Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée sous le n° 18NC02455 le 7 septembre 2018, la commune de Marby, représentée par la SCP Ledoux Ferri Riou Jacques Touchon Mayolet, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 5 juillet 2018 ;
2°) de rejeter les demandes de Mme A... et de M. C... devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne ;
3°) de mettre à la charge de Mme A... et de M. C... le versement d'une somme de 2 000 euros chacun sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal a outrepassé son office, en faisant application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et en estimant que les requérants devaient être regardés comme ayant entendu invoquer le moyen tiré de ce que les décisions contestées méconnaissaient le règlement national d'urbanisme, notamment les dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ;
- c'est à tort que le tribunal a jugé que le classement du hameau de Narinseaux en zone constructible de la carte communale ne permet pas d'assurer l'équilibre mentionné au 1° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et qu'il est, par suite, entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- c'est à tort que le tribunal a jugé qu'en refusant de s'opposer aux déclarations préalables de divisions parcellaires en litige, le maire de Marby a méconnu les dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 janvier 2019, Mme A... et M. C..., représentés par Me B..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros à chacun, soit mise à la charge de la commune de Marby sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que les moyens soulevés par la commune appelante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Favret, premier conseiller,
- et les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. La commune de Marby, propriétaire, dans le hameau de Narinseaux, de parcelles agricoles cadastrées a 73 et A 74, qu'elle avait données à bail fermier à M. C... et Mme A..., a, après l'approbation de la carte communale classant ce hameau en zone constructible, déposé, le 1er septembre 2016, des déclarations préalables de division de ces parcelles en vue de la création de trois terrains à bâtir. Des décisions tacites de non opposition à ces déclarations préalables étant intervenues le 1er octobre 2016, M. C... et Mme A... ont tous deux contesté ces décisions devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne. La commune de Marby fait appel du jugement du 5 juillet 2018 par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé ces deux décisions tacites.
Sur les motifs d'annulation retenus par le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne :
2. Pour annuler les décisions contestées, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a d'abord considéré que le classement en zone constructible du hameau de Narinseaux, par la carte communale de Marby, approuvée par délibération du conseil municipal du 4 décembre 2015 et par arrêté du préfet des Ardennes du 23 décembre 2015, était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du respect du principe d'équilibre énoncé au 1° de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme et a, sur le fondement des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, déduit de cette illégalité qu'en l'absence de document d'urbanisme immédiatement antérieur, étaient notamment applicables les dispositions de l'article L. 111-1-2 du même code qui faisaient, en l'espèce, obstacle à la réalisation de l'opération projetée en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune.
En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme :
3. Aux termes de l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date d'approbation de la carte communale de Marby : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. (...) ".
4. Aux termes de l'article L. 121-1 du même code, en vigueur à cette même date : " Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : / 1° L'équilibre entre : / a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ; / d) Les besoins en matière de mobilité. / 1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; (...) ".
5. S'il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction, les choix opérés à cette occasion ne doivent pas être incompatibles avec l'objectif assigné aux auteurs des documents d'urbanisme par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, d'assurer l'équilibre entre un développement urbain maîtrisé et le développement de l'espace rural d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable, ainsi qu'une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains et ruraux, la préservation des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti.
6. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées A73 et A74 sont situées dans un secteur composé d'espaces naturels ou de terres agricoles, de bâtiments d'élevage et de quelques constructions à usage d'habitation éparses et éloignées des parties actuellement urbanisées de la commune. Il n'est pas contesté que ces parcelles étaient alors affectées à l'activité agricole en ce qu'elles étaient, ainsi qu'il a été dit plus haut, exploitées par M. C... et Mme A..., titulaires chacun, à la date des décisions litigieuses, d'un bail à ferme conclu avec la commune de Marby. Il est enfin constant que la commune ne comptait plus que sept sièges d'exploitation agricole en 2010, contre quinze en 1988.
7. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation de la carte communale de Marby, que le parti d'aménagement retenu par ses auteurs a été, notamment, de développer l'urbanisation de la commune " de façon modérée en souhaitant relancer une dynamique d'accueil ", afin " de lutter contre un vieillissement de la population en cours et maintenir, voire légèrement augmenter, sa population descendue à un seuil critique ". La commune de Marby a entendu, pour ce faire, dégager quelques parcelles pour de la construction nouvelle, si possible en limite de village pour ne pas dénaturer le patrimoine ancien, mais surtout à Narinseaux, sur des terrains communaux permettant d'assurer la maîtrise foncière, compte tenu à la fois de la proximité immédiate de ce hameau par rapport à la commune voisine, où sont principalement situés les commerces et les services du secteur, et de " l'avancement de la création de l'échangeur de l'A34 à Tremblois-les-Rocroi ".
8. Alors que la commune de Marby affirme, sans être contredite sur ce point, d'une part, qu'elle ne dispose de terrains que dans le hameau de Narinseaux, pour mettre en oeuvre le parti d'aménagement décrit plus haut et, d'autre part, que les trois parcelles à construire représentent une superficie limitée de 3 x 750 m², le classement de ce secteur en zone constructible qui procède de ce choix ne peut être regardé comme incompatible avec le principe d'équilibre entre le développement urbain maîtrisé d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, d'autre part.
9. Il suit de là que c'est à tort que le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne s'est fondé, pour accueillir l'exception d'illégalité de la carte communale de Marby, sur le motif tiré de ce que ce classement était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du principe d'équilibre défini à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation quant au parti d'aménagement retenu :
10. Si, ainsi qu'il a été dit au point 6 ci-dessus, il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction sans être liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, ni davantage par les limites de propriétés, l'appréciation à laquelle ils se livrent à cet égard ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou serait fondée sur des faits matériellement inexacts.
11. Le parti d'aménagement retenu par la commune de Marby, tel que décrit au point 7 ci-dessus, ne peut en tant qu'il permet de rendre constructibles quelques parcelles situées dans le hameau de Narinseaux, actuellement affectées aux activités agricoles, être regardé, eu égard à la faible surface des parcelles concernées et à l'objectif de développer une urbanisation modérée et maîtrisée dans un but de relance démographique dans un secteur proche d'une zone urbanisée de la commune voisine, comme entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
12. Dans ces conditions, c'est également à tort que le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne s'est fondé sur ce motif pour accueillir l'exception d'illégalité de la carte communale de Marby.
13. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C... et Mme A... devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne.
Sur les autres moyens de la demande :
En ce qui concerne les autres moyens soulevés à l'appui de l'exception d'illégalité de la carte communale :
14. En premier lieu, les moyens tirés de ce que la carte communale de Marby serait incompatible avec les dispositions des articles L. 111-3 du code rural et de la pêche maritime ou celles de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, lesquelles ne peuvent être invoquées qu'à l'appui de la contestation d'une décision individuelle sont inopérants.
15. En second lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les éléments contenus dans le rapport de présentation de la carte communale ainsi que les documents graphiques qui y sont annexés sont suffisamment précis pour permettre de délimiter les surfaces concernées par l'ouverture à l'urbanisation des secteurs en litige.
16. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10, 13, 15 et 16 que les décisions contestées n'ont pas été délivrées sous l'empire d'une carte communale illégale, et qu'il n'y a pas lieu, contrairement à ce qu'ont décidé les premiers juges, de faire application des dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, d'ailleurs déjà reprises, à la date de ces décisions, aux articles L. 111-3 et L. 111-4 du même code.
En ce qui concerne les autres moyens :
17. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes (...)" . Aux termes de l'article L. 422-7 du même code : " Si le maire (...) est intéressé au projet faisant l'objet de la demande de permis ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune (...) désigne un autre de ses membres pour prendre la décision ".
18. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la carte communale contestée est entrée en vigueur en mars 2016, soit postérieurement à la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014. Le maire de Marby était ainsi compétent pour se prononcer sur le projet faisant l'objet des déclarations préalables de division des parcelles cadastrées A73 et A74. Par ailleurs, la commune étant propriétaire de ces terrains, le maire était également compétent pour déposer les déclarations préalables du 1er septembre 2016.
19. D'autre part, le maire est tenu d'exercer pleinement sa compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme. Il n'en va autrement que lorsqu'il se trouve dans le cas prévu à l'article L. 422-7 précité du code de l'urbanisme. Toutefois, la circonstance que la commune est le bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme ne saurait à elle seule faire regarder le maire comme intéressé, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, à la délivrance de cette autorisation, au sens des dispositions de cet article.
20. Par suite, et contrairement à ce que soutiennent les requérants, il n'appartenait pas au conseil municipal de se prononcer par délibération sur les déclarations préalables au motif que ces déclarations avaient été déposées au nom de la commune et le moyen tiré de ce que les décisions contestées seraient, en l'absence d'une telle délibération, inexistantes doit être écarté.
21. En deuxième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le service instructeur de la demande, à savoir le service de l'urbanisme à la communauté de communes Ardennes Thiérache n'aurait pas procédé à un examen particulier des déclarations préalables de division contestées.
22. En dernier lieu, le présent litige portant exclusivement sur la légalité de décisions tacites de non opposition à déclarations préalables de division de deux parcelles en vue de construire, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le chemin rural n° 1 dit de Narainssaux serait d'une largeur insuffisante pour permettre la circulation des engins agricoles et que son classement en voie communale nécessiterait une enquête publique.
23. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué, que la commune de Marby est fondée à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé les décisions tacites, intervenues le 1er octobre 2016, de non opposition aux déclarations préalables déposées le 1er septembre 2016.
Sur les frais liés à l'instance :
24. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".
25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Marby, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que Mme A... et de M. C... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.
26. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... et à M. C... le versement à la commune de Marby d'une somme globale de 1 500 euros au titre des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne est annulé.
Article 2 : Les demandes de Mme A... et de M. C... devant le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne et leurs conclusions d'appel tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Mme A... et M. C... verseront à la commune de Marby une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Marby, à Mme E... A... et à M. D... C....
Copie en sera adressée au préfet des Ardennes.
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