Procédure devant la cour :
Par un recours enregistré le 28 mai 2015, ainsi qu'un mémoire en réplique enregistré le 13 avril 2016, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 27 mars 2015 ;
2°) de rejeter la demande de la société Antargaz devant le tribunal administratif.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- les dispositions de l'article R. 512-33 du code de l'environnement l'autorisaient à fixer des prescriptions complémentaires à l'activité exercée par la société Antargaz, dès lors que l'exploitant avait apporté des modifications aux conditions d'exploitation ;
- la mesure contestée vise à davantage de sécurité au sens de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, résulte de l'actualisation de l'étude de dangers et pouvait donc être valablement prescrite, en tant que prescription additionnelle, par arrêté complémentaire sur le fondement des dispositions de l'article R. 512-31 du même code ;
- la circonstance, à la supposer établie, que la mesure soit de même nature que celles qui peuvent être prévues au titre des mesures supplémentaires dans un plan de prévention des risques technologiques ne fait pas obstacle à ce que le préfet la mette en oeuvre par voie d'arrêté complémentaire d'autant qu'il n'était plus possible de prendre un arrêté supplémentaire dès lors qu'aucune convention de financement n'avait été conclue avant le début de l'enquête publique au sens de l'article R. 515-43 du code de l'environnement.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 août 2015, la société Antargaz, représentée par le cabinet d'avocats SCP Boivin et associés, conclut au rejet du recours et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Francfort, président-assesseur,
- les conclusions de M. Durup de Baleine, rapporteur public,
- et les observations de MeA..., représentant la société Antargaz.
1. Considérant que la société Antargaz exploite à Vern-sur-Seiche (Ille-et-Vilaine) un établissement comportant notamment une activité de stockage de gaz de pétrole liquéfié, soumise à la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, dans la catégorie des établissements " Seveso seuil haut " ; que cette activité a, en dernier lieu, fait l'objet d'un arrêté du 18 avril 2008 portant abrogation des autorisations antérieures par lequel cette société a notamment reçu l'autorisation de créer deux réservoirs de stockage sous talus de 450 m3 chacun, en remplacement des réservoirs aériens préexistants ; que, par arrêté du 2 décembre 2008, le préfet d'Ille-et-Vilaine a prescrit un plan de prévention des risques technologiques majeurs (PPRT) ; que, par un arrêté du 19 novembre 2012, le préfet a prescrit à la société Antargaz de déplacer les postes de chargement et de déchargement des camions-citernes, implantés en limite nord du dépôt, vers le centre de l'installation, sur l'emplacement libéré par les anciennes sphères aériennes ; que la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie relève appel du jugement en date du 27 mars 2015 par lequel le tribunal administratif de Rennes a, à la demande de la société Antargaz, annulé ce dernier arrêté ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Considérant que pour annuler l'arrêté en litige les premiers juges ont estimé, d'une part, que les dispositions de l'article R. 512-33 du code de l'environnement n'avaient pas pour objet de permettre au préfet d'imposer par la voie d'un arrêté complémentaire des changements aux conditions d'exploitation de l'installation mais de fixer les prescriptions qu'appelaient ces changements et, d'autre part, que l'administration ne justifiait pas du bien-fondé de la mesure au regard d'un changement dans les nécessités de la protection des intérêts protégés par l'article L. 511-1 du même code ; qu'ils ont ainsi, contrairement à ce que soutient la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, suffisamment motivé leur décision ;
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique " ; qu'aux termes de l'article L. 512-1 du même code : " Sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à L. 512-1. L'autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral " ; qu'aux termes de l'article L. 512-3, dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " Les conditions d'installation et d'exploitation jugées indispensables pour la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, les moyens de suivi, de surveillance, d'analyse et de mesure et les moyens d'intervention en cas de sinistre sont fixés par l'arrêté d'autorisation et, éventuellement, par des arrêtés complémentaires pris postérieurement à cette autorisation " ; qu'aux termes de l'article R. 512-31 : " Des arrêtés complémentaires peuvent être pris sur proposition de l'inspection des installations classées et après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Ils peuvent fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 rend nécessaires ou atténuer celles des prescriptions primitives dont le maintien n'est plus justifié " ; qu'enfin selon le II de l'article R. 512-33 du code de l'environnement : " Toute modification apportée par l'exploitant à l'installation, à son mode d'utilisation ou à son voisinage entraînant un changement notable des éléments du dossier de demande d'autorisation doit être portée, avant sa réalisation, à la connaissance du préfet avec tous les éléments d'appréciation (...) S'il estime que la modification n'est pas substantielle, le préfet : (...) 2° Fixe, s'il y a lieu, des prescriptions complémentaires dans les formes prévues à l'article R. 512-31 " ;
4. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 515-16 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " A l'intérieur du périmètre d'exposition aux risques, les plans de prévention des risques technologiques peuvent, en fonction du type de risques, de leur gravité, de leur probabilité et de leur cinétique : I.-Délimiter les zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ainsi que les constructions nouvelles et l'extension des constructions existantes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions relatives à la construction, à l'utilisation ou à l'exploitation. Dans ces zones, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer le droit de préemption urbain dans les conditions définies à l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme. II.-Délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs où, en raison de l'existence de risques importants d'accident à cinétique rapide présentant un danger grave pour la vie humaine, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents peuvent instaurer un droit de délaissement des bâtiments ou parties de bâtiments existant à la date d'approbation du plan qui s'exerce dans les conditions définies aux articles L. 230-1 et suivants du code de l'urbanisme. (...). III.-Délimiter, à l'intérieur des zones prévues au I, des secteurs où, en raison de l'existence de risques importants d'accident à cinétique rapide présentant un danger très grave pour la vie humaine, l'Etat peut déclarer d'utilité publique l'expropriation, par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents et à leur profit, dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, des immeubles et droits réels immobiliers lorsque les moyens de sauvegarde et de protection des populations qu'il faudrait mettre en oeuvre s'avèrent impossibles ou plus coûteux que l'expropriation. (...) V. ...Les plans peuvent par ailleurs prévoir, sans préjudice des obligations mises à la charge de l'exploitant par le représentant de l'Etat dans le département en application des articles L. 512-1 à L. 512-5 et de l'article L. 512-7, des mesures supplémentaires de prévention des risques permettant de réduire le périmètre des secteurs susceptibles de faire l'objet des mesures prévues aux II et III du présent article lorsque le coût de ces mesures supplémentaires est inférieur à celui des mesures prévues à ces mêmes II et III qu'elles permettent d'éviter. De telles mesures supplémentaires doivent faire l'objet de la convention prévue au IV de l'article L. 515-19 avant l'approbation des plans " ; et que selon l'article L. 515-19 dans sa rédaction applicable à la présente espèce : " I.-L'Etat, les exploitants des installations à l'origine du risque et les collectivités territoriales compétentes ou leurs groupements compétents, dès lors qu'ils perçoivent la contribution économique territoriale dans le périmètre couvert par le plan, assurent le financement des mesures prises en application du II et du III de l'article L. 515-16 (...). A cet effet, ils concluent une convention fixant leurs contributions respectives " ;
5. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'après avoir autorisé par arrêté du 18 avril 2008 l'établissement exploité par la société Antargaz à Vern-sur-Seiche, le préfet d'Ille-et-Vilaine a prescrit, par un arrêté du 2 décembre 2008, un PPRT relativement à l'activité de stockage de gaz de pétrole liquéfié ; que lors d'une réunion tenue le 30 septembre 2011 avec les personnes et organismes associés à l'élaboration de ce plan, la représentante de la société Antargaz a proposé de procéder au déplacement des postes de chargement dans le but, expressément exposé, de réduire le périmètre concerné par les mesures foncières attachées au plan de prévention et ainsi d'en réduire le coût pour les différentes parties prenantes comme il est prévu par les dispositions précitées du V de l'article L. 515-16 du code de l'environnement ; qu'après avoir provoqué la présentation par l'exploitant d'une demande en ce sens et fait compléter l'étude de dangers prévue par l'article R. 512-9 du code de l'environnement, puis soumis cette proposition à une tierce expertise, le préfet a imposé cette mesure, non en tant que prescription du PPRT sur le fondement de l'article L. 515-16 du code de l'environnement, mais par voie d'arrêté complémentaire pris en application de l'article R. 512-33 du même code, tout en mettant le financement de ces prescriptions à la charge de la société Antargaz ;
6. Considérant, en premier lieu, que les dispositions précitées de l'article R. 512-33 du code de l'environnement permettent à l'administration, saisie par l'exploitant d'une installation classée d'un projet de modification des conditions de l'exploitation, d'assortir l'autorisation initialement accordée des prescriptions complémentaires nécessaires pour continuer de garantir, compte tenu de cette modification, le respect des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du même code ; qu'en revanche, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'est pas fondée à soutenir que ces dispositions de l'article R. 531-33 autorisent l'administration à imposer d'office à l'exploitant une modification des conditions d'exercice de son activité ;
7. Considérant, en second lieu, que la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie se prévaut des dispositions déjà citées de l'article R. 512-31 du code de l'environnement, qui permettent à l'administration de fixer toutes les prescriptions additionnelles que la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 rend nécessaires, ainsi que des dispositions du V de l'article L. 515-16, selon lesquelles les mesures supplémentaires éventuellement prévisibles dans le cadre d'un plan de prévention des risques technologiques ne font pas obstacle à la fixation de ces prescriptions complémentaires ;
8. Considérant, d'une part, qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 512-3 du code de l'environnement que les arrêtés complémentaires pris postérieurement à l'autorisation initiale d'exploiter ne peuvent comporter que des mesures jugées indispensables, au jour où elles sont édictées, à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du même code ; que la mesure qui fait l'objet de l'arrêté du 2 décembre 2008 en litige trouve son origine dans la seule proposition de l'exploitant, avancée dans le cadre de l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques le concernant, à seul titre de mesure supplémentaire de prévention des risques permettant de réduire le périmètre des secteurs susceptibles de faire l'objet des mesures foncières prévues aux II et III de l'article L. 515-16, aux fins d'en diminuer le coût pris en charge par l'exploitant, l'Etat et les collectivités territoriales ; que l'administration, qui a accordé à la société Antargaz l'autorisation d'exploiter l'installation de stockage de gaz de pétrole liquéfié par arrêté du 18 avril 2008, regardant ainsi comme satisfaisantes à cette date les conditions de cette exploitation, ne fait état d'aucun changement postérieur, ni dans les circonstances de droit, ni dans les circonstances de fait, qui l'auraient conduit à modifier son appréciation quant à la probabilité ou à la gravité des risques que ferait peser l'activité de la société sur le respect des intérêts environnementaux visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, et à durcir en conséquence les conditions imposées par l'arrêté initial du 18 avril 2008 ;
9. Considérant, d'autre part, que si la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie soutient qu'il était impossible d'inclure les modifications en litige par voie de prescriptions supplémentaires dès lors qu'elles n'avaient pas fait l'objet, avant le début de l'enquête publique, de la convention de financement prévue par les dispositions de l'article L. 515-19, cette circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité de la mesure effectivement imposée par l'arrêté préfectoral en litige ;
10. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le préfet d'Ille-et-Vilaine ne pouvait régulièrement imposer à la société Antargaz le déplacement des points de chargement et de déchargement des camions de livraison de gaz desservant le site au titre des mesures complémentaires prévues par l'article R. 512-31 du code de l'environnement ; qu'en conséquence la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé l'arrêté du 19 novembre 2012 en litige ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante dans la présente instance, le versement à la société Antargaz d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par cette dernière et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le recours de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie est rejeté.
Article 2 : L'Etat versera à la société Antargaz une somme de 1500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat et à la société Antargaz.
Une copie sera transmise au préfet d'Ille-et-Vilaine.
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2016, à laquelle siégeaient :
- M. Lenoir, président de chambre,
- M. Francfort, président-assesseur,
- M. Mony, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 17 octobre 2016.
Le rapporteur,
J. FRANCFORTLe président,
H. LENOIR
Le greffier,
F. PERSEHAYE
La République mande et ordonne à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat en ce qui la concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 15NT01671