Procédure devant la cour :
I - Par une requête enregistrée le 10 mai 2021 sous le n° 21NT01281 le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 11 mars 2021 du tribunal administratif de Nantes ;
2°) de rejeter la demande présentée devant le tribunal administratif de Nantes par le GAEC du Roty.
Il soutient que :
- contrairement à ce qu'ont estimé les juges de première instance, M. B... a informé la propriétaire des parcelles de sa demande d'autorisation d'exploiter par une lettre en date du
28 juillet 2017, conformément aux prescriptions de l'article R. 311-4 du code rural et de la pêche maritime ;
- les autres moyens soulevés par le GAEC du Roty devant le tribunal administratif ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 30 juin 2021 le GAEC du Roty, représenté par Me Plateaux, conclut :
1°) au rejet de la requête du ministre de l'agriculture et de l'alimentation ;
2°) par la voie de l'appel incident, à l'annulation des articles 2 et 4 du jugement attaqué ;
3°) à ce qu'il soit enjoint au ministre de l'agriculture et de l'alimentation de lui délivrer l'autorisation d'exploiter en litige dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
4°) à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le moyen soulevé par le ministre n'est pas fondé ;
- c'est à tort que le tribunal administratif a enjoint à l'administration de réexaminer sa demande d'autorisation d'exploiter, au lieu de lui enjoindre de délivrer l'autorisation sollicitée ;
- par ailleurs, la décision contestée méconnaît les dispositions de l'alinéa 5 de l'article R. 311-4 du code rural et de la pêche maritime car l'administration ne produit pas l'accusé de réception délivré à M. B... certifiant le caractère complet de son dossier ;
- la décision contestée a été rendue à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance des articles R. 331-4 et R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime dès lors que la propriétaire des parcelles n'a pas été convoquée à la séance de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) afin d'y présenter ses observations ;
- l'annulation de la décision contestée au motif qu'il n'existait pas de demande d'autorisation prioritaire régulière a pour effet de valider en totalité sa propre demande d'autorisation.
II - Par une requête enregistrée le 10 mai 2021 sous le n° 21NT01282 le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour de surseoir à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Nantes du 11 mars 2021.
Il soutient que les moyens soulevés dans la requête au fond qu'il a présentée sont sérieux et de nature à entraîner, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions accueillies par le tribunal administratif.
Par un mémoire en défense enregistré le 4 juin 2021 le GAEC du Roty, représenté par Me Plateaux, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens invoqués par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- l'arrêté du 10 juin 2016 portant schéma régional directeur de la région des Pays de la Loire ;
- l'arrêté du 15 septembre 2015 portant renouvellement de la composition de la commission départementale d'orientation de l'agriculture de la Loire-Atlantique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Perrot,
- les conclusions de M. Berthon, rapporteur public,
- et les observations de Me Plateaux, représentant le GAEC du Roty.
Une note en délibéré a été produite par le GAEC du Roty le 20 septembre 2021.
Considérant ce qui suit :
1. Le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) du Roty a demandé au préfet de la région des Pays de la Loire le 7 juin 2017 l'autorisation d'exploiter diverses parcelles situées à Anetz et Saint-Herblon (Loire-Atlantique) d'une superficie totale de 11,161 hectares. M. B... a déposé le 3 août 2017 une demande concurrente relative aux parcelles ZT51J et ZT51K, d'une surface de 4,468 hectares, situées à Saint-Herblon. Après examen des candidatures lors de la séance de la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) du 19 septembre 2017, le préfet de la région des Pays de la Loire a, par un arrêté du
17 octobre 2017, accepté de délivrer l'autorisation d'exploiter sollicitée par le GAEC du Roty pour une surface de 6,693 hectares mais a rejeté sa demande en ce qu'elle concernait les parcelles ZT51J et ZT51K d'une surface de 4,468 hectares, au motif que la demande de M. B... était prioritaire pour ces parcelles. Par un jugement du 11 mars 2021, le tribunal administratif de Nantes, saisi par le GAEC du Roty, a annulé l'arrêté du 17 octobre 2017 en tant qu'il porte refus de lui délivrer l'autorisation d'exploiter les parcelles correspondant à
4,468 hectares de terres. Par la requête n° 21NT01281, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation relève appel de ce jugement. Par la voie de l'appel incident, le GAEC du Roty demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a seulement enjoint au préfet des Pays de la Loire de réexaminer sa demande. Par la requête n° 21NT01282, qu'il y a lieu de joindre à la première, le ministre demande à la cour de prononcer le sursis à l'exécution de ce jugement.
Sur la requête n° 21NT01281 :
2. Lorsqu'une opération portant sur une exploitation agricole est, en vertu du I de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime, au nombre de celles qui sont soumises à autorisation dans le cadre du contrôle des structures agricoles, la demande d'autorisation est présentée conformément aux dispositions de l'article R. 331-4 du même code.
Le deuxième alinéa de cet article dispose en particulier que : " Si la demande porte sur des biens n'appartenant pas au demandeur, celui-ci doit justifier avoir informé par écrit de sa candidature le propriétaire. "
3. S'il résulte des dispositions citées ci-dessus de l'article R. 331-4 du code rural et de la pêche maritime que, lorsque la demande d'autorisation d'exploitation agricole émane d'une personne qui n'est pas propriétaire des parcelles en cause, cette personne doit en principe avoir informé elle-même le propriétaire de sa candidature, l'absence dans le dossier de demande de la pièce établissant qu'il a procédé à cette information n'est pas par elle-même de nature à entacher sa demande d'irrégularité, dès lors que le propriétaire a été effectivement informé de sa candidature, y compris, le cas échéant, par l'administration au cours de l'instruction du dossier, dans des conditions lui permettant de présenter, en temps utile, ses observations écrites. Lorsque la demande est soumise à la commission départementale d'orientation de l'agriculture, l'information du propriétaire doit lui permettre de présenter utilement ses observations préalablement à la réunion de cette commission.
4. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre d'information du 28 juillet 2017, antérieure à la réunion de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, M. B... a informé Mme A..., propriétaire des parcelles concernées, de sa demande d'autorisation d'exploiter. Il n'est pas contesté que cette lettre a été régulièrement notifiée à cette dernière le 29 juillet 2017. Par ailleurs, ce courrier mentionne la possibilité de produire des observations écrites auprès de la direction départementale des territoires et de la mer. C'est, par suite, à tort que le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision contestée au motif qu'elle était fondée sur l'existence d'une demande concurrente prioritaire qui, irrégulièrement présentée en raison d'un défaut d'information de la propriétaire des parcelles concernées, n'était pas valide.
5. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par le GAEC du Roty tant devant la cour que devant le tribunal administratif de Nantes à l'encontre de la décision lui refusant une autorisation d'exploiter.
6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " La décision d'autorisation ou de refus d'exploiter prise par le préfet doit être motivée au regard des critères énumérés à l'article L. 331-3-1. ". La décision contestée du
17 octobre 2017 énonce les circonstances de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde. Elle indique en particulier que M. B... bénéficie, pour les parcelles énoncées, d'un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) de la région des Pays de la Loire. Cette motivation, qui s'appuie sur l'un des critères énoncés à l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, permettait au GAEC du Roty de comprendre à la seule lecture les motifs du refus qui lui étaient opposés. La décision contestée du 17 octobre 2017 est donc suffisamment motivée.
7. En deuxième lieu, le GAEC du Roty fait valoir que la composition de la commission départementale d'orientation de l'agriculture est irrégulière au regard de l'article R. 313-2 du code rural et de la pêche maritime. Toutefois, aux termes de l'article R. 133-10 du code des relations entre le public et l'administration : " Le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres composant la commission sont présents, y compris les membres prenant part aux débats au moyen d'une conférence téléphonique ou audiovisuelle, ou qui ont donné mandat. ".
Il résulte du procès-verbal de la séance du 19 septembre 2017 que le quorum de la section spécialisée " Structures des exploitations " de la CDOA, issue de l'arrêté du 15 septembre 2015 portant renouvellement de la composition de la CDOA de la Loire-Atlantique, correspondant à 11 membres, était, dans des conditions régulières, atteint lors de la séance du 19 septembre 2017 au cours de laquelle 12 membres ont siégé ou ont donné mandat. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la CDOA doit être écarté.
8. En troisième lieu, aux termes du cinquième alinéa de l'article R. 331-4 du code rural et de la pêche maritime : " Après avoir vérifié que le dossier comporte les pièces requises en application du premier alinéa, le service chargé de l'instruction l'enregistre et délivre au demandeur un accusé de réception. ". Aux termes de l'article R. 331-6 du même code : " I. Le préfet dispose d'un délai de quatre mois à compter de la date d'enregistrement du dossier complet mentionnée dans l'accusé de réception pour statuer sur la demande (...) ".
9. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
10. A supposer même que M. B... n'ait pas, comme le soutient le GAEC requérant, reçu l'accusé de réception de sa demande prévu à l'article R.331-4 du code rural et de la pêche maritime, une telle circonstance n'a, toutefois, privé le GAEC du Roty d'aucune garantie, dès lors que l'absence d'une telle notification fait uniquement obstacle à ce que l'administration oppose au demandeur une autre date que celle du dépôt de son dossier pour le décompte du délai d'instruction de sa demande à l'issue duquel est susceptible de naître une autorisation implicite d'exploiter.
11. En quatrième lieu, aux termes de l'articles R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime : " I. La commission départementale d'orientation de l'agriculture mentionnée à l'article R. 313-I peut être consultée sur les demandes d'autorisation d'exploiter auxquelles il est envisagé d'opposer un refus pour l'un des motifs prévus à l'article L. 331-3-1. (...) Les candidats, les propriétaires et les preneurs en place sont informés de la date d'examen des dossiers les concernant par la commission par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise contre récépissé. (...) ". Il ressort de ces dispositions et de celles de l'article R. 331-4 du même code qu'en dehors de la formalité d'information prévue au I de l'article R. 331-5, à laquelle il n'est pas allégué que le préfet n'eût pas satisfait, aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obligation à cette autorité de convoquer le propriétaire des parcelles sollicitée devant la commission départementale d'orientation de l'agriculture afin qu'il puisse présenter ses observations. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles R. 331-4 et R. 331-5 du code rural et de la pêche maritime ne peut qu'être écarté.
12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : / 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; ". Le III de l'article L. 312-1 du même code dispose : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit (...) l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération (...) ". L'article 3 du SDREA des Pays de la Loire prévoit que les autorisations d'exploiter sont délivrées selon un ordre de priorité établi en prenant en compte la nature de l'opération au regard des objectifs du contrôle des structures, des orientations régionales et l'intérêt économique et environnemental de l'opération selon les critères définis à l'article 7. Pour l'application du 1° de l'article L. 331-3-1 précité,
les autorisations d'exploiter sont délivrées selon un ordre de priorité précisément identifié à l'article 3.2 du SDREA des Pays de la Loire.
13. Il ressort des pièces du dossier que la demande présentée par M. B... visait, tout comme celle du GAEC du Roty, à l'agrandissement de l'exploitation existante, alors que les distances entre les parcelles sollicitées et le siège des deux exploitations étaient inférieures à
10 km par voie publique. Toutefois il ressort des tableaux de calcul du coefficient économique par actif versés au dossier par l'administration, non contestés par le GAEC du Roty, que le coefficient économique par actif de M. B..., compris entre 0,7 et 1 avant reprise et inférieur à 1 après reprise, conférait à sa demande un rang de priorité n° 7, alors que le coefficient économique par actif avant reprise du GAEC du Roty, supérieur à 1, plaçait sa demande au rang de priorité n°9. Il s'ensuit que, la demande de M. B... répondant à un rang de priorité supérieur, l'autorité administrative a, en refusant de délivrer l'autorisation d'exploiter sollicitée pour les deux parcelles en litige au GAEC du Roty, fait une exacte application des dispositions précitées.
14. En sixième lieu, compte tenu du principe d'indépendance de la législation du contrôle des structures des exploitations agricoles par rapport à celle des baux ruraux, il n'appartient pas au préfet, lorsqu'il statue sur une demande d'autorisation d'exploiter, d'examiner si le pétitionnaire est susceptible, ou non, de bénéficier d'un bail sur les parcelles concernées par la demande. Ainsi, la circonstance que M. B... soit en situation de se heurter au refus de la propriétaire des parcelles en litige de les lui donner à bail, à la différence du GAEC du Roty, est par elle-même sans incidence sur la légalité de la décision contestée. Enfin, et au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B... aurait fourni des renseignements inexacts à l'autorité administrative s'agissant tant de sa qualité d'exploitant que de ses capacités industrielles dans le but d'obtenir par fraude l'autorisation sollicitée.
15. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'agriculture et de l'alimentation est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a annulé l'arrêté du 17 octobre 2017 du préfet de la région des Pays de la Loire en tant qu'il a refusé de délivrer au GAEC du Roty l'autorisation d'exploiter 4,468 hectares de terres situées à Saint-Herblon (Loire-Atlantique). Par voie de conséquence, les conclusions présentées, par la voie de l'appel incident, par le GAEC du Roty tendant à l'annulation de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait droit à la totalité de ses conclusions à fin d'injonction, ainsi que les conclusions à fin d'injonction présentées par lui en appel, doivent être rejetées.
Sur la requête n° 21NT01282 :
Dès lors que le présent arrêt statue au fond sur les conclusions de la requête n° 21NT01281 du ministre de l'agriculture et de l'alimentation tendant à l'annulation du jugement du 11 mars 2021 du tribunal administratif de Nantes, les conclusions de la requête n° 21NT01282 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution du même jugement sont devenues sans objet. Par suite, il n'y a pas lieu d'y statuer.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans les présentes instances, la somme que réclame le GAEC du Roty au titre des frais d'instance.
DÉCIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 21NT01282.
Article 2 : Le jugement n° 1710898 du tribunal administratif de Nantes du 11 mars 2021
est annulé.
Article 3 : La demande présentée par le GAEC du Roty devant le tribunal administratif de Nantes est rejetée.
Article 4 : Les conclusions d'appel incident présentées par le GAEC du Roty et ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et au groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) du Roty.
Copie en sera adressée au préfet de la région des Pays de la Loire.
Délibéré après l'audience du 16 septembre 2021, à laquelle siégeaient :
- Mme Perrot, présidente de chambre,
- Mme Brisson, présidente-assesseure,
- M. L'hirondel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2021.
La présidente-rapporteure
I. Perrot
La présidente-assesseure
C. Brisson
La greffière
A. Martin
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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Nos 21NT01281, 21NT01282