CAA de NANTES, 5ème chambre, 02/05/2018, 17NT01385, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Légalité des emplacements réservés : Concernant la légitimité des emplacements réservés, la cour a rappelé que ces emplacements visent à réaliser des projets d'aménagement répondant à des objectifs d'intérêt collectif, tels que « l'amélioration des déplacements doux » et « l'amélioration de la sécurité routière ». La cour a précisé que la justification des emplacements réservés par le projet d'aménagement et de développement durable était adéquate et conforme à l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, qui permet de fixer des emplacements réservés pour des aménagements nécessaires à l'intérêt général.

3. Absence d'erreur manifeste d'appréciation : La cour a examiné chacun des emplacements réservés contestés et a conclu qu'ils ne souffraient pas d'erreurs manifestes d'appréciation. Par exemple, elle a mentionné que l'emplacement réservé n° 1, destiné à l'aménagement des abords de l'église, était compatible avec le classement en espace boisé classé, car il contribue à la valorisation de cet espace.

4. Classement des parcelles : La cour a également validé les classements de certaines parcelles, précisant que le classement d'une parcelle en zone A ou NPLt était justifié par leur cadre environnemental et leur potentiel agricole. La cour a constaté que Mme C... n’apportait pas la preuve suffisante que ces parcelles étaient sans potentiel agricole ou en incompatibilité avec les objectifs du PLU.

Interprétations et citations légales

2. Sur les emplacements réservés : La cour a cité l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, qui engage à fixer des "emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts". Cela souligne l'importance de connoter ces espaces au projet d'aménagement durable et à l'intérêt général.

3. Sur l'erreur d'appréciation : La cour a interprété que l’absence d’intention manifeste de la commune de réaliser des aménagements ne peut être déduite que sur la base des objections de la requérante. En effet, la justification des projets par les auteurs du PLU a été estimée conforme aux objectifs d'aménagement durable.

La décision met l'accent sur le respect des normes juridiques dans l'élaboration des plans d'urbanisme et sur la nécessité de démontrer des erreurs manifestes d'appréciation pour contester des décisions administratives.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 3 mai 2017, Mme C..., représentée par MeB..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 3 mars 2017 ;

2°) d'annuler, à titre principal, la délibération adoptée le 25 février 2014 par le conseil municipal de La Ville-Es-Nonais et la décision implicite du 25 juin 2014 du maire de la commune portant rejet du recours administratif formé contre cette décision, à titre subsidiaire, d'annuler ces décisions en tant qu'elles instituent les emplacements réservés

n° 1, 2, 6, 7, 9 et 10 et classent les parcelles cadastrées ZB n° 7 et 8 en zone A, B n° 1302 et ZA n° 1 en zone NPLt, AB n° 108 partiellement en zone A, ZB n° 32 partiellement en zone NPb et en tant qu'elle prévoit une OAP relative aux zones d'activités ;

3°) de mettre à la charge de la commune de La Ville-Es-Nonais une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme C...soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier en ce que la minute du jugement n'est pas signée conformément aux dispositions de l'article R. 741-8 du code de justice administrative ;

- la délibération litigieuse est illégale en ce qu'elle autorise, s'agissant des emplacements réservés n° 1, 2, 6, 7, 9 et 10 grevant des parcelles appartenant à l'indivision F...-C..., la constitution d'emplacements réservés non nécessaires, cette délibération étant ainsi entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'emplacement réservé n° 1 n'est pas justifié dès lors qu'il ne présente aucune utilité, alors qu'il s'agit d'un espace naturel d'une grande richesse écologique, et la commune étant déjà propriétaire de la parcelle voisine, ce qui lui donne les moyens de réaliser son projet ;

- la parcelle servant d'assiette à l'espace réservé n° 1 est classée en espace boisé classé et rend donc tout projet d'aménagement du lieu incompatible avec l'objectif de préservation correspondant à ce classement ;

- l'emplacement réservé n° 2, qui grève la totalité de la parcelle B n° 1308 n'est pas davantage justifié dès lors qu'il existe déjà plusieurs parkings dans cette partie de la commune et que le stationnement ne constitue pas un problème communal ;

- l'emplacement réservé n° 6 vise à permettre à la commune de régler le contentieux qui l'oppose à l'indivision F...-C... au sujet d'une emprise irrégulière ;

- l'élargissement de la voirie que devrait permettre la constitution de l'emplacement réservé n° 7 est dépourvue de nécessité et ne vise qu'à faciliter une opération immobilière privée ;

- le tracé du cheminement piétonnier que doit permettre de réaliser l'emplacement réservé n° 9 est inadapté et dangereux, et la constitution de cet emplacement réservé préjudicierait gravement à la poursuite de l'activité agricole biologique dont la parcelle fait l'objet actuellement ;

- le cheminement piéton devant être réalisé à partir de l'emplacement réservé n° 10 est incohérent et ne présente aucun caractère de nécessité ;

- le classement de la parcelle AB n° 108 en zone A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ce terrain ne pouvant faire l'objet d'une exploitation agricole ;

- le classement des parcelles B n° 1302 et ZA n° 1 en zone NPLt est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ces terrains ne présentant pas les caractéristiques permettant de les regarder comme remarquables ou caractéristiques du milieu littoral au sens des dispositions de l'article R. 146-6 du code de l'urbanisme ;

- le classement des parcelles ZB n° 7 et 8 en zone A est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le terrain ne présente pas les caractéristiques d'un espace naturel ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) relative à la zone d'activités située au droit d'une zone agricole fait obstacle à la poursuite d'une activité agricole dans le secteur et se trouve entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement partiel de la parcelle ZB n° 32 en zone NPb est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2017, la commune de La Ville-Es-Nonais, représentée par MeE..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par la requérante n'est fondé.

Par ordonnance du 16 octobre 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 6 novembre 2017.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mony,

- les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public,

- et les observations de MeA..., représentant la commune de La Ville-Es-Nonais.

1. Considérant que le conseil municipal de la commune de la Ville-Es-Nonais a approuvé le 25 février 2014 par délibération le plan local d'urbanisme communal ; que Mme C...a contesté, en qualité de membre d'une indivision possédant plusieurs terrains sur le territoire de la commune et étant elle-même personnellement propriétaire foncier sur la commune, la légalité de cette délibération ; qu'elle relève appel du jugement en date du 3 mars 2017 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient la requérante, la minute du jugement attaqué comporte effectivement la signature du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d'audience ; que le jugement attaqué, qui satisfait aux exigences posées par l'article R. 741-7 du code de justice administrative, n'est de ce fait pas entaché d'irrégularité ;

Sur le bien fondé du jugement :

En ce qui concerne les emplacements réservés ;

3. Considérant qu'aux termes des dispositions alors en vigueur de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : (...) 8° Fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts " ;

4. Considérant que Mme C...conteste la légalité de l'emplacement réservé n° 1, d'une emprise de 1 773 m2, décrit comme devant servir à l'aménagement des abords de l'église, l'emplacement n° 2, d'une emprise de 1 100 m2, décrit comme devant servir à la réalisation d'un parking et d'un aménagement des abords de l'école, l'emplacement réservé n° 6, d'une superficie de 200 m2, destiné à permettre la réalisation d'un cheminement piéton, l'emplacement réservé n° 7, d'une emprise de 690 m2, destiné à servir à un élargissement de voirie de 3 mètres de large sur 230 mètres de long, l'emplacement réservé n° 9, d'une superficie d'environ 1 950 m2, destiné à permettre un élargissement de voirie pour la création d'une liaison douce, l'emplacement réservé n° 10, d'une superficie de 1 970 m2, destiné à permettre la réalisation d'un cheminement piéton et l'emplacement réservé n° 12, d'une emprise de 95 m2, destiné à la réalisation d'une continuité piétonne ;

5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les emplacements réservés, qui figurent au rapport de présentation en sa page 159, y sont ainsi justifiés par les auteurs du plan local d'urbanisme communal : " L'emplacement réservé est un périmètre définissant un ensemble de parcelles destiné à la réalisation d'un projet (routiers, d'équipements, d'espaces verts, de mixité sociale...) qui doit répondre à l'intérêt collectif. Les emplacements réservés sur La Ville ès Nonais visent notamment : - l'amélioration des déplacements doux - l'amélioration de la sécurité routière - l'amélioration des services à la personne. " ;

6. Considérant que, s'agissant de l'emplacement réservé n° 1, qui correspond à la parcelle cadastrée section AB n° 288 appartenant à MmeC..., classée en zone naturelle et intégrée à un espace boisé classé, il ressort des pièces du dossier que la création de cet espace réservé correspond aux différents objectifs figurant à son projet d'aménagement et de développement durable de protection des espaces naturels d'intérêt environnemental fort, tout en permettant leur valorisation, de préservation et de gestion du patrimoine urbain de qualité et d'organisation et de développement de l'espace public sur la commune ; que le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) précise, en ce qui concerne le développement de l'espace public sur la commune, après avoir noté que celle-ci possède peu d'espaces publics urbains en dehors des jardins et espaces naturels, sa volonté de réaliser des aérations et des lieux de rencontre conviviaux et accessibles en organisant les espaces publics ; que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme, dans sa partie consacrée à l'analyse du patrimoine communal indique par ailleurs que, s'agissant de l'église, celle-ci " est entourée aujourd'hui d'un parc et offre un espace public agréable et convivial. Ce mélange végétal-minéral (église, murs/parc, arbres) en milieu aggloméré doit être conservé public. Toutefois, peu de stationnement y sont présents à proximité. " ; que le caractère de vaste espace naturel que présente la parcelle de MmeC..., qui prend la forme d'un grand parc arboré, lequel forme par ailleurs la partie terminale d'une " coulée verte " aboutissant au bourg ne fait pas obstacle à un aménagement de ce secteur de la commune destiné à conforter son caractère d'espace public ; qu'un tel aménagement, dont les contours précis restent à ce stade à préciser, n'apparaît pas par lui-même incompatible avec le classement de la parcelle au sein d'un espace boisé classé ; que Mme C...n'apporte enfin aucun élément de nature à établir la réalité d'une absence d'intention de la commune de réaliser l'aménagement projeté ; que c'est ainsi sans erreur manifeste que les auteurs du plan local d'urbanisme communal ont pu instituer cet emplacement réservé ;

7. Considérant que, s'agissant de l'emplacement réservé n° 2, situé sur la parcelle cadastrée section B n° 1308, il ressort des pièces du dossier que celui-ci est situé à proximité immédiate, d'une part du cimetière communal, et d'autre part, de plusieurs équipements publics (mairie, bibliothèque, école, salle multifonctions) ; que, par les arguments qu'elle fait valoir, Mme C...ne conteste pas sérieusement la réalité du projet de la commune de procéder notamment à un aménagement des abords de l'école, un tel projet ne pouvant être mené à bien qu'à partir de parcelles de terrains situées au voisinage immédiat de l'école ; que, s'agissant de l'aménagement d'un parking, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un tel projet soit dépourvu d'intérêt du seul fait de la réalisation programmée d'un autre parc de stationnement, d'une capacité supérieure, plus à l'Est, dont la destination serait surtout l'amélioration de la desserte des commerces de la rue principale du bourg ; qu'il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les parcelles indiquées par Mme C...présenteraient des caractéristiques similaires permettant de réaliser conjointement les aménagements prévus ; que la réalisation du projet mentionné plus haut apparaît conforme à l'objectif du PADD mentionné au point 6 d'organiser et développer l'espace public, notamment en sécurisant certains espaces publics ; que c'est ainsi sans erreur manifeste que les auteurs du plan local d'urbanisme communal ont pu instituer cet emplacement réservé ;

8. Considérant que, s'agissant de l'emplacement réservé n° 6, grevant partiellement la parcelle cadastrée section AB n° 108, il ressort des pièces du dossier que le projet de la commune de permettre une liaison piétonne ou cycliste entre le lotissement situé au Nord de la parcelle et les commerces de la rue principale du bourg, via un itinéraire empruntant également l'actuelle impasse des Petits Clos, laquelle perdrait ainsi ce caractère, est cohérent avec la volonté de la commune de favoriser des relations inter-quartiers, ainsi qu'en atteste d'ailleurs l'affectation initiale de la parcelle 75 à une vocation de desserte du lotissement, cette parcelle devant servir d'amorce à une future voie de circulation ; que la création de cet espace réservé n° 6, contrairement à ce que soutient MmeC..., ne fait pas obstacle à ce que la parcelle n° 108, dont l'indivision F...-C... est propriétaire, classée en zone constructible, puisse elle-même être construite ; que ce projet apparaît conforme à l'objectif du PADD de favoriser et sécuriser les déplacements doux, notamment afin d'assurer des liaisons sécurisées entre les différents pôles de la commune ; que c'est ainsi sans erreur manifeste que les auteurs du plan local d'urbanisme communal ont pu instituer cet emplacement réservé ;

9. Considérant que, s'agissant de l'emplacement réservé n° 7, grevant partiellement les parcelles cadastrées section ZB n° 7 et 8l, situées en bordure de la route, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'élargissement envisagé, limité à une portion de route d'un peu plus de deux cent mètres ne permette pas d'y améliorer la circulation ou de constituer l'amorce d'un voie de contournement par le Sud de la partie agglomérée de la commune, un tel objectif étant conforme à la volonté de la commune de sécuriser certains espaces publics et d'améliorer la sécurité routière, notamment en offrant une alternative à l'utilisation de la rue Jacques Cartier ; que la circonstance que cet élargissement puisse contribuer à améliorer les conditions de desserte, notamment par les piétons, du lotissement " Le Domaine " réalisé en bordure de la rive opposée de la route, n'est pas davantage de nature à établir que la création de cet espace réservé serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

10. Considérant que, s'agissant de l'emplacement réservé n° 9, lequel grève partiellement la parcelle cadastrée section AC n° 79, celui-ci se justifie par la volonté de la commune de permettre la création d'un cheminement piétonnier situé en bordure de la RD 366 destiné à relier le bourg au village de Port Saint Jean situé sur les bords de la Rance ; qu'un tel projet de cheminement est conforme aux orientations d'urbanisme définies par la commune et se retrouve notamment mentionné dans l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur Sud-Ouest du bourg ; qu'il est également conforme à la volonté de la commune de favoriser et développer les déplacements doux, la continuation des aménagements destinés aux piétons et cyclistes entre le bourg et Port Saint Jean figurant expressément parmi les objectifs du PADD, lesquels prévoient également de cadrer les flux de touristes en développant des cheminements piétons ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'emprise correspondante, limitée à une largeur de trois mètres en bordure de voie, est de nature à compromettre la viabilité de l'exploitation agricole appartenant au frère de Mme C...située sur la parcelle AC 79 ; que c'est ainsi sans erreur manifeste que les auteurs du plan local d'urbanisme communal ont pu instituer cet emplacement réservé ;

11. Considérant que, s'agissant de l'emplacement réservé n° 10, grevant notamment, de manière partielle, les parcelles cadastrées section ZA n° 1 et 137, le projet de réalisation d'un cheminement piétonnier qu'il doit permettre est conforme à la volonté de la commune, correspondant à l'objectif du PADD de favoriser et développer les déplacements doux, par ailleurs abondamment rappelé dans le rapport de présentation ; que ce cheminement, comme celui évoqué au point précédent, vise à permettre de rejoindre la bords de la Rance en évitant de longer en totalité la RD 366 ; que ni l'existence du cheminement que doit permettre de réaliser l'emplacement réservé n° 9, ni la circonstance que des tracés alternatifs auraient été possibles ou que le projet de cheminement ne soit pas continu ne sont de nature à révéler l'erreur manifeste d'appréciation qui, selon la requérante, entacherait la création de cet espace réservé ;

En ce qui concerne le zonage :

12. Considérant, en premier lieu, que si Mme C...critique le classement de la parcelle AB 108 en zone A, il ressort des pièces du dossier que cette parcelle, située à l'Est de la commune, s'ouvre sur un de ses côtés sur des terres agricoles, et borde également, sur un autre côté, une parcelle abritant des bâtiments agricoles ; qu'elle n'est, par suite, nullement enclavée ; que Mme C...n'établit pas davantage qu'elle soit dépourvue de tout potentiel agricole, la requérante produisant elle-même un document indiquant que la parcelle en question est répertoriée en tant que prairie ; que la partie Ouest de la parcelle, située directement en bordure de secteur urbanisé est elle-même classée en zone UEa ; que le classement de terrains également à vocation agricole classés en zone naturelle, situés plus à l'Est, en zone d'urbanisation future, est sans incidence sur la légalité du classement ici critiqué, l'urbanisation du secteur Nord-Est de la commune correspondant au parti d'urbanisme retenu par les auteurs du PLU, la zone 2 AU créée à partir des parcelles 47 et 48, et celle-ci ayant été précisée dans le cadre d'une orientation d'aménagement et de programmation ; que le classement partiel de la parcelle AB 108 en zone A n'apparaît pas, ainsi, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

13. Considérant, en deuxième lieu, que, s'agissant du classement des parcelles B 1302 et ZA 1 en zone NPLt, laquelle regroupe, selon le règlement du plan local d'urbanisme, les sites et paysages naturels remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel du littoral ainsi que des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZA 1 est située totalement en dehors de l'enveloppe bâtie de ce secteur de la commune ; que la parcelle B 1302 est elle-même partiellement classée en zone U, du fait de la présence d'une construction située en bordure de la voie qui la longe, seul l'arrière de la parcelle étant classé en zone naturelle ; que ces terrains se présentent à l'état naturel, en continuité du vaste espace s'étendant jusqu'à la rive de la Rance, située à moins de 500 mètres, cette partie de la commune s'intégrant au site inscrit et classé de l'Estuaire de la Rance et étant également classé en ZNIEFF et en zone Natura 2000 ; que le classement de ces terrains en tant que s'intégrant à une zone correspondant à un paysage naturel caractéristique du patrimoine naturel du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques n'est ainsi entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

14. Considérant, en troisième lieu, que, s'agissant du classement des parcelles ZB 7 et 8 en zone A, il ressort des pièces du dossier que ces terrains se situent à l'Est de la commune, en sortie de bourg, en continuité avec d'autres terrains à vocation agricole ; que Mme C...ne démontre pas que ces terrains sont dépourvus de tout potentiel agricole ; que le parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme ne fait pas de ce secteur de la commune une zone d'extension de son urbanisation ; que la circonstance qu'un lotissement ait été antérieurement réalisé de l'autre côté de la voie de circulation bordant les parcelles ZB 7 et 8 est sans incidence sur la légalité de leur classement en zone A ; qu'un tel classement n'apparaît pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

15. Considérant, en dernier lieu, que s'agissant de la parcelle ZB n° 32, si Mme C...conteste son classement partiel en zone UEa, il ressort des pièces du dossier que ce classement partiel se justifie par sa situation en bordure, en son extrémité Ouest, d'un secteur urbanisé de la commune, alors que la partie Est de la parcelle s'ouvre sur un vaste espace naturel dépourvu de toute construction ; que, sans qu'y fasse obstacle la présence d'une haie boisée en limites Sud et Est du terrain, le classement de la partie Est de la parcelle en zone NPb n'est ainsi entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation ;

En ce qui concerne l'orientation d'aménagement et de programmation relative à la zone d'activité :

16. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'exploitation agricole du terrain cadastré AC 79, classé en Zone A, soit incompatible avec le voisinage de la zone d'activité à vocation artisanale que prévoient de développer dans le secteur Sud-Ouest de la commune les auteurs du plan local d'urbanisme communal ; que l'orientation d'aménagement et de programmation correspondante figurant au plan local d'urbanisme prévoit par ailleurs expressément des aménagements destinés à permettre une coexistence entre ces différentes activités, notamment des écrans végétalisés ; qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'entache ainsi cette autorisation d'aménagement et de programmation ;

17. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme C...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ;

Sur les frais de l'instance :

18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de La Ville-Es-Nonais, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à Mme C...la somme que celle-ci réclame au titre des frais engagés non compris dans les dépens ; qu'il y a en revanche lieu, au même titre, de mettre à la charge de Mme C...une somme de 1 000 euros au profit de la commune de La Ville-Es-Nonais ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée.

Article 2 : Mme C...versera 1 000 euros à la commune de La Ville-Es-Nonais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... C...et à la commune de La Ville-Es-Nonais.

Délibéré après l'audience du 13 avril 2018, à laquelle siégeaient :

- M. Lenoir, président de chambre,

- M. Mony, premier conseiller,

- M. Sacher, premier conseiller.

Lu en audience publique le 2 mai 2018.

Le rapporteur,

A. MONY

Le président,

H. LENOIRLe greffier,

F. PERSEHAYE

La République mande et ordonne au ministre de la Cohésion des Territoires en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 17NT01385