- sa requête a été présentée dans le délai de recours ; elle justifie d'un intérêt à agir en tant que professionnel exploitant un magasin alimentaire " Market " situé dans la zone de chalandise du projet litigieux ;
- le permis de construire n'a pas été signé par une autorité compétente ;
- le projet litigieux, qui consiste en l'extension de 4.417 m² à 6.680 m² de surface de vente de l'hypermarché Leclerc, soit une extension de 2.263 m², va nuire à l'animation de la vie urbaine, compte tenu de la baisse de la population, de la localisation du projet et des difficultés des commerces du centre-ville ; en outre, la galerie marchande sera densifiée ;
- le projet litigieux n'est pas compatible avec l'objectif de réinvestissement urbain énoncé dans le projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale du Pays de Fougères, qui vise à pérenniser le rayonnement commercial du centre historique de Fougères ; en outre le document d'orientations générales du SCOT se donne comme objectifs de polariser l'offre pour ne pas diluer les fonctions sur l'ensemble du territoire, de dynamiser les bourgs, de conforter les sites commerciaux en coeur de ville et de maintenir le tissu commercial existant ;
- le projet conduit à une artificialisation des sols et ne respecte pas le ratio fixé à l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, qui est pleinement applicable ;
- le projet entraîne des risques pour la sécurité publique compte tenu des insuffisances des accès routiers ;
- la desserte en transports en commun est insuffisante ;
- la qualité environnementale du projet n'est pas satisfaisante compte tenu de l'insuffisance des panneaux photovoltaïques, de l'absence d'emploi de matériaux issus de productions locales, du manque d'intégration dans l'environnement existant ; le traitement paysager est insuffisant, tout comme le volet relatif aux consommations énergétiques ;
- le projet ne présente pas une insertion paysagère respectueuse de son environnement ;
- il nuit à l'objectif de protection du consommateur, compte tenu de l'éloignement des habitations ; il va à l'encontre de la préservation des centre-bourgs.
Par des mémoires, enregistrés le 26 juillet 2018 et le 26 mars 2019, la société Fougères distribution, représentée par la SCP C...et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société CSF une somme de 3000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale (SCOT) n'a aucune valeur réglementaire ;
- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme est inopérant à l'encontre d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ;
- les autres moyens soulevés par la société CSF ne sont pas fondés.
Des pièces ont été produites par la commission nationale d'aménagement commercial le 23 août 2018.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 septembre 2018 et le 15 mars 2019, la commune de Lécousse, représentée par la SCP Pacheu-Bon Jullien, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société CSF une somme de 3000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il appartiendra à la société CSF de justifier avoir procédé aux notifications prévues par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;
- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme est inopérant à l'encontre d'une décision d'autorisation d'exploitation commerciale ;
- les autres moyens soulevés par la société CSF ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Degommier,
- les conclusions de M. Sacher, rapporteur public,
- et les observations de MeD..., représentant la commune de Lécousse, et de Me A...substituant MeC..., représentant la société Fougères distribution.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 5 avril 2018, le maire de Lécousse a délivré à la SAS Fougères distribution un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, pour la restructuration et l'extension du centre commercial Leclerc et la démolition d'une station-service sur un terrain situé 2 rue Jacques de Tromelin route de Rennes ZAC du Parc. La société CSF, qui exploite un magasin " Market " à Fougères, demande à la cour d'annuler ce permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale.
Sur la compétence de l'auteur de la décision attaquée :
2. Le permis de construire attaqué du 5 avril 2018 a été signé par MmeE..., 3ème adjointe, qui bénéficiait d'une délégation de fonctions consentie par arrêté du 29 mars 2014 du maire de Lécousse, affiché en mairie le 2 avril 2014. Dès lors le moyen tiré de l'incompétence doit être écarté.
Sur le respect des critères fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce :
3. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) " 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales (...) II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. ".
4. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. Un avis défavorable ne peut être rendu par la commission que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs.
5. Il ressort des pièces du dossier que le projet autorisé par le permis attaqué consiste en l'extension de 2 233 m² d'un ensemble commercial de 4 417m², dont la surface est ainsi portée à 6 680 m², dont une extension de 1 500 m² de la surface de l'hypermarché, la galerie marchande étant étendue de 130 m², sur un terrain situé en entrée Ouest de l'agglomération fougeraise, sur le territoire de la commune de Lécousse, dans la zone d'activités " Le Parc ". Le projet prévoit en particulier la création d'un espace culturel de 600 m², l'élargissement des allées intérieures et l'agrandissement du point Presse dans la galerie marchande. Il s'accompagne de la démolition du bâtiment abritant auparavant l'enseigne " Sport 2000 ", permettant ainsi le déplacement de la station-service, le réaménagement de la circulation interne et l'augmentation de la capacité de stationnement.
6. En premier lieu, si la société CSF fait valoir que la population de la commune de Fougères a diminué de 3,72 % entre 1999 et 2006, il n'en est pas moins établi que la population de la zone de chalandise du projet s'est accrue durant la période 1999-2015 de 10,56 %, passant de 73 900 à 81 703 habitants, ce qui vient plus que compenser la diminution de la population observée dans le centre de Fougères. Le rapport de la Direction départementale des territoires et de la mer relève un risque pour l'animation de la vie urbaine des centres-villes de Fougères et de Lécousse, compte tenu de la localisation du projet litigieux à l'écart de ces centres-villes. Toutefois, la loi n'implique pas que le critère de contribution à 1'animation de la vie urbaine ne puisse être respecté que par une implantation en centre-ville. Le projet litigieux, qui consiste en une extension, s'inscrit dans une zone commerciale existante et l'agrandissement de la galerie marchande ne s'accompagne pas de la création d'un nouveau commerce. La création d'un " corner " espace culturel est de nature à contribuer au dynamisme de la zone commerciale, en étant complémentaire par rapport aux librairies du centre ville. Le projet prévoit également la suppression du commerce " Sport 2000 ", ce qui limite à 256 m² la surface nette créée par le projet. Par ailleurs, si la société CSF évoque les difficultés des commerces du centre-ville, il ressort notamment de la demande d'autorisation que le centre de Fougères accueille environ 160 commerces et services. La société Fougères distribution indique, sans être contestée, que le taux de vacances a diminué pour s'établir à 7,8 %. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce projet serait de nature à compromettre l'animation de la vie urbaine.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme, l'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l'article L. 752-1 du code de commerce et à l'autorisation prévue au 1° de l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces des aménagements relevant de l'article L. 3114-1 du code des transports, les surfaces réservées à l'auto-partage et les places de stationnement destinées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l'emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. ". Si la société requérante fait valoir que la surface affectée au stationnement excède le plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher du bâtiment affectée aux commerces, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme est inopérant à l'encontre d'une décision valant autorisation d'exploitation commerciale. Par ailleurs, si le projet litigieux prévoit une augmentation des places de stationnement, de 611 places contre 557 auparavant, soit 54 places de plus, le parc de stationnement du magasin " Sport 2000 ", d'une capacité de 34 places, sera supprimé pour accueillir la station-service et la station de lavage de sorte que seules 20 places supplémentaires seront créées, tandis que le range-vélos sera déplacé et sa capacité doublée. Dans ces conditions, l'objectif d'utilisation économe de l'espace n'apparaît pas compromis par la réalisation du projet.
8. En troisième lieu, s'agissant des flux de transport, il ressort notamment du rapport du service instructeur devant la Commission nationale d'aménagement commercial que, alors que l'accès au centre commercial E. Leclerc s'effectue, dans la configuration antérieure au projet, par un stop donnant sur la rue Jacques de Tromelin, le projet prévoit, à la faveur du déplacement de la station-service et de la station de lavage sur le site " Sport 2000 ", une entrée et une sortie séparées, les deux sur la route de Tromelin, permettant une plus grande fluidité de la circulation au niveau de l'entrée du centre commercial. Le projet devrait entraîner une augmentation de flux de 255 véhicules par jour. Les livraisons emprunteront la même entrée et la même sortie que les véhicules légers. Si la société CSF fait valoir que l'importance du trafic des livraisons conjugué avec le trafic de la RN 12 située à proximité immédiate est de nature à créer des difficultés de trafic et des risques d'accident à proximité du centre commercial, le rapport de la Direction départementale des territoires et de la mer estime que le projet ne devrait pas entraîner de gêne significative sur la circulation des véhicules légers, tandis que le dossier mentionne que l'extension projetée nécessitera un trafic supplémentaire limité à 4 semi-remorques, 4 petits camions, 3 véhicules utilitaires par semaine. Dans ces conditions, en dépit du trafic important que connaît la RN 12 avec 14 552 véhicules le vendredi et le samedi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux comporte des risques pour la sécurité publique.
9. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le centre commercial E. Leclerc est desservi par le réseau " SURF " mis en place par Fougères Agglomération, l'arrêt le plus proche étant situé à 150 mètres, avec une desserte d'un bus toutes les heures, et toutes les 30 mn en heure de pointe. Le nombre de personnes utilisant ce mode de transport est néanmoins très limité, l'essentiel de la clientèle venant au centre commercial en voiture. Le projet est également accessible en vélo, le site étant longé par le boulevard de Bliche, qui comporte une piste cyclable à double sens située sur le même côté que le centre commercial, tandis que le projet prévoit un renforcement de la capacité du range-vélos.
10. En cinquième lieu, il ressort notamment du dossier de demande que le centre commercial E. Leclerc faisant l'objet de l'extension litigieuse est situé à l'entrée de l'agglomération de Fougères, le long de la RN 12, au sein de la zone d'activités du parc. Ainsi que l'admet la SAS Fougères distribution, il n'utilise pas de matériaux issus de productions locales et présente une architecture contemporaine caractéristique des grandes surfaces. Toutefois, il occupe un terrain en contrebas d'un talus bordé d'arbres qui masquent largement le bâtiment depuis la rocade de Fougères et présente une insertion discrète le long du boulevard de Bliche. L'extension conduit à créer un volume rectangulaire adossé à la construction existante, épousant les formes géométriques du terrain. Les façades de l'extension seront traitées à l'identique de la façade principale actuelle, avec l'association de matériaux contemporains. Le parc de stationnement, bien qu'agrandi, sera réaménagé avec la réalisation de 1 224 m² d'espaces verts supplémentaires et la plantation de 72 arbres de haute tige, s'ajoutant aux 5 134 m² d'espaces verts et aux 60 arbres de haute tige existants. Après réalisation du projet, les aménagements paysagers représenteront ainsi une superficie de 6 358 m², soit 15 % de l'emprise foncière. La comparaison entre la photographie de l'état existant et celle du projet témoigne de l'amélioration apportée à l'insertion paysagère. Par ailleurs, si la société invoque l'insuffisance des panneaux photovoltaïques prévus, le rapport d'instruction devant la Commission nationale d'aménagement commercial relève que 2 290 m² de panneaux photovoltaïques seront installés sur la toiture de l'extension et sur l'auvent couvrant une partie du parking, s'ajoutant aux 1 937 m² de panneaux photovoltaïques existants, ce qui représente plus qu'un doublement. Le pétitionnaire prévoit de réaliser l'extension réalisée conformément aux normes de la RT 2012, sans toutefois de mise aux normes du bâtiment existant. Le traitement de l'air sera assuré par des " roof·top " haute performance permettant de diviser par deux la consommation d'énergie. Le projet prévoit également une surventilation nocturne évitant de recourir à la climatisation, la récupération de la chaleur et de l'énergie, l'équipement avec des éclairages Leds, le renouvellement du mobilier " froid " par des équipements plus performants, équipés de portes vitrées, moins consommateurs en énergie. Le rapport de la DDTM considère que le projet n'entraîne pas de pollution visuelle supplémentaire et apporte des solutions vertueuses en matière énergétique et de gestion de l'eau.
11. En sixième lieu, si l'avis de la DDTM relève que l'espace culturel envisagé pourrait avoir des conséquences sur certains commerces du centre-ville de Fougères, il résulte de ce qui a été dit auparavant que cet espace culturel est susceptible d'offrir des produits complémentaires à ceux des commerces du centre ville. En outre, il n'est pas contesté que les habitations les plus proches sont situées à 200 m à l'ouest du site, de l'autre côté de la rocade Sud. Le projet, qui se limite à une extension d'un hypermarché existant, participera à l'amélioration du confort d'achat des habitants de la zone de chalandise, tandis que la disparition de l'enseigne " Sport 2000 " également prévue peut bénéficier à d'autres commerces du centre-ville de Fougères. Dans ces conditions, il n'est pas établi que le projet compromettrait l'objectif de protection des consommateurs.
12. En dernier lieu, il appartient à la commission nationale d'aménagement commercial, non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent pris dans leur ensemble, y compris ceux se présentant formellement comme régissant des actes distincts des autorisations d'exploitation commerciale, tels que par exemple des documents d'urbanisme.
13. Le document d'orientation et d'objectifs du SCoT du Pays de Fougères, approuvé le 8 mars 2010, identifie le pôle de Fougères comme étant à développer. Il retient comme orientations, notamment, la qualité visuelle des bâtiments et l'intégration du site dans son environnement urbain et naturel, la qualité des accès, la sécurisation des déplacements, la recherche d'une proximité entre le site et les principaux services de proximité afin de favoriser les déplacements en mode doux, et recommande que les activités économiques locales se développent dans ou en continuité des espaces urbains existants. Il se donne également comme objectifs de polariser l'offre de commerces et de services pour ne pas diluer les fonctions sur l'ensemble du territoire, de dynamiser les bourgs, de conforter les sites commerciaux en coeur de ville et de maintenir le tissu commercial existant. Le projet en cause est implanté au sein du pôle de Fougères, identifié comme tel dans le SCoT. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux, compte tenu des motifs énoncés aux points précédents, serait incompatible avec les objectifs précités du schéma de cohérence territoriale, pris dans leur ensemble. En outre, eu égard à ce qui a été indiqué au point n° 6, le projet litigieux n'apparaît pas incompatible, en tout état de cause, avec l'objectif figurant dans le projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale, visant à pérenniser le rayonnement commercial du centre historique de Fougères.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la société CSF n'est pas fondée à demander l'annulation du permis de construire, valant autorisation d'exploitation commerciale, délivré par le maire de Lécousse.
Sur les frais liés au litige :
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lécousse, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société CSF demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société CSF une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés tant par la commune que par la société Fougères distribution et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société CSF est rejetée.
Article 2 : La société CSF versera à la commune de Lécousse et à la société Fougères distribution chacune une somme de 1 800 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société CSF, à la commune de Lécousse, à la société Fougères distribution et au ministre de l'économie et des finances.
Délibéré après l'audience du 29 mai 2019, à laquelle siégeaient :
- M. Dussuet, président de chambre,
- M. Degommier, président assesseur,
- M. Mony, premier conseiller.
Lu en audience publique le 18 juin 2019.
Le rapporteur,
S. DEGOMMIER
Le président,
J-P. DUSSUET
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées,
de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18NT02210