CAA de NANTES, 2ème chambre, 08/03/2017, 13NT01532, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

Citation : « le jugement attaqué ne comporte pas la mention et l'analyse des productions des parties ... ils n'assortissent pas leurs allégations de précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée. »

2. Regard sur l'enquête publique : La cour a validé la nécessité d'une nouvelle enquête publique, précisant que le projet avait été modifié de manière substantielle après la première enquête. Ainsi, le préfet était fondé à ordonner une deuxième enquête, même si le délai d'une année prévu par l'article L. 11-5 des règles sur l'expropriation n'était pas encore expiré.

Citation : « le préfet du Loiret a pu, sans entacher d'irrégularité la procédure d'enquête, ... prescrire l'ouverture d'une enquête publique préalable sur ce nouveau projet. »

3. Utilité publique : Le jugement a clairement affirmé que l'opération, telle que prévue initialement, portait une atteinte excessive à l'architecture et à l'histoire de la rue des Carmes, d'où une remise en question de l'utilité publique. La cour a également pris en compte les opinions des architectes et des historiens sur l'impact des projets d'expropriation et d'élargissement.

Citation : « les requérants sont fondés à soutenir que les inconvénients entraînés par le projet... porteraient à l'intérêt général une atteinte excessive. »

Interprétations et citations légales

2. Code de l'urbanisme - Article L. 311-1 : Cet article décrit la nature des zones d'aménagement concerté, stipulant que les collectivités publiques peuvent intervenir pour réaliser des aménagements dans des zones qu'elles contrôlent. Dans cette affaire, la cour a soutenu que l'expropriation était justifiée par l'intérêt général, mais a limité son affirmation à la partie du projet affectant particulièrement le patrimoine local.

3. Code de justice administrative - Article R. 741-2 : Ce texte impose au tribunal d'analyser les conclusions et mémoires des parties. La cour a confirmé que cette exigence avait été respectée dans la décision attaquée.

Citation : « La décision (...) contient (...) l'analyse des conclusions et mémoires (...) »

Conclusion

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 30 mai 2013, l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France, M. X...V..., M. S... W..., Mme O...AE..., Mme B...J..., M. R... A..., Mme Z...F..., Mme AB...L..., Mme Z...T..., M. D... H..., M. G... U..., M. C... M..., M. AA... I..., M. K... E..., la SCI Quator, la société optique Croix Morin, la société Atelier du Piano, la SCI Victor Hugo, la SC Maza, la société Eleis et Ohm et la SCI Orlimmo et autres, représentés par MeQ..., demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1202013 du 2 avril 2013 du tribunal administratif d'Orléans ;

2°) d'annuler l'arrêté du 13 avril 2012 du préfet du Loiret ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement attaqué est entaché d'irrégularités ; il n'a pas analysé les mémoires, les conclusions et les productions, qui ne sont pas mentionnées, des parties ; les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré de ce qu'une seconde enquête publique ne pouvait être organisée sur un projet identique ; ils ne pouvaient, sans entacher leur jugement d'une contrariété de motifs, juger pour écarter le moyen tiré du défaut d'avis du ministre de la culture, d'une part, que la déclaration d'utilité publique n'était pas surdimensionnée au motif que l'opération portait sur une opération globale ne se limitant pas aux immeubles expropriés, d'autre part, que la déclaration d'utilité publique ne se limitait qu'aux immeubles expropriés ;

- les dispositions de l'article R. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ont été méconnues ; la commission d'enquête comptait parmi ses membres le commissaire enquêteur qui avait conduit la précédente enquête publique et avait pris parti sur le projet ;

- le dossier a été complété le 8 novembre 2011 afin de prendre en compte les observations formulées le 3 octobre 2011 par l'autorité environnementale ; il a été complété postérieurement à cet avis et aux avis émis par les autres services consultés, sans que ces services soient de nouveau consultés ; ces avis ont été émis au vu d'un dossier incomplet ; en outre, le dossier de déclaration d'utilité publique a été complété après la désignation, le 14 octobre 2011, de la commission d'enquête, et après l'arrêté du 19 octobre 2011 portant ouverture de l'enquête publique ; le préfet a donc ordonné l'ouverture de l'enquête sur la base d'un dossier incomplet ;

- l'article R. 11-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique a été méconnu ; l'avis du ministre de la culture n'a pas été recueilli ;

- une seconde enquête publique ne pouvait être organisée en l'absence de modifications importantes du projet ; la seconde enquête publique a été organisée alors que le délai prévu à l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'était pas expiré ; l'organisation de la seconde enquête a été décidée et les membres de la commission d'enquête ont été désignés le 14 octobre 2011 alors que la caducité de la première enquête, qui s'était terminée le 19 octobre 2010, ne pouvait intervenir que le 20 octobre 2011 ;

- le périmètre de la déclaration d'utilité publique, qui porte sur la totalité du périmètre de la zone d'aménagement concerté alors que le recours à l'expropriation n'était exigé que pour la seule acquisition des immeubles nécessaires à l'élargissement de la rue des Carmes, excède les besoins de l'opération envisagée ;

- l'opération est dépourvue d'utilité publique en raison du caractère excessif de ses inconvénients, tels que son coût trop élevé, l'atteinte au patrimoine culturel immobilier d'Orléans, protégé notamment par le règlement de la zone de protection du patrimoine d'Orléans, et au site du Val de Loire classé au patrimoine mondial de l'Unesco ; deux immeubles faisaient l'objet d'un avis favorable à l'inscription de la part de la commission régionale du patrimoine et des sites, depuis le 19 octobre 2011 ; l'arrêté litigieux est ainsi entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- en procédant à une seconde enquête publique sur le même projet et en déclarant d'utilité publique ce projet qui porte atteinte au patrimoine culturel d'Orléans, le préfet a commis un détournement de pouvoir.

Par des mémoires, enregistrés les 28 novembre 2013 et 21 octobre 2014, Mme AB...L...et la SARL Atelier du Piano, dont Mme Z...F...est la gérante, représentées par MeN..., demandent à la cour :

1°) de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du conseil d'Etat à venir dans l'instance n° 365 800 dirigée contre la délibération du 18 juin 2010 du conseil municipal d'Orléans décidant la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Carmes-Madeleine " et approuvant le dossier de création de cette ZAC ;

2°) d'annuler le jugement n° 1202013 du 2 avril 2013 du tribunal administratif d'Orléans ;

3°) à titre principal, d'annuler, dans sa totalité, l'arrêté du 13 avril 2012 du préfet du Loiret, à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet de requalification de la rue des Carmes ;

4°) de procéder à une visite des lieux en application des dispositions de l'article R. 622-1 du code de justice administrative ;

5°) de condamner l'Etat à verser à Mme L...et à la SARL Atelier du Piano une somme de 2.000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'annulation de l'acte de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) entraîne l'illégalité de la décision portant déclaration d'utilité publique de cette ZAC ; l'illégalité de l'acte de création, le 18 juin 2010, de la ZAC " Carmes-Madeleine " peut être invoquée, par la voie de l'exception, en vertu de la théorie des opérations complexes, à l'encontre de la déclaration d'utilité publique litigieuse ; l'étude d'impact du dossier de création de la ZAC n'a pas été mise à la disposition du public, en méconnaissance des dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement ; l'article L. 122-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable qui ne prévoyait pas une telle mise à disposition, était entaché d'un vice d'inconstitutionnalité ;

- l'expropriant était en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation ;

- le projet de destruction de la partie sud de la rue des Carmes est dépourvu d'utilité publique ; l'expropriant était en mesure de réaliser l'opération sans recourir à l'expropriation des 18 immeubles de cette rue dans la mesure où la ville d'Orléans a renoncé à l'ouverture de la voie à la circulation des véhicules automobiles ; la largeur actuelle de la voie est de 11,20 mètres ; il n'est plus utile d'élargir de 2,20 mètres à 2,50 mètres la zone piétonne sur le côté sud ; la zone réservée aux cyclistes peut également être réduite ; par ailleurs, cette opération porte une atteinte excessive au patrimoine architectural de cette rue ; les immeubles sis aux n°s 45,59 et 61 ont été inscrits au titre des monuments historiques par deux arrêtés préfectoraux du 18 mars 2013 ; le coût global de cette opération est également excessif ;

Par un mémoire enregistré le 14 mars 2014, la société d'économie mixte pour le développement orléanais (SEMDO) conclut au rejet de la requête et à la condamnation de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres à lui verser une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres est irrecevable en tant qu'elle émane de Mme L...et de MmeF..., qui n'étaient pas parties au litige en première instance ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique n'est pas opérant et en tout état de cause non fondé ;

- le fait que l'organisation d'une seconde enquête publique a été sollicitée et décidée avant l'expiration du délai d'un an courant à compter de la clôture de l'enquête publique précédente est sans incidence ;

- les autres moyens invoqués par l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres, y compris celui tiré de ce que l'étude d'impact serait insuffisante, ne sont pas fondés.

Par un mémoire complémentaire enregistré le 14 mars 2014, la société d'économie mixte pour le développement orléanais (SEMDO) conclut au rejet des conclusions présentées par MmeL..., Mme F...et la SARL Atelier du Piano et à leur condamnation à lui verser solidairement une somme de 6 000 euros en application de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête en tant qu'elle émane de Mme L...et de MmeF..., qui n'étaient pas parties au litige en première instance, est irrecevable ;

- il n'y a aucun lien entre la procédure de création ou de réalisation d'une zone d'aménagement concerté et la procédure d'expropriation ; le moyen tiré de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique à raison de l'illégalité de la zone d'aménagement concerté par voie d'exception est irrecevable ;

- les autres moyens invoqués par MmeL..., Mme F...et de la SARL Atelier du Piano ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 16 juin 2014, l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres concluent aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et en outre par les moyens que :

- ils s'approprient les moyens invoqués par MmeL..., Mme F...et la SARL Atelier du Piano tirés, d'une part, de ce que l'illégalité de l'acte de création le 18 juin 2010, de la ZAC " Carmes-Madeleine " entraîne l'illégalité de la décision portant déclaration d'utilité publique de cette ZAC et, d'autre part, de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique à raison de l'illégalité de la zone d'aménagement concerté, par voie d'exception, dès lors que l'étude d'impact n'a jamais été soumise au public préalablement à la décision créant la zone d'aménagement concerté ;

- la notice explicative jointe au dossier de demande de déclaration d'utilité publique est insuffisante en ce qui concerne la présentation du projet et celle du parti d'aménagement retenu ainsi que l'estimation sommaire des dépenses, l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser ayant, en outre, été sous-évaluée.

Par un mémoire enregistré le 15 octobre 2014, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres.

Il soutient que les moyens invoqués par l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres ne sont pas fondés.

Par lettre du 9 janvier 2015, Me Mialotdéclare ne plus assurer la défense de Mme L...et de la SARL Atelier du Piano.

Par un mémoire enregistré le 6 février 2015, la société d'économie mixte pour le développement orléanais (SEMDO) conclut au rejet de la demande de transport sur les lieux présentée par Mme L...et la SARL Atelier du Piano.

Par de mémoire enregistré le 6 février 2015, la société d'économie mixte pour le développement orléanais (SEMDO) conclut au rejet de la requête de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres.

Elle soutient que le moyen tiré de ce que la notice explicative jointe au dossier de demande de déclaration d'utilité publique est insuffisante n'est pas fondé.

Par des mémoires enregistrés les 8 et 9 juin 2015, l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et M.W..., représentés par MeN..., demandent à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 12-2013 du 2 avril 2013 du tribunal administratif d'Orléans ;

2°) à titre principal, d'annuler, dans sa totalité, l'arrêté du 13 avril 2012 du préfet du Loiret, à titre subsidiaire, d'annuler cet arrêté en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet de requalification de la rue des Carmes ;

3°) de condamner l'Etat à verser à l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et à M. W...chacun, une somme de 2.000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que l'opération de piétonisation de la rue des Carmes entre dans le champ d'application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme et aurait dû faire l'objet d'une concertation préalable ; faute pour le conseil municipal d'Orléans d'avoir délibéré sur les modalités de la concertation dans le cadre de l'élaboration du projet de piétonisation de la rue des Carmes, la déclaration d'utilité publique contestée est entachée d'irrégularité ; l'avis porté par la commission d'enquête sur la mise en compatibilité du plan d'occupation des sols valant plan local d'urbanisme est insuffisamment motivé ; l'arrêté préfectoral litigieux est incompatible avec l'orientation fondamentale de mise en valeur du patrimoine historique définie par le scot de la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire, s'agissant du pôle universitaire, de recherche et de développement du site de la Madeleine ; l'expropriant était en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation ; la piétonisation de la rue des Carmes ne nécessite pas de procéder à l'élargissement de la rue côté sud, cette option n'ayant été envisagée initialement que dans la mesure où il était prévu de maintenir la circulation des véhicules automobiles dans cette rue ; il est porté une atteinte excessive au patrimoine architectural et urbain ; les immeubles sis aux n°s 45 et 59-61 ont d'ailleurs été inscrits au titre des monuments historiques ;

Par un mémoire enregistré le 6 octobre 2015, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres.

Il soutient que :

- le moyen tiré de l'absence de concertation préalable est inopérant et non fondé ;

- l'avis de la commission d'enquête est suffisamment motivé ;

- l'arrêté préfectoral litigieux est compatible avec l'orientation fondamentale de mise en valeur du patrimoine historique définie par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire.

Par lettres enregistrées le 18 janvier 2016, Mme L...et la SARL Atelier du Piano déclarent se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 1er juillet 2016, M. G...U...déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 4 juillet 2016, M. D...H...déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 11 juillet 2016, M. R...A...déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 11 juillet 2016 la SCI Victor Hugo déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 12 septembre 2016, M. C... M...déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 21 septembre 2016, présentée par MeQ..., la SCI Victor Hugo, la SCI Quatuor, Mme Z...F..., la SARL Ateliers du piano, M. S...W...et M. D...H...déclarent se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 30 septembre 2016, M. S...W...déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par un mémoire enregistré le 12 octobre 2016, le ministre de l'intérieur déclare accepter les désistements de la SCI Victor Hugo, de la SCI Quatuor, de Mme Z...F..., de la SARL Ateliers du piano, de M. S...W...et de M. D...H....

Par lettre enregistrée le 21 décembre 2016, la société optique Croix Morin déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 16 janvier 2017, l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France déclare se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 9 février 2017, présentée par MeQ..., M. R...A..., M. G...U...et la société optique Croix Morin déclarent se désister purement et simplement de la requête.

Par lettre enregistrée le 10 février 2017, M. X...V...déclare se désister purement et simplement de la requête.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Buffet, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Piltant, rapporteur public ;

- et les observations de MeAC..., substituant MeAD..., représentant la société d'économie mixte pour le développement orléanais (SEMDO).

1. Considérant que, par une délibération du 18 juin 2010, le conseil municipal d'Orléans a décidé de créer la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Carmes-Madeleine " portant sur un secteur englobant, notamment, l'îlot de l'hôpital Porte Madeleine, d'une superficie de 53 593 m2 et la partie sud de la rue des Carmes, et a approuvé le dossier de création de cette ZAC ; que la réalisation de cet aménagement a été confiée à la société d'économie mixte pour le développement orléanais (SEMDO) par une convention du 3 novembre 2010 ; qu'une première enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique des travaux nécessaires à la réalisation de la ZAC " Carmes-Madeleine " a été organisée du 17 septembre au 19 octobre 2010 ; qu'à la suite de cette enquête, la commune d'Orléans a fait réaliser des études complémentaires et a décidé de modifier son projet ; qu'une nouvelle enquête publique a été prescrite le 19 octobre 2011 et s'est déroulée du 15 novembre au 17 décembre 2011 ; que, par l'arrêté du 13 avril 2012 contesté, le préfet du Loiret a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement de la ZAC Carmes-Madeleine et a mis en compatibilité le plan d'occupation des sols (POS) valant plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres relèvent appel du jugement du 2 avril 2013 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 13 avril 2012 ;

2. Considérant que les désistements de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France, de M. R...A..., de M. G...U..., de Mme AB...L..., de M. X...V..., de M. C... M..., de M. S...W..., de Mme Z...F..., de M. D...H..., de la SARL Ateliers du piano, de la société optique Croix Morin, de la SCI Quatuor et de la SCI Victor Hugo sont purs et simples ; que rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient (...) l'analyse des conclusions et mémoires (...) " ; que les conclusions et les mémoires des parties sont analysés dans un document comportant les signatures prescrites par l'article R. 741-7 de ce même code et faisant partie intégrante de la minute du jugement du 2 avril 2013 du tribunal administratif d'Orléans ; que si les requérants soutiennent que le jugement attaqué ne comporte pas la mention et l'analyse des productions des parties, ils n'assortissent pas leurs allégations de précisions suffisantes permettant d'en apprécier la portée ;

4. Considérant, d'autre part, que le tribunal administratif d'Orléans a écarté le moyen tiré de ce que le préfet ne pouvait prescrire une nouvelle enquête publique en jugeant que " l'acte déclarant d'utilité publique l'opération n'était pas intervenu un an après la clôture de la première enquête " et que " par suite, c'est à bon droit que le préfet du Loiret a organisé une nouvelle enquête publique " ; que, dès lors, contrairement à ce qui est soutenu, le tribunal n'a pas omis de statuer sur ce moyen ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'enquête publique :

5. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du I de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'acte déclarant l'utilité publique doit intervenir au plus tard un an après la clôture de l'enquête préalable. Ce délai est majoré de six mois lorsque la déclaration d'utilité publique ne peut être prononcée que par décret en Conseil d'Etat. Passé l'un ou l'autre de ces délais, il y a lieu de procéder à une nouvelle enquête " ;

6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le projet initial soumis à l'enquête publique préalable qui s'est déroulée du 17 septembre au 19 octobre 2010 a été modifié et complété, notamment, en ce qui concerne le réaménagement du secteur de la rue des Carmes ; que, dans ces conditions, le préfet du Loiret a pu, sans entacher d'irrégularité la procédure d'enquête, par un arrêté du 19 octobre 2011, prescrire l'ouverture d'une enquête publique préalable sur ce nouveau projet ; que la circonstance qu'à la date de cet arrêté, le délai d'un an à compter de la clôture de la première enquête publique n'était pas expiré est sans incidence sur la régularité de l'enquête ; que, par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ainsi que le soutiennent les requérants, " la seconde enquête publique n'a été organisée que dans le seul but de faire passer en force " le projet de déclaration d'utilité publique de sorte que l'arrêté litigieux serait, pour ce motif, entaché d'un détournement de pouvoir ;

7. Considérant, en deuxième lieu, que la circonstance que la SEMDO a apporté des éléments de réponse aux observations formulées par l'autorité environnementale dans son avis du 3 octobre 2011, postérieurement à la désignation, le 14 octobre 2011, des membres de la commission d'enquête et de l'édiction de l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête est sans influence sur la régularité de l'enquête alors, en outre, qu'il n'est pas contesté que ces éléments de réponse ont été portés à la connaissance du public ;

8. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme : " Les zones d'aménagement concerté sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. " ; qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : I.- Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; (...) Dans les cas prévus aux I et II ci-dessus, la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu (...) " ;

9. Considérant, que, contrairement à ce qui est soutenu, la notice jointe au dossier soumis à l'enquête publique préalable, précise, p. 29, s'agissant de la rue des Carmes, que trois " scénarios de requalification " ont été envisagés, lesquels font l'objet de développements très étayés dans l'étude d'impact, et présente, avec une précision suffisante, les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, le parti du scénario n°1 dit " Mutation " a été retenu ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le dossier mis à l'enquête, notamment, la notice explicative n'indiquerait pas, en méconnaissance des dispositions précitées, les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu, doit être écarté ;

10. Considérant que, dans le cas de la création d'une zone d'aménagement concerté, l'appréciation sommaire des dépenses doit inclure les dépenses nécessaires à l'aménagement et à l'équipement des terrains et, le cas échéant, le coût de leur acquisition ; qu'en revanche, les dépenses relatives aux ouvrages qui seront ultérieurement construits dans le périmètre de la zone n'ont pas à être incluses ; que, par suite, le moyen tiré de ce que " le coût des travaux et équipements projetés " ne serait pas ventilé entre " les différents ouvrages de superstructure prévus dans la zone d'aménagement concerté ", à savoir les constructions de logements, de commerces, " d'activités tertiaires ", les établissements d'enseignement supérieur et les parcs de stationnement, qui ne sont pas inclus dans l'appréciation sommaire des dépenses, doit être écarté ; que les requérants soutiennent, également, que " l'estimation sommaire des dépenses ne prend pas en compte le coût des opérations de déplacement des façades des immeubles sis 45 et 59-61 rue des Carmes " ; que, toutefois, à supposer que ces dépenses auraient dû être prises en compte, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'eu égard au coût total de 57 120 000 euros de l'opération, cette omission aurait été de nature à vicier l'information du public sur l'importance du coût financier de la déclaration d'utilité publique ; que, par ailleurs, le dossier d'enquête précise que le coût de l'aménagement de la ZAC se décompose en 32 050 000 euros au titre des acquisitions foncières et en 6 200 000 euros au titre des " études, honoraires et frais divers " ; que le ministre et la SEMDO soutiennent que le coût des acquisitions foncières a été établi sur la base du prix du marché et comprend les indemnités accessoires, suivant l'estimation du service des domaines ; qu'en se bornant à faire valoir que " l'estimation sommaire des acquisitions à réaliser, établie sur la base de l'estimation du services des domaines en date du 26 septembre 2009 est notoirement sous-évaluée dès lors qu'elle n'intègre pas l'ensemble des indemnités susceptibles d'être allouées aux propriétaires et spécialement aux commerçants de la rue des Carmes dont les immeubles vont être expropriés ", notamment " les indemnités sur la perte de fonds de commerce ou sur leur éviction ", les requérants n'apportent aucun élément permettant d'évaluer les indemnités dont ils soutiennent qu'elles auraient dû être incluses dans cette appréciation et, ce faisant, ne permettent pas au juge d'apprécier les effets de cette omission sur l'information du public ;

11. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Ne peuvent être désignées pour exercer les fonctions de commissaire enquêteur les personnes appartenant à l'administration de la collectivité ou de l'organisme expropriant ou participant à son contrôle ou les personnes intéressées à l'opération soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans " ;

12. Considérant qu'il n'est ni établi ni même allégué que l'un des membres de la commission d'enquête appartiendrait à l'administration de la collectivité ou de l'organisme expropriant ou qu'il serait intéressé à l'opération ; qu'en se bornant à soutenir que M.P..., membre de la commission d'enquête, avait été désigné comme commissaire enquêteur lors de la première enquête publique, les requérants n'établissent pas que ce dernier ou la commission d'enquête aurait manqué à leur obligation d'impartialité dans la conduite de l'enquête publique qui s'est déroulée du 15 novembre au 17 décembre 2011, dont il ressort des pièces du dossier qu'elle portait sur un projet différent de celui présenté initialement ; que, par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 11-5 précité et du défaut d'impartialité de la commission d'enquête ne peuvent qu'être écartés ;

En ce qui concerne la procédure de consultation :

13. Considérant, d'une part, qu'en vertu de l'article R. 11-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'avis du ministre chargé de la culture doit être recueilli pour toutes les opérations nécessitant l'expropriation de monuments historiques classés ou proposés pour le classement au titre des monuments historiques ; que, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté litigieux aurait pour effet de permettre de telles expropriations ; que, par suite, le moyen, qui n'est pas assorti de précisions, tiré d'un défaut de consultation du ministre de la culture ne peut qu'être écarté ;

14. Considérant, d'autre part, que si, le 8 novembre 2011, postérieurement à l'arrêté du préfet du Loiret du 19 octobre 2011 portant ouverture de l'enquête publique, la SEMDO a joint, ainsi qu'il a été dit au point 7, au dossier d'enquête " un complément à la notice explicative ", ces éléments complémentaires qui visaient seulement à répondre à certaines observations relevées par l'autorité environnementale dans son avis du 3 octobre 2011, notamment sur la compatibilité du projet avec le règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) et ne comportaient aucune modification du projet, n'imposaient pas de recueillir de nouveau l'avis de l'autorité environnementale, ni celui des autres autorités ou services ayant déjà été consultés sur le projet de sorte que le moyen tiré de ce que les avis émis portaient sur un dossier d'enquête incomplet ne peut qu'être écarté ;

Sur le moyen tiré de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique, par voie d'exception :

15. Considérant que, dès lors que la délibération par laquelle une commune décide de la création d'une zone d'aménagement concerté ne constitue pas la base légale de l'acte déclarant d'utilité publique l'acquisition par voie d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation de cette zone, les requérants ne peuvent invoquer la prétendue illégalité de la délibération du 18 juin 2010 du conseil municipal d'Orléans approuvant la création de la ZAC Carmes-Madeleine, laquelle, de surcroît, n'a pas été annulée, contrairement à ce qui est soutenu ; que, par suite, le moyen tiré de ce que " l'illégalité de l'acte de création le 18 juin 2010, de la ZAC " Carmes-Madeleine " entraîne l'illégalité de la décision portant déclaration d'utilité publique de cette ZAC " et le moyen tenant à " l'illégalité de la déclaration d'utilité publique à raison de l'illégalité de la zone d'aménagement concerté, par voie d'exception, dès lors que l'étude d'impact n'a jamais été soumise au public préalablement à la décision créant la zone d'aménagement concerté ", qui ne sont, au demeurant, pas assortis de précisions, ne peuvent qu'être écartés ;

Sur l'utilité publique :

16. Considérant qu'il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente ;

17. Considérant, d'une part, que les requérants ne contestent l'utilité publique de l'opération qu'en tant qu'elle prévoit l'élargissement, sur une centaine de mètres, de la partie ouest de la rue des Carmes comprise entre les n°s 45 à 77 bis ; qu'il ressort des pièces versées au dossier que l'opération d'aménagement déclarée d'utilité publique est divisible et que l'exclusion des terrains concernés par ce tronçon de rue comprenant les immeubles sis entre les n°s 45 à 77 bis n'a pas pour effet de priver d'utilité publique les aménagements prévus sur le reste des terrains compris dans le périmètre de la ZAC, notamment l'îlot de l'hôpital Porte Madeleine, d'une superficie de 53 593 m2, dont l'économie d'ensemble n'est pas affectée ;

18. Considérant, d'autre part, qu'il ressort des pièces du dossier que l'opération déclarée d'utilité publique litigieuse porte sur l'élargissement de la partie ouest de la rue des Carmes - la partie est dite " tronçon reconstruction " ayant déjà été élargie après-guerre - après démolition des 18 immeubles qui en constituent le front sud, sur une centaine de mètres de long et 12 à 40 mètres de profondeur ; que ces immeubles se situent dans le coeur historique dit de " l'intra mail " d'Orléans classé en secteur 1 de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) d'Orléans créée le 4 février 2008, secteur défini par le règlement de cette zone de protection comme constituant " un tissu relativement homogène " qui " s'étire le long des axes historiques de circulation qui constituaient les premiers faubourgs de la ville " ; que le " plan du front sud de la rue des Carmes ( n° 45 à 77 bis) " établi en 2006 par le service départemental de l'architecture et du patrimoine (SDAP) du Loiret, versé au dossier, précise que la majorité des immeubles concernés a été édifiée entre le XVème et le XVIIème siècle ;

19. Considérant que le rapport de présentation de la ZPPAUP, qui étudie le patrimoine architectural de " l'intra mail ", relève que la rue des Carmes est caractérisée par des immeubles du type " maisons à boutique ou atelier ", implantés à l'alignement de cette rue, les plus anciennes de ces maisons remontant au Moyen-âge ou à la Renaissance ; que ce rapport précise, également, que ces maisons à boutique sont réalisées " en pan-de-bois laissé apparent ou recouvert " ; qu'il consacre d'importants développements à l'évolution des façades à pans-de-bois d'Orléans du XVème au XIXème siècle, en se référant sur ce point aux études spécifiques du SDAP du Loiret, du service régional de l'inventaire et du service archéologique de la ville d'Orléans, souligne " la richesse du patrimoine en pan-de-bois d'Orléans, richesse tant technique qu'esthétique " et indique que les " pans de bois majoritaires dans certains quartiers (...) ont participé plus que la pierre à l'image des rues " ; que ce rapport précise, également, p. 116, que des bâtiments à pan-de-bois ont été repérés par le SDAP, aux n°s 47, 49, 51, 53, 63, 67 et 69 de la rue des Carmes et identifie sur la carte figurant p. 117, sept parcelles pourvues d'une façade en pan-de-bois entre les n°s 45 et 77 de cette rue ;

20. Considérant que " l'étude historique et patrimoniale de la rue des Carmes " menée, en 2009, par le service archéologique municipal d'Orléans relève, également, qu'entre la fin du Moyen-âge et la fin de la Renaissance, " la construction en pierre semble être privilégiée au nord " de la rue des Carmes " alors qu'au sud, on retrouve un nombre significatif de maisons à pans-de-bois " ; que " l'étude complémentaire sur la rue des Carmes - Habitabilité du bâti existant - Faisabilité générale ", d'avril 2011, jointe au dossier d'enquête, précise que " certains bâtiments ont une forte valeur patrimoniale (données issues de l'étude historique et patrimoniale de la rue des Carmes - ville d'Orléans 2009) : 45 rue des Carmes : partie restante de l'immeuble Lebrun (fin XVIIIème siècle), 53 rue des Carmes : bâtiment Renaissance, bâtiment en pans de bois de la fin du XVIIIème siècle et bâtiment 79 rue des Charretiers, 55 rue des Carmes : bâtiment Renaissance en fond de cour, 57 : bâtiment Renaissance en fond de cour, 59 rue des Carmes : bâtiment Renaissance sur la rue des Carmes et bâtiment Renaissance 20 rue de l'ange, 73 rue des Carmes (...) " ;

21. Considérant que les dispositions du règlement de la ZPPAUP applicables au secteur 1 précisent que 90 à 95 % des constructions de ce secteur sont " des bâtiments d'intérêt architectural " et que ce fond bâti " constitué au fil des siècles selon des modes constructifs traditionnels et avec des matériaux locaux " " forme un tissu homogène d'une très grande valeur d'ensemble dans lequel une majorité des bâtiments possède une valeur propre ", qui doivent " à ce double titre (...) être protégés et mis en valeur ", alors que la partie est de cette rue, intégrée dans le secteur 4 dit du " Quartier de la reconstruction ", a été détruite par un incendie en juin 1940 ; que ce règlement définit, également, s'agissant de " l'aspect extérieur des bâtiments d'intérêt architectural ", des prescriptions relatives au ravalement des façades à pan-de bois " destiné ou non à rester apparent " ; qu'en outre, il n'est pas contesté que, compte tenu de l'intérêt présenté par cet ensemble bâti, l'architecte des bâtiments de France s'est opposé au projet ; qu'enfin, les immeubles sis aux n°s 45 et 59-61 ont fait l'objet, le 19 octobre 2011, de la part de la commission régionale du patrimoine et des sites, d'un avis favorable à leur inscription au titre des monuments historiques ;

22. Considérant que la SEMDO ne saurait se prévaloir de ce que les immeubles en cause ne sont pas répertoriés comme " des bâtiments de grand intérêt architectural " définis par le règlement de la ZPPAUP, cette circonstance ne pouvant à elle seule déterminer l'absence d'intérêt d'une construction ; qu'en outre, cette qualification n'avait pas été retenue par ce règlement, s'agissant des immeubles sis aux n°s 45 et 59-61, alors que leur intérêt architectural et artistique a été reconnu, ainsi qu'il a été dit plus haut, le 19 octobre 2011 par la commission régionale du patrimoine et des sites, ces immeubles ayant, au surplus, à la suite de cet avis, été inscrits au titre des monuments historiques par deux arrêtés préfectoraux du 18 mars 2013 ; qu'elle ne saurait davantage se prévaloir de ce que cette commission n'a pas proposé, dans son avis, d'étendre la mesure d'inscription à l'ensemble des immeubles concernés, dès lors que cette commission n'avait été saisie, s'agissant de la rue des Carmes, que des deux demandes d'inscription susmentionnées ; que, dans ces conditions, ces immeubles formant un ensemble bâti cohérent d'une centaine de mètres revêtent un intérêt historique et patrimonial certain représentatif, notamment, de l'époque médiévale et de la Renaissance de la ville d'Orléans ;

23. Considérant qu'il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 18 à 22 ci-dessus, et alors même que l'élargissement de cette partie de la rue des Carmes présenterait un intérêt pour la commodité de la circulation " des différents usagers et modes de déplacement ", qu'il s'inscrirait dans le prolongement de la partie est élargie de cette rue, à la suite notamment de travaux de reconstruction de l'après-guerre, qu'il favoriserait " la redynamisation du potentiel commercial " de cette rue et que des mesures partielles de préservation auraient été envisagées pour deux de ces immeubles, que les requérants sont fondés à soutenir que les inconvénients entraînés par le projet en tant qu'il prévoit l'élargissement de la rue des Carmes, dans sa partie comprise entre les n°s 45 à 77 bis, porteraient à l'intérêt général une atteinte excessive qui a pour effet d'entacher d'illégalité, dans cette mesure, la déclaration d'utilité publique litigieuse, et à en demander, pour ce motif et dans cette limite, l'annulation ;

24. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que les requérants sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté les conclusions de leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 avril 2012 du préfet du Loiret en tant qu'il déclare d'utilité publique les travaux d'élargissement de la rue des Carmes, dans sa partie comprise entre les n°s 45 à 77 bis, d'autre part, qu'ils ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par ce jugement, qui n'est pas entaché d'une contradiction de motifs, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté le surplus des conclusions de leur demande ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

25. Considérant qu'il n'y pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge tant des requérants que de la SEMDO les sommes qu'ils se réclament mutuellement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : Il est donné acte du désistement d'instance de M. R...A..., de M. G...U..., de Mme AB...L..., de M. X...V..., de M. C... M..., de M. S...W..., de Mme Z...F..., de M. D...H..., de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France, de la SARL Ateliers du piano, de la société optique Croix Morin, de la SCI Quatuor et de la SCI Victor Hugo.

Article 2 : Le jugement du 2 avril 2013 du tribunal administratif d'Orléans est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de l'association Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France et autres tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 avril 2012 du préfet du Loiret en ce qu'il déclare d'utilité publique les travaux d'élargissement de la rue des Carmes, dans sa partie comprise entre les n°s 45 à 77 bis.

Article 3 : L'arrêté du 13 avril 2012 du préfet du Loiret est annulé en tant qu'il déclare d'utilité publique les travaux d'élargissement de la rue des Carmes, dans sa partie comprise entre les n°s 45 à 77 bis.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête d'appel est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la SEMDO tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la Société pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de la France, à M. X...V..., à M. S...W..., à Mme O...AE..., à Mme B...J..., à M. R...A..., à Mme Z...F..., à Mme. AB...L..., à Mme Z...T..., à KarimH..., à M. G...U..., à M. C...M..., à M. AA...I..., à M. K...E..., à la SCI Quator, à la Société optique Croix Morin, à la Société Atelier du Piano, à la SCI Victor Hugo, à la SC Maza, à la Société Eleis et Ohm, à la SCI Orlimmo, au ministre de l'intérieur, à la société d'économie mixte pour le développement orléanais et à la commune d'Orléans.

Délibéré après l'audience du 14 février 2017, à laquelle siégeaient :

- M. Pérez, président de chambre,

- M. Millet, président assesseur,

- Mme Buffet, premier conseiller.

Lu en audience publique le 8 mars 2017.

Le rapporteur,

C. BUFFET Le président,

A. PEREZ Le greffier,

K. BOURON

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 13NT01532