Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 janvier 2018 et le 31 octobre 2018, la commune du Tour-du-Parc, représentée par MeD..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 1er décembre 2017 ;
2°) de rejeter la demande présentée par les associations " les amis des chemins de ronde " et " Umivem patrimoine et paysage " devant le tribunal administratif de Rennes ;
3°) de mettre à la charge des associations " les amis des chemins de ronde " et " Umivem patrimoine et paysage " une somme globale de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune soutient que :
- sa requête est recevable, le maire ayant été autorisé à agir en justice au nom de la commune par le conseil municipal ;
- la convocation à l'audience du 27 octobre 2017, devant le tribunal administratif, a été adressée au conseil de la SAS CBC Investissement, mais pas aux autres titulaires du permis querellé, non représentés ; le jugement est donc entaché d'irrégularité.
- le projet de lotissement litigieux constitue une extension de l'urbanisation en continuité directe avec le centre-bourg de la commune, nonobstant le fait que la parcelle d'assiette du projet n'est pas située dans l'enveloppe urbaine bâtie et est séparée des constructions existantes par une voie publique et un rond-point ; le projet jouxte au sud un espace comprenant un nombre et une densité significatifs de constructions ;
- le terrain d'assiette fait partie d'un secteur faisant l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation dans le PLU pour l'implantation d'équipements publics et d'habitat ;
- elle renvoie, s'agissant des autres moyens soulevés en première instance, à ses mémoires produits devant le tribunal.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 juillet 2018 et le 7 décembre 2018, l'association "les amis des chemins de ronde du Morbihan " et l'association " union pour la mise en valeur esthétique du Morbihan (UMIVEM) patrimoine et paysage ", représentées par MeB..., concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- faute de produire la délibération autorisant le maire à défendre et à faire appel, la requête d'appel de la commune est irrecevable ;
- le jugement attaqué, qui mentionne précisément que " les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience ", n'est pas irrégulier ;
- l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) invoquée par la commune est incompatible avec la loi littoral ;
- le plan local d'urbanisme est incompatible avec le SCoT de la presqu'île de Rhuys et avec les dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, faute d'une justification de l'extension de l'urbanisation et compte tenu de la qualité paysagère du secteur du Bois de la Salle, ce qui doit conduire à l'application du règlement national d'urbanisme ;
- une coupure d'urbanisation aurait dû être prévue dans le secteur du Bois de la Salle, ce qui entache d'illégalité le plan local d'urbanisme ;
- les autres moyens soulevés par la commune du Tour-du-parc ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Degommier,
- les conclusions de M. Sacher, rapporteur public,
- et les observations de MeE..., représentant la commune du Tour-du-Parc.
Une note en délibéré présentée pour l'association "les amis des chemins de ronde du Morbihan " a été enregistrée le 30 janvier 2019.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 21 novembre 2014, le maire du Tour-du-Parc a délivré à la société "CBC Investissement ", à Mme G...C..., à Mme F...A..., à M. H...A..., à la SARL " Casaty ", à la SARL " Gwen An Mor " et à la SARL " L'Aiglon ", un permis d'aménager un lotissement comprenant 34 lots sur un terrain situé au 195 du lieu-dit " Le Bois de la Salle ". La commune du Tour-du-Parc interjette appel du jugement du 1er décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de l'association " les amis des chemins de ronde du Morbihan " et de l'association " UMIVEM Patrimoine et Paysage ", l'arrêté du 21 novembre 2014 du maire du Tour-du-Parc.
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :
2. Par délibération du 11 avril 2014, dont une copie est produite par la commune, le Conseil Municipal du Tour-du-Parc a, en application de l'article L.2122-22 du code général des collectivités territoriales, délégué au maire de la commune compétence pour " intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal, tant en demande qu'en défense et devant toutes les juridictions ". Le maire du Tour-du-Parc disposant ainsi d'une délégation régulière l'autorisant à agir tant en première instance qu'en appel, la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel doit être écartée.
Sur la légalité du permis d'aménager délivré le 21 novembre 2014 :
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué ;
3. Aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable et recodifié désormais à l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement (...) ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu'aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d'autres constructions, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées des agglomérations.
4. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet de lotissement, situé à moins de 200 mètres de la place principale du bourg, est bordé au sud, de l'autre côté d'un rond-point, par un secteur formé par des constructions pavillonnaires rapprochées, qui se rattache lui-même au centre-bourg. Si ce terrain se trouve de l'autre côté de la RD 195 et d'un rond-point, et est contigu, au nord, à un vaste secteur naturel classé en zone Nds du plan local d'urbanisme, le projet de lotissement litigieux n'en est pas moins situé en continuité avec la zone urbanisée du Tour-du-Parc. La présence de la route départementale ne saurait suffire à elle seule à délimiter le secteur d'urbanisation de la commune. Ainsi, contrairement ce qu'ont soutenu les associations requérantes, le terrain d'assiette du projet de lotissement doit être regardé comme situé en continuité d'une agglomération ou d'un village au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Il suit de là que c'est à tort que, pour annuler le permis d'aménager contesté, les premiers juges se sont fondés sur la méconnaissance par ce permis des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme.
5. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les associations " les amis des chemins de ronde du Morbihan " et " UMIVEM Patrimoine et Paysage ".
6. En premier lieu, l'article R. 441-6 du code de l'urbanisme prévoit que : " Lorsque la demande ne prévoit pas l'édification, par l'aménageur, de constructions à l'intérieur du périmètre, elle est complétée par : a) Le dossier d'évaluation des incidences du projet sur un site Natura 2000 prévu à l'article R. 414-23 du code de l'environnement, dans le cas où le projet doit faire l'objet d'une telle évaluation en application de l'article L.414-4 de ce code (...)". Aux termes de l'article L.414-4 du code de l'environnement : " I.- Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000" : (...) III.- Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent :1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat ; 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente. ". Aux termes de l'article R. 414-19 du même code : " I.- La liste nationale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations et interventions qui doivent faire l'objet d'une évaluation des incidences sur un ou plusieurs sites Natura 2000 en application du 1° du III de l'article L. 414-4 est la suivante : 1° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à évaluation environnementale au titre du I de l'article L. 122-4 du présent code et de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme ; 2° Les cartes communales prévues aux articles L. 124-1 et suivants du code de l'urbanisme, lorsqu'elles permettent la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements soumis aux obligations définies par l'article L. 414-4 ; 3° Les travaux et projets devant faire l'objet d'une étude d'impact au titre des articles R. 122-2 et R. 122-3 ". Enfin, l'article R. 122-2 du code de l'environnement vise notamment, parmi les aménagements, ouvrages et travaux soumis à étude d'impact, les permis d'aménager et lotissements situés sur le territoire d'une commune dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un PLU ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale n'ayant pas fait l'objet d'une évaluation environnementale permettant l'opération, lorsque le projet excède des seuils de surface définis par cet article.
7. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de lotissement autorisé par le permis d'aménager contesté, qui porte sur une surface de plancher inférieure à 10 000 m² et sur le territoire d'une commune dotée d'un plan local d'urbanisme ayant fait l'objet d'une évaluation environnementale ainsi que le mentionne le rapport de présentation, serait soumis à une évaluation des incidences Natura 2000. Par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'une évaluation des incidences Natura 2000 aurait dû être jointe au dossier de demande de permis d'aménager litigieux.
8. D'autre part, les associations soutiennent qu'au regard des dispositions précises et inconditionnelles de l'article 6 § 3 de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, une évaluation des incidences était nécessaire dans le cadre de la procédure de permis d'aménager. Toutefois, l'article 6 de ladite directive ayant été transposé en droit interne en particulier par l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001, l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, février 2005 ainsi que par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012, le décret n° 2011-966 du 16 août 2011 et le décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011, les associations requérantes ne peuvent utilement invoquer les dispositions de l'article 6 de la directive n° 92/43/CEE.
9. En deuxième lieu, aux termes des dispositions du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable et recodifié désormais à l'article L. 121-13 du même code : " II -L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer.".
10. Le caractère limité de l'extension de l'urbanisation dans un espace proche du rivage, au sens des dispositions précitées du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, s'apprécie au regard de l'implantation, de l'importance, de la densité et de la destination des constructions.
11. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans et documents photographiques produits, que le terrain d'assiette du projet de lotissement se situe, côté nord, à moins de 500 mètres d'une zone humide bordant la rivière de Sarzeau, que l'espace séparant le terrain de ladite rivière est demeuré à l'état naturel, de sorte que le terrain en cause s'intègre dans un espace proche du rivage. L'opération envisagée consiste à aménager un lotissement de 34 lots d'une surface totale de plancher de 9 990 m², destiné à accueillir un lot comportant 10 logements collectifs aidés, 19 lots denses de 315 m² chacun environ en accession libre destinés à l'implantation de logements individuels en habitat groupé, et 14 lots d'une superficie moyenne de 468 m² en accession libre destinés à l'implantation de logements individuels, l'ensemble sur un terrain d'une surface de 20 023 m², situé en continuité d'un secteur urbanisé formé par des constructions pavillonnaires. Le projet conduit à une densité moyenne de 22 logements par hectare. Ainsi, au regard de l'implantation, de l'importance, de la densité et de la destination des constructions du secteur, l'extension de l'urbanisation réalisée par le projet en litige doit être regardée comme limitée au sens du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Il ressort en outre du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que le terrain d'assiette du projet, identifié dans les espaces urbanisés de la commune, se rattache au secteur du Bois de la Salle, identifié dans le rapport de présentation comme l'un des trois secteurs devant faire l'objet d'opérations d'aménagement maitrisé. Le secteur du Bois de la Salle a fait l'objet dans le PLU d'une orientation d'aménagement et de programmation prévoyant en partie Est des équipements publics et en partie Ouest, dont le terrain du lotissement en litige, de l'habitat. L'extension de l'urbanisation du secteur où se situe le terrain d'assiette du projet, classé en zone à urbaniser 1AUc et 1AUb du plan local d'urbanisme, est ainsi justifiée et motivée dans ce document. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme doit être, en tout état de cause, écartée.
12. En troisième lieu, le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de la presqu'île de Rhuys prévoit que les plans locaux d'urbanisme ne pourront prévoir d'extension de l'urbanisation des villages et agglomérations en espaces proches du rivage que si les capacités maximales des espaces déjà actuellement urbanisés sont atteintes ou que ces espaces ne peuvent accueillir les projets de développement concernés et précise que les projets d'urbanisation ne pourront excéder les densités observées au sein de l'urbanisation environnante. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point précédent, le terrain d'assiette du projet se situe dans le secteur du Bois de la Salle, qui constitue l'un des trois secteurs situés à proximité immédiate du centre-bourg identifiés par les auteurs du PLU, afin de favoriser le " renouvellement du bourg sur lui-même, en protégeant de ce fait les milieux sensibles de la commune de la pression de l'urbanisation ", et la redynamisation du centre-bourg, selon le PADD. Contrairement à ce qui est soutenu, le plan local d'urbanisme n'est pas incompatible sur ce point avec les orientations précitées du SCoT et ne méconnaît pas les dispositions précitées du II de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, en classant le terrain d'assiette du projet litigieux en zone à urbaniser 1AUc et 1AUb, en cohérence avec l'orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur du Bois de la Salle, les auteurs du plan local d'urbanisme du Tour-du-Parc, eu égard aux motifs exposés au point précédent, n'ont pas méconnu, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, les exigences de la loi littoral. Compte tenu de la localisation dudit terrain en continuité immédiate de l'urbanisation du centre-bourg, à proximité d'un château d'eau, d'une route départementale et de plusieurs constructions, et de la présence d'un ancien hangar agricole, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en ne prévoyant pas une coupure d'urbanisation dans ce secteur. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité du plan local d'urbanisme ne peut qu'être écarté.
13. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 146-6 alors applicable du code de l'urbanisme, désormais codifié à l'article L. 121-23 du même code : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Un décret fixe la liste des espaces et milieux à préserver, comportant notamment, en fonction de l'intérêt écologique qu'ils présentent, les dunes et les landes côtières, les plages et lidos, les forêts et zones boisées côtières, les îlots inhabités, les parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, les marais, les vasières, les zones humides et milieux temporairement immergés ainsi que les zones de repos, de nidification et de gagnage de l'avifaune désignée par la directive européenne n° 79-409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages et, dans les départements d'outre-mer, les récifs coralliens, les lagons et les mangroves ".
14. Il ressort des pièces du dossier, notamment des cartes et plans produits, que le terrain d'assiette du lotissement litigieux ne fait l'objet d'aucun zonage de protection spécifique. Il ne fait ainsi partie ni de la zone spéciale de conservation des Marais de Suscinio, ni de la zone de protection spéciale de la rivière de Pénerf, ni d'un site Natura 2000, ni de la zone d'importance pour la conservation des oiseaux du Golfe du Morbihan et Etier de Penerf, ne se rattache pas davantage à une zone humide d'importance communautaire. Par ailleurs, ce terrain, situé à proximité immédiate d'un château d'eau, d'une route départementale et de plusieurs constructions, constitue un ancien espace cultivé, à usage de prairie enherbée, et supporte un ancien hangar agricole. Si les associations requérantes se prévalent des résultats d'études établies sur l'ensemble voisin du terrain d'assiette du projet par les bureaux Lebihan en 2010 et Hardy en 2012, ces études ne concernent pas le terrain d'assiette du projet et l'étude du bureau Lebihan relève en tout état de cause l'intérêt écologique limité des parcelles concernées et estime que " la prairie (ex-culture) qui occupe la majorité de la zone d'étude ne présente pas d'intérêt écologique particulier ". Dans ces conditions, le terrain d'assiette du lotissement litigieux ne saurait être regardé comme un espace remarquable ou caractéristique du patrimoine naturel du littoral au sens des dispositions précitées.
15. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées aux demandes présentées par les associations " les amis des chemins de ronde du Morbihan " " UMIVEM Patrimoine et Paysage ", que la commune du Tour-du-Parc est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé le permis d'aménager délivré le 21 novembre 2014.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Tour-du-Parc, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les associations requérantes demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'association " les amis des chemins de ronde du Morbihan " et de l'association " UMIVEM Patrimoine et Paysage ", une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune du Tour-du-Parc et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rennes est annulé.
Article 2 : La demande présentée par l'association " les amis des chemins de ronde du Morbihan " et l'association " UMIVEM Patrimoine et Paysage " devant le tribunal administratif de Rennes et leurs conclusions présentées en appel sont rejetées.
Article 3 : L'association " les amis des chemins de ronde du Morbihan " et l'association "UMIVEM Patrimoine et Paysage " verseront ensemble une somme de 1 500 euros à la commune du Tour-du-Parc.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune du Tour-du-Parc, à l'Association les amis des chemins de ronde du Morbihan, à l'Association union pour la mise en valeur esthétique du Morbihan (UMIVEM) patrimoine et paysage, à la société CBC investissement, à la société l'aiglon, à la Société Gwen an Mor, à la société Casaty, à M. H... A..., à Mme F... A...et à Mme G...C....
Délibéré après l'audience du 18 janvier 2019, à laquelle siégeaient :
- M. Dussuet, président de chambre,
- M. Degommier, président assesseur,
- M. Mony, premier conseiller.
Lu en audience publique le 5 février 2019.
Le rapporteur,
S. DEGOMMIER
Le président,
J-P. DUSSUET Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées,
de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18NT00384