Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 juillet 2018 et 27 mars 2019, le département du Haut-Rhin, représenté par la SCP Sartorio-Lonqueue-Sagalovitsch et associés, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement nos 1601699, 1601702, 1601712 et 1602587 du 30 mai 2018 du tribunal administratif de Strasbourg ;
2°) de rejeter les demandes présentées par SNCF Réseau et par le préfet du Haut-Rhin ;
3°) dans l'hypothèse où la subvention litigieuse serait regardée comme résultant non pas de la décision d'attribution que constitue la délibération du 23 octobre 2009, mais d'un engagement à caractère contractuel qu'il aurait souscrit par le biais de la convention de financement du 1er septembre 2009, d'annuler cette convention, ou de la résilier, ou d'écarter son application ;
4°) de condamner SNCF Réseau et l'Etat à lui verser une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Le département du Haut-Rhin soutient que :
En ce qui concerne le jugement attaqué :
- le jugement est entaché d'erreurs de droit et de fait et d'une contradiction de motifs, s'agissant de l'objet et la portée de la délibération du 23 octobre 2009, des conditions auxquelles était subordonné l'octroi de la subvention et du point de départ de la capitalisation des intérêts ;
En ce qui concerne la délibération du 18 décembre 2015 :
- contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, la délibération du 23 octobre 2009 avait bien pour objet d'octroyer la subvention en litige, et le retrait de cette délibération par la délibération du 18 décembre 2015 est légalement justifié, dès lors que les conditions auxquelles était subordonné l'octroi de la subvention n'ont pas été remplies ;
- c'est à tort que le tribunal a fixé le point de départ de la capitalisation des intérêts de retard à la date du 18 mars 2016, alors que cette capitalisation a été demandée pour la première fois le 25 avril 2016 ;
- dans l'hypothèse où la subvention litigieuse serait regardée comme résultant non pas de la décision d'attribution que constitue la délibération du 23 octobre 2009, mais d'un engagement à caractère contractuel qu'il aurait souscrit par le biais de la convention de financement du 1er septembre 2009, celle-ci doit être annulée ou résiliée ou écartée, dès lors qu'elle a été signée par une personne non habilitée, qu'elle est dépourvue de toute cause, ou à tout le moins a perdu sa cause, et que les conditions qu'elle prévoit n'ont pas été respectées ;
- aucun des autres moyens soulevés par SNCF Réseau et l'Etat devant le tribunal à l'encontre de la délibération du 18 décembre 2015 n'est fondé, opérant ou recevable ;
En ce qui concerne le titre exécutoire émis le 14 janvier 2016 :
- le titre exécutoire est légalement fondé sur la délibération du 18 décembre 2015 ;
- aucun des autres moyens soulevés par SNCF Réseau et l'Etat devant le tribunal à l'encontre de ce titre n'est fondé ;
En ce qui concerne les conclusions indemnitaires de SNCF Réseau :
- le juge du contrat n'est pas compétent pour connaître d'un tel litige, dès lors que la subvention procède d'un acte unilatéral ;
- le département n'avait plus à honorer les appels de fonds de SNCF Réseau, dès lors que les conditions auxquelles était subordonné l'octroi de la subvention n'ont pas été remplies.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 mars et 1er avril 2019, SNCF Réseau, représenté par le cabinet Veil-Jourde, conclut au rejet de la requête et à la condamnation du département du Haut-Rhin à lui verser une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
SNCF Réseau soutient qu'aucun des moyens soulevés par le département n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Rees, premier conseiller,
- les conclusions de M. Favret, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., pour le département du Haut-Rhin, ainsi que celles de MeB..., pour SNCF Réseau.
Considérant ce qui suit :
1. Par décret du 14 mai 1996, modifié le 6 septembre 2002, ont été déclarés d'utilité publique et urgents les travaux relatifs à la construction d'une ligne nouvelle de chemin de fer à grande vitesse dite " TGV Est européen " entre Paris et Strasbourg, à la création de gares nouvelles et à l'aménagement des installations terminales de cette ligne. En vue de la réalisation et du financement de la seconde phase du projet, consistant à prolonger la ligne à grande vitesse entre Baudrecourt et Vendenheim, une convention a été conclue le 1er septembre 2009 entre l'Etat, l'agence de financement des infrastructures de transport de France, Réseau ferré de France, devenu SNCF Réseau, et plusieurs collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale, dont le département du Haut-Rhin. Par une délibération du 23 octobre 2009, le conseil général du Haut-Rhin a ratifié cette convention et a accepté de contribuer au projet pour le montant de 20,53 millions d'euros y figurant.
2. Cependant, à partir du mois de juin 2013, le département du Haut-Rhin a cessé d'honorer les appels de fonds lancés par SNCF Réseau en application de la convention du 1er septembre 2009. Puis, par une délibération du 18 décembre 2015, la commission permanente du conseil départemental du Haut-Rhin a retiré la délibération du 23 octobre 2009. En outre, elle a autorisé son président à émettre à l'encontre de SNCF Réseau un titre exécutoire d'un montant de 10 349 091,25 euros, correspondant aux sommes déjà versées à cette dernière. Ledit titre exécutoire a été émis le 14 janvier 2016.
3. Le département du Haut-Rhin relève appel du jugement du 30 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la délibération du 18 décembre 2015 et le titre exécutoire du 14 janvier 2016, et a condamné le département du Haut-Rhin à verser à SNCF Réseau une somme totale de 12 902 783,30 euros.
Sur la régularité du jugement :
4. Le département du Haut-Rhin soutient que le tribunal s'est mépris sur l'objet et la portée de la délibération du 23 octobre 2009, a estimé à tort que l'octroi de la subvention n'était subordonné à aucune des conditions qu'il faisait valoir, a fixé le point de départ de la capitalisation des intérêts de retard à une date antérieure à la demande de capitalisation. Il soutient également que le jugement est entaché d'une contradiction de motifs en ce qu'il indique à son point 1 que la délibération du 23 octobre 2009 approuve le versement de la subvention, et à son point 6 que cette délibération n'a pas pour objet l'octroi de cette subvention.
5. Les erreurs de droit et de fait et la contradiction de motifs ainsi alléguées affectent le bien-fondé du jugement attaqué et non sa régularité.
Sur la légalité de la délibération du 18 décembre 2015 :
6. L'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention.
7. Par ailleurs, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision.
8. Eu égard à son objet décrit au point 1 et à l'absence de contrepartie directe ou immédiate à la contribution qu'elle prévoit de la part du département du Haut-Rhin, la convention signée le 1er septembre 2009 est relative, notamment en ce qui concerne ce département, à une subvention. Toutefois, en vertu de l'article 11 de cette convention, son entrée en vigueur était subordonnée à la condition suspensive de l'accord, de l'organe délibérant du département du Haut-Rhin. Dans ces conditions, la délibération du conseil général du Haut-Rhin du 23 octobre 2009 doit être regardée comme constituant la décision, créatrice de droits, d'attribution de la subvention en litige, dont la convention du 1er septembre 2009, qu'elle approuve, fixe les modalités d'exécution.
9. Le litige relatif au retrait de la délibération du 23 octobre 2009 étant ainsi dépourvu de caractère contractuel, l'examen du moyen, soulevé à titre conditionnel, tiré de la nullité de la convention du 1er septembre 2009, est inopérant.
10. Il ressort des énonciations de la délibération litigieuse du 18 décembre 2015 que le retrait de cette décision d'attribution est motivé par la circonstance que la condition de desserte des villes de Colmar et de Mulhouse par la ligne à grande vitesse Est européenne, et d'accélération de cette desserte, à laquelle était subordonné le versement de la subvention, n'a pas été respectée par SNCF Réseau. Le département du Haut-Rhin fait, en outre, valoir que ce dernier n'a pas non plus respecté les conditions tenant, d'une part, à la création d'une gare TGV à Colmar, laquelle impliquait, selon lui, la prolongation de la ligne jusqu'à Colmar, et d'autre part à la pérennisation de la desserte de Mulhouse.
11. Toutefois, il ne ressort d'aucune des dispositions de la convention du 1er septembre 2009 ni de la délibération du 23 octobre 2009 que l'octroi de la subvention litigieuse était subordonné à la desserte directe des communes de Colmar et Mulhouse par la ligne à grande vitesse Est européenne. Au contraire, la convention mentionne expressément qu'elle porte sur le financement et la réalisation du seul tronçon de cette ligne située entre Baudrecourt et Vendenheim, au nord de Strasbourg. Par ailleurs, il est constant que cette ligne à grande vitesse permet de réduire le temps de trajet entre Paris et l'ensemble de l'Alsace, en particulier les villes de Colmar et de Mulhouse. En outre, si le préambule de la convention indique que les dessertes des villes de Colmar et de Mulhouse par les trains à grande vitesse empruntant la ligne à grande vitesse Est européenne ont " vocation à être pérennisées ", cette formulation dépourvue de caractère contraignant ne permet pas de regarder cette pérennisation comme constituant une condition d'octroi ou de maintien de la subvention litigieuse. Enfin, la délibération du 23 octobre 2009 ne fait nullement état de la création requise d'une gare TGV à Colmar, mais comporte une simple " demande d'aménagement d'un arrêt supplémentaire en gare de Colmar ", laquelle, ainsi formulée, ne saurait s'analyser comme une condition à laquelle le département aurait entendu subordonner l'octroi de la subvention litigieuse, ni à plus forte raison comme impliquant une prolongation de la ligne à grande vitesse jusqu'à Colmar.
12. En l'absence de toute condition qui aurait été mise à l'octroi de la subvention litigieuse et n'aurait pas été remplie, la délibération du 23 octobre 2009 attribuant cette subvention a créé des droits au profit de son bénéficiaire. Le département du Haut-Rhin ne pouvait donc pas légalement procéder au retrait de cette décision individuelle créatrice de droits plus de quatre mois après son adoption. Par suite, il n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a annulé la délibération du 18 décembre 2015 par laquelle la commission permanente du conseil départemental a procédé à ce retrait.
Sur la légalité du titre exécutoire :
13. Le titre exécutoire émis par le département du Haut-Rhin le 14 janvier 2016 à l'encontre de SNCF Réseau a été pris sur le fondement de la délibération du 18 décembre 2015. Il résulte de ce qui précède que cette délibération est illégale. Par voie de conséquence, le titre exécutoire litigieux est dépourvu de base légale. Dès lors, le département du Haut-Rhin n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal a considéré que ce titre exécutoire est illégal.
Sur l'indemnisation allouée à SNCF Réseau :
14. En premier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 8, la convention du 1er septembre 2009 fixe les modalités d'exécution de la délibération du 23 octobre 2009 par laquelle la subvention litigieuse a été attribuée, en particulier les modalités de versement de cette subvention. Dès lors, et en dépit du caractère unilatéral de la décision d'attribution de la subvention, le département du Haut-Rhin n'est pas fondé à soutenir que SNCF Réseau ne pouvait pas se fonder sur la méconnaissance des dispositions de ce contrat relatives aux modalités de versement de la subvention.
15. En deuxième lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 11 que le département du Haut-Rhin n'est pas fondé à soutenir qu'une condition mise à l'octroi ou au maintien du versement de la subvention litigieuse n'aurait pas été remplie ou aurait cessé de l'être. Dès lors, ses refus d'honorer, à partir du mois de juin 2013, les appels de fonds émis par le bénéficiaire de la subvention en application du f) de l'article 5.5 de la convention du 1er septembre 2009 ne sont pas justifiés. Par suite, le département du Haut-Rhin n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal l'a condamné à verser les sommes correspondantes à SNCF Réseau.
16. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que la capitalisation des intérêts de retard échus sur les sommes dues au titre de ses appels de fonds non honorés par le département du Haut-Rhin a été sollicitée pour la première fois par SNCF Réseau dans sa demande introduite le 18 mars 2016 auprès de la juridiction administrative. La circonstance que cette demande, initialement enregistrée au greffe du tribunal administratif de Paris, ne l'a été que le 25 avril 2016 au greffe du tribunal administratif de Strasbourg, à la suite de l'ordonnance du 19 avril 2016 par laquelle le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat en a attribué le jugement à ce dernier, est sans incidence sur la portée des conclusions ainsi présentées à la juridiction administrative. Par suite, le département du Haut-Rhin n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Strasbourg a retenu la date du 18 mars 2016 pour statuer sur les conclusions relatives à la capitalisation des intérêts de retard échus.
17. En conclusion de tout ce qui précède, le département du Haut-Rhin n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé la délibération de sa commission permanente du 18 décembre 2015 ainsi que le titre exécutoire émis par le président du conseil départemental le 14 janvier 2016, et l'a condamné à verser à SNCF Réseau une somme totale de 12 902 783,30 euros. Dès lors, ses conclusions à fin d'annulation ne peuvent qu'être rejetées. Pour la même raison que celle indiquée au point 9, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions présentées à titre conditionnel par le département du Haut-Rhin et tendant à l'annulation ou à la résiliation de la convention du 1er septembre 2009.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation ".
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de SNCF Réseau qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le département du Haut-Rhin demande au titre des frais exposés par lui en appel et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du département du Haut-Rhin une somme de 2 000 euros à verser à SNCF Réseau au titre de ces mêmes dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête du département du Haut-Rhin est rejetée.
Article 2 : Le département du Haut-Rhin versera à SNCF Réseau une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de SNCF Réseau est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au département du Haut-Rhin et à SNCF Réseau.
Copie en sera adressée au préfet du Haut-Rhin.
N° 18NC01993 2