Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 août 2017 et 1er décembre 2017, le ministre de l'action et des comptes publics demande à la cour d'annuler les articles 2 et 3 de ce jugement.
Il soutient que les premiers juges ont commis une erreur de droit en ce que tous les biens du Domaine national de Chambord, comprenant le château, le village et la forêt, qui appartiennent à l'Etat doivent être exonérés de taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties en application des dispositions du 1° de l'article 1381 du code général des impôts et du 2° de l'article 1394 du même code dès lors que ces biens appartiennent à une collectivité publique, sont affectés au service public et ne produisent pas de revenus pour la personne publique propriétaire. Il se prévaut à cet effet de l'avis de la section de l'administration du Conseil d'Etat n° 386715 du 19 juillet 2012.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 novembre 2017 et 19 mars 2019, la commune de Chambord, représentée par la SELARL Casadei-Jung, conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, demande l'annulation de l'article 1er du jugement du tribunal administratif d'Orléans, enfin demande que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les biens autres que le château et ses parterres, le plan d'eau, la mairie, la salle des fêtes, l'ancien pigeonnier, le cimetière et le mur d'enceinte, l'église et les voies ouvertes à la circulation, la place Saint Louis et les parcs de stationnement ainsi que les écuries, ne sont pas affectés au service public culturel et touristique ;
- les biens, objet de l'exonération en litige, sont productifs de revenus, qu'il s'agisse des propriétés non bâties telles que la forêt ou des propriétés bâties telles les immeubles affectés au logement des habitants et au commerce au profit de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) du Domaine national de Chambord, cet établissement, en application du V de l'article 230 de la loi de 2005 portant création de l'EPIC, étant devenu débiteur du paiement des taxes foncières ; ainsi, les propriétés non bâties du Domaine national de Chambord sont imposables à la taxe foncière en application du V de l'article 1 400 du code général des impôts et les propriétés bâties sont imposables également dès lors que le critère tenant à l'absence de revenus n'est pas rempli ;
- les premiers juges ne pouvaient prononcer un désistement sur ses conclusions indemnitaires dès lors qu'elle a présenté des conclusions à fin de non-lieu à statuer à la suite de la décision du juge des référés à l'issue de laquelle elle a été destinataire d'un état de notification des bases prévisionnelles pour l'année 2017 n'intégrant pas l'exonération en litige.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- la loi n°2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, et notamment son article 230 ;
- le décret n°2005-703 du 24 juin 2005 relatif à l'établissement public du Domaine national de Chambord ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Chollet,
- les conclusions de M. Jouno, rapporteur public,
- et les observations de Me Deniau, avocat substituant la SELARL Casadei-Jung, représentant la commune de Chambord.
Considérant ce qui suit :
1. Le Domaine national de Chambord (Loir-et-Cher) est constitué du château, du village de Chambord et d'une forêt domaniale de plus de 5 000 hectares qui appartiennent à l'Etat depuis 1930. Il en a confié la gestion, par l'article 230 de la loi du 23 février 2005 à un établissement public industriel et commercial (EPIC) créé à cet effet, à l'exception de quelques constructions confiées à l'office public départemental d'HLM de Loir-et-Cher par un bail emphytéotique daté des 25 juin et 1er juillet 1975. Par un courrier du 23 septembre 2016, le directeur départemental des finances publiques de Loir-et-Cher a indiqué au maire de Chambord que les exonérations permanentes de taxes foncières appliquées au château de Chambord et à certains des immeubles situés dans l'enceinte du château, en vertu du 1° de l'article 1382 du code général des impôts et du 2° de l'article 1394 du même code, avaient été étendues à l'ensemble des immeubles gérés par l'EPIC du Domaine national de Chambord. Par un courrier du 23 novembre 2016 adressé à ce directeur, la commune de Chambord a demandé l'annulation de cette décision ainsi que le versement d'une somme de 70 000 euros en réparation de ses préjudices. Par courrier du 20 février 2017, le directeur départemental des finances publiques de Loir-et-Cher a confirmé la décision d'exonération. Cette décision explicite s'est, sur ce point, substituée à la décision implicite de rejet née du silence gardé pendant deux mois sur le courrier du 23 novembre 2016. La commune de Chambord a saisi le tribunal administratif d'Orléans d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre ces deux décisions. Par un jugement du 11 juillet 2017, le tribunal administratif d'Orléans a donné acte du désistement de la commune de Chambord de ses conclusions indemnitaires (article 1er), a annulé les décisions du départemental des finances publiques de Loir-et-Cher en date du 23 septembre 2016 et du 20 février 2017 (article 2) et a mis à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative (article 3). Le ministre de l'action et des comptes publics relève appel des articles 2 et 3 de ce jugement. La commune de Chambord sollicite, par la voie de l'appel incident, l'annulation de l'article 1er de ce jugement.
Sur les conclusions à fin d'indemnisation :
2. La commune de Chambord a demandé au tribunal administratif d'Orléans la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 70 000 euros au titre de dommages et intérêts en invoquant la faute de l'Etat lors de l'exécution d'opérations se rattachant à la procédure d'établissement et/ou de recouvrement de l'impôt de nature à engager sa responsabilité. En cours d'instance, le juge des référés du tribunal administratif d'Orléans a, par une ordonnance du 14 mars 2017, sur demande de la commune de Chambord, suspendu, jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la requête au fond, l'exécution de la décision d'étendre l'exonération de taxes foncières à l'ensemble des immeubles gérés par l'établissement public du Domaine national de Chambord ainsi que l'exécution de la décision du 20 février 2017 rejetant le recours gracieux formé contre cette décision par cette commune. En application de cette ordonnance, l'état n°1259 de notification des bases prévisionnelles notifié à la commune pour l'année 2017 par l'administration fiscale n'a pas intégré l'exonération de taxes foncières en litige et a fait apparaître les bases telles qu'elles étaient antérieurement aux décisions suspendues. Par un mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif d'Orléans le 2 juin 2017, la commune de Chambord a conclu qu'il n'y avait plus lieu pour le tribunal de à statuer sur ses conclusions indemnitaires. Cette formule, réitérée en appel, ne pouvait être analysée par les premiers juges que comme équivalent à un désistement pur et simple dès lors qu'en raison du caractère provisoire de la suspension de l'exécution de la décision du 20 février 2017, les conditions du prononcé d'un non-lieu à statuer n'étaient pas remplies. Ainsi, la commune de Chambord n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal a donné acte de son désistement de ses conclusions indemnitaires.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
3. D'une part, aux termes de l'article 1400 du code général des impôts : " I- Sous réserve des dispositions des articles 1403 et 1404, toute propriété, bâtie ou non bâtie, doit être imposée au nom du propriétaire actuel. / (...)".
4. D'autre part, aux termes de l'article 1382 du code général des impôts : " Sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties : / 1° Les immeubles nationaux, (...), lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus, notamment : / Les palais, châteaux et bâtiments nationaux, (...) ; / (...) ". Aux termes de l'article 1394 du code général des impôts : " Sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés non bâties : / (...) / 2° Les propriétés de l'Etat, (...), lorsqu'elles sont affectées à un service public ou d'utilité générale et non productives de revenus. / Tels sont notamment : / les jardins attenant aux bâtiments publics (...) visés au 1° de l'article 1382 ; / (...) / Cette exonération n'est pas applicable aux propriétés des établissements publics autres que les établissements scientifiques, d'enseignement et d'assistance, ni à celles des organismes de l'Etat, des départements ou des communes, ayant un caractère industriel ou commercial, ni aux bois et forêts visés à l'article L. 221-2 du code forestier ; / (...) ".
5. En application des dispositions citées au point 4 du présent arrêt, le bénéfice de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties prévue au 1° de l'article 1382 du code général des impôts et de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties prévue au 2° de l'article 1394 du même code, est soumis à la condition que les immeubles et propriétés appartiennent à l'une des catégories de personnes publiques qui y sont énumérées, qu'ils soient affectés à l'exécution d'un service public ou d'utilité générale et, enfin, qu'ils ne soient pas productifs de revenus, fussent-ils symboliques, pour leur propriétaire. Lorsqu'une personne publique confie la gestion de son domaine à une autre personne afin d'assurer une mission de service public, les immeubles en cause remplissent, pour l'exonération de taxe foncière, la condition d'affectation à un tel service, sauf si l'exploitation de tout ou partie de ces immeubles est d'une nature telle qu'elle n'est plus susceptible de se rattacher à la mission de service public. Les logements affectés aux agents, lorsqu'ils le sont en raison de la nécessité impérieuse de les loger sur place, remplissent cette condition.
6. Il ressort des décisions contestées qu'elles ont eu pour objet d'étendre les exonérations permanentes de taxes foncières - initialement appliquées au château et aux parterres, au plan d'eau, à la mairie, à la salle de fête, à l'ancien pigeonnier, au cimetière et au mur d'enceinte, à l'église et aux voies ouvertes à la circulation, à la place Saint-Louis et aux parcs de stationnement ainsi qu'aux écuries du maréchal de Saxe, en vertu du 1° de l'article 1382 du code général des impôts et du 2° de l'article 1394 du même code - à l'ensemble des immeubles gérés par l'établissement public du Domaine national de Chambord, tels qu'énumérés au 3° de l'avis de la section de l'administration du Conseil d'Etat n°386715 du 19 juillet 2012. Pour annuler ces décisions, les premiers juges ont estimé qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que ces autres biens aient été affectés à un service public ou d'utilité générale au sens des dispositions du 1° de l'article 1392 et du 2° de l'article 1394 du code général des impôts.
7. L'Etat soutient en appel que les premiers juges ont inexactement appliqué le 1° de l'article 1382 et le 2° de l'article 1394 du code général des impôts dès lors que les biens dont il s'agit appartiennent à une collectivité publique, sont affectés à un service public à caractère culturel et touristique et ne produisent pas de revenus pour la personne publique propriétaire. Toutefois, il résulte tant des termes de la décision du 20 février 2017 que des écritures du ministre de l'action et des comptes publics que, pour estimer que l'ensemble des biens du Domaine national de Chambord est affecté à un service public à caractère culturel et touristique, l'Etat s'est fondé sur le 5° de l'avis de la section de l'administration du Conseil d'État n° 386715 du 19 juillet 2012. Cependant cet avis, rendu par le Conseil d'Etat dans ses fonctions consultatives en réponse à une demande du ministre chargé de la culture relative au régime de domanialité du Domaine national de Chambord, ne permet pas à lui seul de fonder une décision d'exonération de taxe foncière sur le fondement des 1° de l'article 1382 et 2° de l'article 1394 du code général des impôts. Il ne ressort d'aucun élément du dossier que l'Etat aurait recherché, comme il lui appartenait de le faire si, indépendamment de leur statut domanial, les immeubles auxquels il a étendu l'exonération de taxes foncières à la suite de l'avis du 19 juillet 2012 - à savoir, en dehors de la forêt, des immeubles à usage commercial, une quarantaine de maisons d'habitation constituant le village, des exploitations agricoles et anciennes fermes, des pavillons forestiers et maisons forestières - se rattachaient du fait de leur usage à la mission de service public à caractère culturel et touristique confiée à l'établissement public du Domaine national de Chambord, et si, s'agissant de logements occupés par des agents de cet établissement, ceux-ci y étaient logés par nécessité absolue de service, situation de ces biens qui ne ressort par ailleurs d'aucune pièce du dossier. Dès lors, même s'il est constant que l'Etat est propriétaire de l'ensemble du Domaine national de Chambord et qu'il n'en perçoit aucun revenu, compte tenu du mode de gestion de ce domaine qui a été confié à titre gratuit à l'EPIC du Domaine national de Chambord en vertu du II de l'article 230 de la loi du 23 février 2005, le ministre de l'action et des comptes publics n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges ont inexactement appliqué le 1° de l'article 1382 et le 2° de l'article 1394 du code général des impôts en annulant les décisions d'exonération contestées par la commune de Chambord. Par suite, ses conclusions dirigées contre l'article 2 du jugement attaquéne peuvent qu'être rejetées.
Sur les frais exposés par la commune de Chambord devant le tribunal administratif d'Orléans :
8. Par l'article 3 du jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros à la commune de Chambord au titre de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative. Il ne résulte pas de l'instruction que le tribunal administratif ait fait une inexacte appréciation du montant des frais exposés en première instance par la commune de Chambord. Par suite, le ministre de l'action et des comptes publics n'est pas fondé à demander l'annulation de l'article 3 du jugement attaqué.
Sur les frais liés au litige :
9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête du ministre de l'action et des comptes publics est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la voie de l'appel incident par la commune de Chambord sont rejetées.
Article 3 : L'Etat versera à la commune de Chambord une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Chambord et au ministre de l'action et des comptes publics.
Délibéré après l'audience du 4 avril 2019, à laquelle siégeaient :
- Mme Phémolant, président de la cour
- M. Geffray, président assesseur,
- Mme Chollet, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 25 avril 2019.
Le rapporteur,
L. CholletLe président,
B. Phémolant
Le greffier,
A.RIVOAL
La République mande et ordonne au ministre de l'action et des comptes publics en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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No17NT02591