Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 19MA05346 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille les 6 décembre 2019 et 14 janvier 2020, la SAS SOFERIM, représentée par Me C..., demande à la Cour :
1°) d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 20 novembre 2019 ;
2°) de rejeter les conclusions formulées par le préfet des Alpes-Maritimes en première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'État le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande de première instance est irrecevable pour défaut de notification de la demande en annulation en application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance est entachée d'irrégularité en tant qu'elle est insuffisamment motivée ;
- le dossier de permis de construire a été transmis au préfet pour avis conforme dans les conditions posées par l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ;
- l'absence de consultation n'a pas été de nature à priver le préfet d'une garantie et n'a pas été susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article 2.3.2.2 du règlement du plan de prévention des risques incendie de forêt (PPRIF) ; le maire n'était pas tenu de suivre l'avis défavorable du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-8 du code de l'urbanisme ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; le maire n'était pas tenu de suivre l'avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France ;
- le préfet ne pouvait pas invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme en ce qu'elles sont inapplicables ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;
- le projet ne méconnaît pas les dispositions de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes ;
Par des mémoires enregistrés au greffe de la Cour les 20 décembre 2019, 8 et 20 janvier 2020, le préfet des Alpes-Maritimes demande à la cour de rejeter la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par la SAS SOFERIM et la commune de Théoule-sur-Mer ne sont pas fondés.
Par deux mémoires enregistrés au greffe de la Cour les 3 et 16 janvier 2020, la commune de Théoule-sur-Mer demande à la Cour d'annuler l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nice du 20 novembre 2019.
Elle soutient que :
- la demande de première instance est irrecevable pour défaut de notification de la demande en annulation en application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance est entachée d'irrégularité en tant qu'elle est insuffisamment motivée ;
- elle a refusé de délivrer un certificat de permis de construire tacite ;
- le préfet a été destinataire de l'entier dossier de permis de construire pour avis conforme au titre de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ;
- les moyens tirés de l'atteinte à la salubrité publique, du non-respect de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme et du non-respect de la loi Littoral ne sont pas susceptibles d'entrainer la suspension du permis de construire.
Les parties ont été informées par courrier du 15 janvier 2020, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'ordonnance était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, tirée de l'irrecevabilité de l'appel de la commune de Théoule-sur-Mer.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné M. Poujade, président de la 1ère chambre, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 22 janvier 2020 :
- le rapport de M. Poujade, président-rapporteur ;
- les observations de Me A... substituant Me C... pour la SAS SOFERIM et de Me B... pour la commune de Théoule-sur-Mer.
Après avoir prononcé, à l'issue de l'audience, la clôture de l'instruction.
Considérant ce qui suit :
1. La SAS SOFERIM a sollicité, le 15 février 2016, un permis de construire pour la réhabilitation de l'hôtel Guerguy et la construction de quatre bâtiments à usage de résidence de tourisme sur une unité foncière sise 2, avenue de la Côte d'Azur à Théoule-sur-mer, sur des parcelles cadastrées A 1325, 1326, 1149 et 1150. Par un arrêté du 3 juin 2016, le maire de la commune de Théoule-sur-Mer a opposé à cette demande un sursis à statuer pour une durée de deux ans, motivé par l'état d'avancement de la procédure d'élaboration du futur plan local d'urbanisme. A l'expiration de ce délai, la SAS SOFERIM a confirmé sa demande de permis de construire par courrier du 13 juillet 2018. En l'absence de réponse à l'expiration d'un délai de deux mois, la SAS SOFERIM s'est trouvée titulaire d'un permis de construire tacite n° 006138 16 D0003 le 23 septembre 2018. Le préfet des Alpes-Maritimes a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nice d'ordonner, sur le fondement des dispositions des articles L. 554-1 du code de justice administrative et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, la suspension de l'exécution de cette décision du 23 septembre 2018. Par une ordonnance n° 1904044 du 20 novembre 2019, dont la SAS SOFERIM relève appel, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a suspendu l'exécution de la décision du 23 septembre 2018 du maire de la commune de Théoule-sur-Mer.
Sur la recevabilité de l'appel de la commune de Théoule-sur-Mer :
2. Par un mémoire enregistré le 3 janvier 2020, la commune de Théoule-sur-Mer demande à la Cour d'annuler l'ordonnance n° 1904044 du 20 novembre 2019. De telles conclusions ne revêtent toutefois ni le caractère d'un appel incident, dès lors que l'appel principal interjeté par la SAS SOFERIM n'est pas dirigé contre la commune, ni celui d'un appel provoqué, dès lors que l'admission de l'appel principal présenté par la SAS SOFERIM ne saurait avoir pour effet d'aggraver sa situation. Ces conclusions constituent un appel principal, qui, présenté postérieurement à l'expiration du délai d'appel, lequel a couru à compter du 22 novembre 2019, date à laquelle la commune de Théoule-sur-Mer a reçu notification de l'ordonnance via l'application Télérecours, a été tardivement formé. Dès lors, ces conclusions sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.
Sur la régularité de l'ordonnance :
3. Il ressort de l'examen de l'ordonnance attaquée que le premier juge, après avoir visé et analysé les conclusions et moyens, a pu, sans insuffisance de motivation, suspendre les effets de l'arrêté, en relevant que les moyens du déféré préfectoral paraissaient propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à sa légalité. Le moyen tiré de ce que l'ordonnance serait entachée d'un défaut de motivation ne peut, dès lors, qu'être écarté.
Sur la recevabilité de la demande de première instance :
4. Saisi d'une demande de suspension de l'exécution d'un permis de construire le juge des référés doit rechercher si la requête en annulation dirigée contre ce permis de construire est recevable et notamment si cette requête, et éventuellement le recours administratif qui l'a précédée, ont été notifiés à l'auteur de la décision attaquée et au titulaire du permis dans les conditions fixées par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme.
5. Il ressort des pièces du dossier de première instance que par deux courriers du 14 août 2019, le préfet des Alpes-Maritimes a notifié à la SAS SOFERIM et à la commune de Théoule-sur-Mer le déféré ainsi que la demande de suspension, qui en ont accusé réception les 20 et 28 août 2019. Cette notification est intervenue dans le délai de quinze jours après l'enregistrement, le 14 août 2019, de la requête n° 1904043 tendant à l'annulation de la décision du 23 septembre 2018, dans les conditions posées à l'article R. 600-1 du code de justice administrative. La fin de non-recevoir soulevée par la société SOFERIM tirée de la méconnaissance de l'obligation de notifier le recours en annulation en première instance ne peut qu'être écartée.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée :
6. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'une ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a prononcé la suspension de l'exécution d'un permis de construire, de se prononcer sur le bien-fondé des moyens retenus au soutien de son ordonnance, et d'apprécier si l'un de ces moyens justifie la solution de suspension. Dans le cas où il estime qu'aucun des moyens retenus par le juge des référés du tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel examine les autres moyens de première instance. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état de l'instruction, de nature à confirmer, par d'autres motifs, la suspension ordonnée par le premier juge.
7. Aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu (...) ".
8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte.
9. En l'espèce, à la date du 23 septembre 2018 à laquelle le permis de construire a fait l'objet d'un accord tacite, la commune de Théoule-sur-Mer ne disposait pas d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document en tenant lieu. En application des dispositions précitées de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, le maire ne pouvait statuer sur la demande de permis de construire présentée par la SAS SOFERIM qu'après avoir recueilli l'avis conforme du préfet des Alpes-Maritimes. Si la SAS SOFERIM fait valoir que les services de l'Etat avaient reçu le dossier complet de la demande de permis, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'il s'agit en réalité des pièces transmises dans le cadre du contrôle de légalité de la décision de sursis à statuer réalisée au titre de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. Elle ne saurait, dès lors, tenir lieu de la demande d'avis requise au titre de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Cette omission, qui affecte la compétence du maire, entache l'arrêté attaqué d'illégalité. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le permis est contraire à l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme est, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.
10. En application des prescriptions de l'article 2.3.2.2 de la zone B1 du règlement du plan de prévention du risque naturel incendie de forêt (PPRIF) : " Sont autorisés avec prescriptions (...) les bâtiments à condition d'être desservi par un réseau d'hydrant : sont considérés comme desservis par le réseau d'hydrants, les bâtiments situés à une distance inférieure à 150 m d'un point d'eau normalisé (poteau d'incendie relié à un réseau normalisé ou réservoir public - cf. 3.2.1) ; (...) / au contact des espaces naturels non agricoles (forêt, bois, landes, maquis, friches) création d'une voie périphérique à double issue, équipée de points d'eau normalisés (poteau incendie relié à un réseau normalisé ou réservoir public - cf. 3.2.1) englobant l'ensemble des bâtiments projetés avec maintien d'une bande débroussaillée côté zone naturelle de 100 m de large ".
11. En l'espèce, il ressort des pièces produites en première instance que le projet se situe en secteur B1 du PPRIF, au contact d'un vaste massif forestier, et en limite du secteur rouge de ce même document. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment du plan de masse et de la notice descriptive, que le projet serait situé à une distance inférieure à 150 m d'un point d'eau normalisé. En outre, il ne ressort pas de ces mêmes pièces que le projet, qui constitue une opération d'urbanisme groupée au sens du PPRIF au contact d'un massif forestier, comporte une voie périphérique répondant aux prescriptions de la zone B1 du PPRIF. A cet égard, pour donner un avis défavorable au projet le 11 juin 2016, le SDIS a relevé, s'agissant de l'accessibilité aux véhicules de secours et de lutte contre l'incendie, l'absence de voie périphérique au contact du secteur rouge et, s'agissant de la défense extérieure contre l'incendie, l'absence de poteau d'incendie normalisé. Dans ces conditions, c'est à bon droit que le juge des référés a considéré que le moyen tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions du secteur B1 du PPRIF est, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté.
12. En application de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".
13. En l'espèce, le projet se situe au nord-ouest de la RD 6098 sur les parcelles cadastrées section A 1325, 1326, 1149 et 1150 et s'organise autour de l'ancien hôtel Guerguy qui sera entièrement reconstruit et étendu. Le projet, d'une hauteur de 13,40 m au faitage, constitue un front bâti dense prenant place en amont du massif naturel de l'Estérel. Il se situe au sein d'un espace urbanisé sensible au sens de la directive territoriale d'aménagement et en limite d'un espace remarquable terrestre. A cet égard, l'architecte des bâtiments de France a indiqué, dans son avis défavorable du 17 mars 2016, que la conjonction de l'augmentation des volumes bâtis et de la minéralisation du terrain naturel entraine une inversion du rapport entre le volume bâti et la masse végétale modifiant par là même profondément le paysage proche et lointain, que l'avenue de la Côte d'Azur ne constitue plus une limite physique de l'urbanisation dans le paysage, que l'opération apparaît isolée en amont du boulevard de la Côte d'Azur et produit un effet de mitage du paysage, que le projet est de nature à porter atteinte à l'intégrité physique du site et qu'il constitue un impact majeur dans le paysage proche et lointain. La circonstance que la SAS SOFERIM met le terrain à la disposition du SDIS pour des entraînements et que le projet prendra place sur des emplacements partiellement défrichés n'est pas de nature à faire regarder le projet comme ne portant pas atteinte au site et aux paysages naturels. Il en résulte que c'est à bon droit que le juge des référés a considéré que le moyen tiré de la violation de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme était, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
14. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". Aux termes de l'article L. 102-4 du code de l'urbanisme : " Des directives territoriales d'aménagement et de développement durables peuvent déterminer les objectifs et orientations de l'Etat en matière d'urbanisme, (...) de préservation des espaces naturels, (...) et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, (...) dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines ".
15. La directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes, approuvée par un décret en date du 2 décembre 2003, a prévu les modalités d'application des dispositions particulières au littoral mentionnées par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, en prévoyant notamment que dans les secteurs urbanisés proches du rivage, l'extension de l'urbanisation sera strictement limitée aux seules parcelles interstitielles du tissu urbain, ou " dents creuses " des îlots bâtis, ainsi qu'à la reconstruction et à la réhabilitation des bâtiments existants.
16. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit au point 13, le projet se situe au sein d'un espace urbanisé sensible au sens de la directive territoriale d'aménagement et en limite d'un espace remarquable terrestre. Il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies qui figurent dans la requête d'appel et des vues aériennes produites en p. 2 de la demande de première instance par le préfet des Alpes-Maritimes, que le projet se situe au sein d'un vaste espace naturel, isolé des autres groupes de construction par l'avenue de la Côte d'Azur. Il n'a pas vocation à combler une " dent creuse ", au sens de la directive territoriale d'aménagement. C'est donc à bon droit que le juge des référés a considéré que le moyen tiré de ce que le projet contrevient aux objectifs de préservation du littoral, tels qu'ils résultent des dispositions du code de l'urbanisme précisées par celles de la directive territoriale d'aménagement (DTA) était, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 23 septembre 2018.
17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens soulevés dans la requête en appel, que c'est à bon droit que, par l'ordonnance contestée, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a suspendu l'exécution de l'arrêté par lequel le maire de la commune de Théoule-sur-Mer a délivré à la SAS SOFERIM un permis de construire.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros réclamée par la SAS SOFERIM au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
Article 1er : La requête de la SAS SOFERIM est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Théoule-sur-Mer sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS SOFERIM, à la commune de Théoule-sur-Mer et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.
Lu en audience publique le 23 janvier 2020.
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N° 19MA05346