dispositions contestées du plan local d'urbanisme de la commune de Mauguio seraient incompatibles avec les orientations adoptées par le schéma de cohérence territoriale du Pays de l'Or. En conséquence, le moyen ne peut qu'être écarté.
11. En dernier lieu, les dispositions générales du règlement du PLU contestées n'apparaissent pas, compte tenu de leurs effets, comme apportant des limites à l'exercice des droits d'exploitation accordés à la société Guintoli, qui seraient disproportionnées au regard du but d'intérêt général poursuivi par la préservation des espaces agricoles et naturels de la commune de Mauguio. Eu égard tant à l'objet du plan local d'urbanisme de la commune qu'aux objectifs auxquels ses auteurs répondent en application des articles L. 123-1, L. 123-5 et R.123-9 du code de l'urbanisme, un tel document peut interdire l'exercice de certaines activités sans porter une atteinte illégale à la liberté du commerce et de l'industrie.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Guintoli n'est pas fondée à exciper de l'illégalité du plan local d'urbanisme de la commune pour demander l'annulation de la décision en litige. Elle n'est, donc, pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 6 décembre 2012. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mauguio, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la société Guintoli au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Guintoli une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Mauguio sur le fondement des mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la société Guintoli est rejetée.
Article 2 : La société Guintoli versera à la commune de Mauguio la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Guintoli et à la commune de Mauguio.
Délibéré après l'audience du 11 septembre 2018, où siégeaient :
- Mme Buccafurri, présidente,
- MmeC..., première conseillère,
- Mme Lopa Dufrénot, première conseillère.
Lu en audience publique, le 25 septembre 2018.
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N°16MA01218