Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 15 octobre 2018, le ministre de la Transition écologique et solidaire, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 14 août 2018 ;
2°) de rejeter la demande de première instance de la société Aprochim ;
Il soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- la décision individuelle sur la base de laquelle a été prise la décision contestée a été adoptée pour préserver les intérêts visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ;
- les premiers juges n'auraient pas dû écarter la substitution de motifs sollicitée au regard des dispositions du II de l'article L. 541-1 du code de l'environnement ;
- pour le reste, il renvoie à ses écritures de première instance.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 février 2019, la société Aprochim, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la commune ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du conseil du 14 juin 2006 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. B...,
- et les conclusions de M. Derlange, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. La société Aprochim exploite depuis 1990 une installation classée pour la protection de l'environnement ayant pour activité le traitement de déchets industriels, et notamment des matières souillées par les polychlorobiphényles (PCB) et les polychloroterphényles (PCT) sur le territoire de la commune de Grez-en-Bouère (Mayenne). Par un arrêté du préfet de la Mayenne du 30 juin 2006, cette société a été autorisée à augmenter la capacité du centre de tri, transit, regroupement et traitement de matières souillées sur son site. Par arrêté du 14 août 2015, le préfet de Mayenne a interdit à la société Aprochim la prise en charge de transformateurs contaminés par plus de 10 000 ppm de PCB jusqu'au 31 octobre 2015. Le 18 mai 2015, le préfet de la Mayenne a été destinataire d'une notification n° EG01012015 de transfert d'une trentaine de transformateurs contaminés par des PCB à des teneurs supérieures à 10 000 ppm destinés à être éliminés sur le site de Grez-en-Bouère. Par une décision du 10 septembre 2015, le préfet s'est opposé à ce transfert. Le 19 octobre 2015, la société Aprochim a demandé au préfet de la Mayenne de lever ses objections et d'accorder son consentement à ces transferts. La société Aprochim a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la décision du préfet du 10 septembre 2015 ainsi que la décision implicite née le 19 décembre 2015 par laquelle le préfet de la Mayenne a rejeté sa demande de levée des objections. Le ministre de la Transition écologique et solidaire relève appel du jugement du 14 août 2018 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du 10 septembre 2015 ainsi que la décision implicite née le 19 décembre 2015.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif :
2. Aux termes de l'article 9 du règlement du Parlement européen et du conseil du 14 juin 2006 : " 1. Les autorités compétentes de destination, d'expédition et de transit disposent de trente jours à compter de la date de transmission de l'accusé de réception par l'autorité compétente de destination, conformément à l'article 8, pour prendre par écrit l'une des décisions motivées suivantes en ce qui concerne le transfert notifié : consentement sans conditions ; consentement avec conditions conformément à l'article 10 ; ou objections conformément aux articles 11 et 12. Le consentement tacite peut être considéré comme acquis de la part de l'autorité compétente de transit si aucune objection n'est soulevée dans ledit délai de trente jours. ". Aux terme de l'article 11 du même règlement : " 1. En cas de notification concernant un transfert envisagé de déchets destinés à être éliminés, les autorités compétentes de destination et d'expédition peuvent, dans les trente jours suivant la date de transmission de l'accusé de réception par l'autorité compétente de destination conformément à l'article 8, formuler des objections motivées en se fondant sur l'un au moins des motifs suivants, conformément au traité : (...) b) le transfert ou l'élimination prévu ne serait pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires nationales en matière de protection de l'environnement, d'ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé concernant des actions qui ont lieu dans le pays objectant (...) ". Aux termes de l'article L. 541-1 du code de l'environnement : " (...) II. - Les dispositions du présent chapitre et de l'article L. 125-1 ont pour objet : (...) 3° D'assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l'environnement, notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air, le sol, la faune ou la flore, sans provoquer de nuisances sonores ou olfactives et sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier ".
3. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
4. Pour faire objection à la demande de transfert de déchets litigieuse, le préfet de la Mayenne s'est fondé pour appliquer l'article 9 du règlement précité sur la circonstance que les transformateurs dont le transfert était sollicité présentaient une teneur en PCB supérieure à 10 000 ppm dont la prise en charge avait été interdite par son arrêté du 14 août 2015. Un tel motif, fondé sur une décision individuelle, n'est pas au nombre de ceux qui pouvaient, sans méconnaître les dispositions de l'article 11 du règlement précité, justifier la décision contestée.
5. Cependant, pour établir que la décision contestée était légale, le ministre de la transition écologique et solidaire, se fondant sur les mêmes dispositions de l'article 9 du règlement précité, a invoqué en défense, en première instance et en appel, un autre motif de droit tiré de ce que la décision aurait pu être fondée sur les dispositions qui prévoient que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l'environnement, notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air, le sol, la faune ou la flore, sans provoquer de nuisances sonores ou olfactives et sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier telles qu'elles sont prévues au 3° du II de l'article L. 541-1 du code de l'environnement.
6. Il résulte de l'instruction qu'à partir de 2011 une contamination de l'environnement de la société Aprochim par des PCB a été observée et a rendu impropre l'utilisation des végétaux destinés à l'alimentation des animaux d'élevage. Il n'est pas contesté que plusieurs élevages ont dû être mis sous séquestre et qu'environ 400 animaux contaminés ont été abattus. Par différents arrêtés, en 2013, 2014 et 2015 le préfet de la Mayenne a imposé à la société Aprochim de mettre en oeuvre des mesures tendant à la réduction des émissions de PCB dans l'environnement, de s'assurer de la compatibilité de son activité avec les activités agricoles pratiquées à proximité et lui a imposé que le réseau de surveillance de la contamination de l'environnement soit complété par des lichens implantés par la société Aprochim. Malgré ces préconisations, auxquelles la société s'est conformée, les résultats de la surveillance environnementale ont continué à mettre en évidence que le site de la société Aprochim présentait des émissions diffuses de PCB de l'ordre de 3 à 46 fois supérieure aux émissions canalisées signifiant que l'essentiel des PCB émis dans l'environnement ne l'étaient pas par les effluents canalisés et rejetés par les cheminées, mais par l'air ambiant contaminé des locaux industriels, qui sort du site par toute ouverture, ce qui a été confirmé par la tierce-expertise menée par l'lneris, le 9 octobre 2015. Le préfet de la Mayenne a ainsi pu en déduire que la contamination environnementale se faisait non seulement pendant les étapes de décontamination des appareils, mais aussi pendant leur manutention, et qu'une restriction appliquée aux appareils les plus contaminés aurait pour effet de réduire cette contamination.
7. Il résulte de l'instruction que le préfet de la Mayenne aurait pris la même décision par laquelle il a formulé des objections aux transferts transfrontaliers, en provenance d'Egypte, d'appareils, huiles et autres déchets contaminés par des PCB à des teneurs supérieures à 10 000 ppm, destinés à être éliminés par la société Aprochim, s'il s'était fondé sur les dispositions du 3° du II de l'article L. 541-1 du code de l'environnement dès lors que la gestion de ces déchets ne peut se faire sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l'environnement, notamment sans créer de risque pour l'eau, l'air, le sol, la faune ou la flore.
8. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner la régularité du jugement attaqué, c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur le moyen tiré de la violation de l'article 11 du règlement du 14 juin 2006 pour annuler l'arrêté du préfet de la Mayenne du 10 septembre 2015.
9. Il y a lieu pour la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Aprochim devant le tribunal administratif.
En ce qui concerne les autres moyens invoqués par la société Aprochim :
10. En premier lieu, l'article 8 du règlement CE n°1013/2006 du 14 juin 2006 dispose que " À la suite de la transmission de la notification par l'autorité compétente d'expédition, si l'une des autorités compétentes concernées estime que des informations et documents supplémentaires doivent être fournis tel qu'indiqué à l'article 4, alinéa 2, point 3, elle réclame ces informations et ces documents au notifiant et informe les autres autorités compétentes d'une telle demande. Cette demande est présentée dans les trois jours ouvrables suivant la réception de la notification. (...) Lorsque l'autorité compétente de destination estime que la notification est en bonne et due forme, conformément à l'article 4, alinéa 2, point 3, elle envoie un accusé de réception au notifiant et des copies aux autres autorités compétentes concernées. Cet envoi a lieu dans les trois jours ouvrables à compter de la réception de la notification en bonne et due forme. ". Aux termes de l'article 11 du règlement : " En cas de notification concernant un transfert envisagé de déchets destinés à être éliminés, les autorités compétentes de destination et d'expédition peuvent, dans les trente jours suivant la date de transmission de l'accusé de réception par l'autorité compétente de destination conformément à l'article 8, formuler des objections motivées en se fondant sur l'un au moins des motifs suivants, conformément au traité ".
11. Par un courrier du 18 mai 2015, le préfet a accusé réception du dossier de notification mais il a également indiqué, le 29 mai 2015, que ce dossier devait être complété par plusieurs pièces précisément énumérées. Il est constant que les pièces demandées étaient obligatoires et n'avaient pas été produites dans le dossier initial et qu'ainsi, même si les termes d'" accusé de réception " sont mentionnés, dès lors que des pièces complémentaires ont été demandées, la notification ne pouvait être regardée comme étant " en bonne et due forme " au sens des textes précités. Les échanges de courriers électroniques entre la société Aprochim de fin mai à fin aout 2015 n'établissent pas la date précise à laquelle les services de l'Etat ont considéré que le dossier était complet. Si dans un courrier électronique du 31 juillet 2015 la société Aprochim a interrogé la direction régionale environnement aménagement logement sur le caractère complet du dossier, les services de l'Etat n'ont pas confirmé celui-ci. La seule circonstance qu'il n'y ait pas eu un nouvel accusé de réception au vu du dossier complet ne suffit pas à établir que le 1er accusé de réception devait être regardé comme tel. Ainsi, il n'est pas établi que le délai de 30 jours prévu par l'article 11 du règlement était expiré au 10 septembre 2015.
12. En second lieu, compte tenu du motif justifiant la décision contestée, tous les moyens tendant à faire constater l'illégalité de la décision du 14 août 2015 mentionnée au point 1 sont inopérants.
13. Il résulte de ce qui précède que le ministre de la transition écologique et solidaire est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du préfet de la Mayenne du 10 septembre 2015.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement à la société Aprochim de la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 14 août 2018 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la société Aprochim devant le tribunal administratif de Nantes est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la société Aprochim sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la Transition écologique et solidaire et à la Société Aprochim.
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2019, à laquelle siégeaient :
- M. Pérez, président de chambre,
- M. B..., premier conseiller,
- Mme Bougrine, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 28 janvier 2020.
Le rapporteur,
T. B...Le président,
A. PEREZ
Le greffier,
A. BRISSET
La République mande et ordonne au ministre de la Transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18NT03773