Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 11 avril 2018, des pièces enregistrées le 7 juin 2018 et des mémoires enregistrés le 5 novembre 2018 et le 4 février 2019, M. CC... BI..., représenté par Me CY..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1304253 du 14 juin 2017 du tribunal administratif de Melun ;
2°) d'annuler délibération CG-2012/12/21-1/07 du 21 décembre 2012 par laquelle le conseil général de Seine-et-Marne a approuvé le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains de Marne-et-Gondoire, ensemble la décision du 27 mars 2013 portant rejet du recours gracieux dirigé contre cette délibération ;
3°) de mettre à la charge du département de la Seine-et-Marne le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
S'agissant de la légalité externe :
- les conseillers généraux n'ont pas été régulièrement convoqués ni suffisamment informés sur le contenu du projet de délibération, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales ;
- la concertation avec le public, et notamment les personnes réellement intéressées au projet, a été inexistante, et la procédure choisie par le département n'a pas été respectée ;
- l'enquête publique est entachée d'irrégularités dès lors que, de première part, les sites sur lesquels le dossier pouvait être consulté n'étaient pas accessibles aux personnes handicapées, que, de deuxième part, l'accès à l'information a été compliqué en raison des modalités d'organisation de l'enquête, en période estivale, et de la diffusion d'informations erronées, que, de troisième part, il n'est pas établi que les observations faites lors de l'enquête par courrier ou par courriel auraient été mises à disposition du public, que, de quatrième part, le dossier soumis à l'enquête publique n'était pas conforme aux exigences du code de l'urbanisme, que, de cinquième part, l'information divulguée au public était partiale et insincère et qu'enfin, l'enquête publique n'a servi à rien ;
- les conclusions du commissaire-enquêteur sont irrégulières, d'une part, en raison de l'existence d'un conflit d'intérêt et, d'autre part, en l'absence d'expression de son avis personnel ;
S'agissant de la légalité interne :
- l'inclusion dans le périmètre litigieux du hameau de Deuil, à Gouvernes, dans lequel il a son habitation est entachée d'une erreur de droit, dès lors que la parcelle concernée est classée en zone urbaine dans le plan d'occupation des sols ;
- elle est également entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que ce hameau est déjà urbanisé et totalement bâti et entouré par un site classé inconstructible ;
- elle est en outre entachée de détournement de pouvoir.
Par des mémoires en défense enregistrés le 11 septembre 2018 et le 1er février 2019, le département de la Seine-et-Marne, représenté par Me AM... conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 3 000 euros à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Par une décision du bureau d'aide juridictionnelle en date du 25 janvier 2018, M. BI... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. BF...,
- les conclusions de Mme Guilloteau, rapporteur public,
- les observations de M. BI... et de Me Mascré, avocat du département de Seine-et-Marne.
Une note en délibéré a été présentée le 12 septembre 2020 pour M. BI....
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 23 mars 2012, le conseil général de Seine-et-Marne a arrêté le projet de périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains de Marne-et-Gondoire. L'enquête publique relative à ce projet s'est déroulée du 21 juin au 22 juillet 2012. Par délibération du 21 décembre 2012, le conseil général a approuvé le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains de Marne-et-Gondoire. L'association Vigilance Marne-et-Gondoire et soixante-sept autres requérants, dont M. CC... BI..., après avoir formé des recours gracieux contre cette délibération, qui ont été rejetés par décisions du 27 mars 2013, ont demandé au tribunal administratif de Melun l'annulation de la délibération du 21 décembre 2012 ainsi que des décisions portant rejet de leurs recours gracieux contre cette délibération, cette juridiction a rejeté leur demande par un jugement du 14 juin 2017 dont M. BI... relève appel devant la Cour.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 143-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction, issue de l'article 73 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, en vigueur à la date de la délibération litigieuse : " Pour mettre en oeuvre une politique de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, le département peut délimiter des périmètres d'intervention avec l'accord de la ou des communes concernées ou des établissements publics compétents en matière de plan local d'urbanisme, après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique. Les périmètres approuvés sont tenus à la disposition du public. / Ces périmètres doivent être compatibles avec le schéma de cohérence territoriale, s'il en existe un. Ils ne peuvent inclure des terrains situés dans une zone urbaine ou à urbaniser délimitée par un plan local d'urbanisme, dans un secteur constructible délimité par une carte communale [...] ". L'article L. 143-2 du même code, disposait alors que : " Le département élabore, en accord avec la ou les communes ou établissements publics de coopération intercommunale compétents, un programme d'action qui précise les aménagements et les orientations de gestion destinés à favoriser l'exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages au sein du périmètre délimité en application de l'article L. 143-1. [...]. " L'article L. 143-3 du même code disposait en outre que : " À l'intérieur d'un périmètre délimité en application de l'article L. 143-1, les terrains peuvent être acquis par le département ou avec son accord et après information des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés en vue de la protection et de la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains. Ces acquisitions se font dans les conditions suivantes : / 1° Dans l'ensemble du périmètre, par le département ou, avec l'accord de celui-ci, par une autre collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale, à l'amiable ou par expropriation [...] / Ces biens sont intégrés dans le domaine privé de la collectivité territoriale ou de l'établissement public qui les a acquis. Ils doivent être utilisés en vue de la réalisation des objectifs définis par le programme d'action. Ils peuvent être cédés de gré à gré, loués conformément aux dispositions du titre Ier du livre IV du code rural ou concédés temporairement à des personnes publiques ou privées à la condition que ces personnes les utilisent aux fins prescrites par le cahier des charges annexé à l'acte de vente, de location ou de concession temporaire. [...] ". Enfin, l'article L. 143-4 du même code disposait que : " Les terrains compris dans un périmètre délimité en application de l'article L. 143-1 ne peuvent être inclus ni dans une zone urbaine ou à urbaniser délimitée par un plan local d'urbanisme, ni dans un secteur constructible délimité par une carte communale. " Ces dispositions ont été recodifiées aux articles L. 113-15 et suivants de la section 3 (" Espaces agricoles et naturels périurbains ") du chapitre III (" Espaces protégés ") du titre Ier du livre Ier du code de l'urbanisme par l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne la légalité externe de la délibération litigieuse :
Quant à la convocation et à l'information des conseillers généraux :
3. M. BI... soutient que les conseillers généraux de Seine-et-Marne n'ont pas été convoqués régulièrement, dans le respect du délai fixé par les dispositions applicables du code général des collectivités territoriales, et qu'ils n'ont pas reçu, en même temps que la convocation, une information suffisante sur le projet de délibération.
4. Aux termes de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération litigieuse : " Douze jours au moins avant la réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises. (...) ". L'article L. 3121-18 du même code, dans sa rédaction applicable à la même date dispose, en outre que : " Tout membre du conseil général a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires du département qui font l'objet d'une délibération. "
5. D'une part, contrairement à ce que soutient le requérant, le délai de douze jours prévu par l'article L. 3121-19 précité du code général des collectivités territoriales commence à courir, non à compter de la réception de la convocation par les élus intéressés, mais à compter de son envoi.
6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions portées sur le " bordereau de remise " établi par La Poste, que trente-cinq des quarante-trois conseillers généraux de Seine-et-Marne se sont vu adresser leurs convocations à la séance au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée, ainsi que le rapport relatif au projet de périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains le 7 décembre 2012, soit douze jours au moins avant la réunion du conseil général du 21 décembre 2012. S'agissant des huit conseillers généraux qui n'ont pas été destinataires de cette convocation et de ce rapport par courrier, le département de Seine-et-Marne a produit devant les premiers juges, en défense, huit documents par lesquels ces conseillers généraux attestent, d'une part, avoir demandé que lesdits documents leur soient adressés par courrier interne et, d'autre part, les avoir reçus douze jours au moins avant la séance au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée. Si le requérant soutient que le délai de convocation prévu par les dispositions précitées de l'article L. 3121-19 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté, il n'apporte, toutefois, au soutien de cette allégation, aucun élément de nature à remettre en cause le caractère probant de ces éléments et la sincérité de ces attestations, qui font foi jusqu'à preuve du contraire. Si le requérant reproche aux convocations adressées aux conseillers généraux de comporter des mentions stéréotypées et de ne pas indiquer l'identité de leurs destinataires, cette circonstance n'est pas, dès lors que ces convocations sont adressées personnellement aux conseillers généraux et qu'elles comportent, en annexe, l'ordre du jour de la séance, de nature à faire regarder ces modalités de convocation comme irrégulières. La première branche du moyen doit donc être écartée.
7. D'autre part, le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil général du rapport portant sur chacune des affaires qui doit leur être soumise, prévu par les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président n'ait fait parvenir aux membres du conseil général, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.
8. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le rapport transmis aux conseillers généraux préalablement à la séance au cours de laquelle la délibération contestée a été adoptée rappelle le cadre légal et règlementaire du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains, dresse un diagnostic de l'état du territoire de Marne-et-Gondoire s'agissant des espaces agricoles et naturels, rappelle les étapes de la création du périmètre en cause et, enfin, expose les suites qu'il est envisagé de donner à cette création. Sont jointes à ce rapport " la carte d'ensemble du périmètre qu'il est proposé de créer, sa déclinaison sur les quinze communes concernées, ainsi que la liste des parcelles cadastrales qui y sont incluses ". Si le requérant fait grief à ce rapport de ne pas avoir fourni une information suffisante aux conseillers généraux faute, notamment, de comporter des éléments relatifs aux observations formulées au cours de l'enquête publique et aux conclusions de cette enquête et leur prise en compte par le département, il est constant que ledit rapport précise que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable avec réserves sur le projet et que " le département a fait parvenir aux quinze communes un dossier de réponses à ces réserves ", lequel " affirme en premier lieu la volonté du département de maintenir la cohérence du périmètre ". En outre, le rapport précise que " les réserves portant sur les propositions d'élargissement du PPEANP via l'inclusion de nouvelles parcelles nécessitent une nouvelle délibération des communes concernées ", que " c'est pourquoi celles-ci seront prises en compte, dès lors que ces communes auront délibéré et dans un deuxième temps, lors de la prochaine extension du périmètre qui devrait avoir lieu à court terme ", et que " les réserves concernant les propositions d'exclusion n'ont été prises en compte que lorsqu'elles ont fait l'objet d'une nouvelle délibération communale suite à l'enquête publique (...), les autres réserves ne concernant pas la délimitation du périmètre, seront pour la plupart prises en compte lors de l'élaboration du programme d'actions ". Par ailleurs, il n'est ni établi, ni même allégué, que les conseillers généraux ayant souhaité consulter le rapport d'enquête publique en aient été empêchés alors, au demeurant, qu'il ressort des pièces du dossier que ce rapport a notamment été accessible un an sur le site internet du département. Au regard de l'ensemble de ces éléments, les conseillers généraux ont bénéficié d'une information leur permettant d'appréhender le contexte, de comprendre les motifs de droit et de fait des mesures envisagées et de mesurer les implications de leur décision. La seconde branche du moyen doit donc être écartée.
9. Le moyen tiré de ce que les conseillers généraux de Seine-et-Marne auraient été irrégulièrement convoqués en vue de la séance lors de laquelle a été discutée et adoptée la délibération litigieuse ne peut qu'être écarté.
Quant à la concertation :
10. Le requérant soutient que la concertation avec le public, et notamment les personnes réellement intéressées au projet, a été inexistante, et la procédure choisie par le département n'a pas été respectée.
11. Aux termes de l'article R. 143-2 du code de l'urbanisme, applicable en l'espèce : " Le projet de création du périmètre, assorti d'un plan de situation et de l'ensemble des accords et avis recueillis, est soumis à enquête publique selon la procédure prévue aux articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement, par le président du conseil général qui exerce les compétences attribuées au préfet par ces dispositions. " Aux termes du premier alinéa du I de l'article L. 121-16 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " À défaut de dispositions plus précises prévues par le présent chapitre ou par les dispositions législatives particulières applicables au projet, la personne responsable d'un projet, plan ou programme ou décision mentionné à l'article L. 123-2 peut procéder, à la demande le cas échéant de l'autorité compétente pour prendre la décision, à une concertation préalable à l'enquête publique associant le public pendant la durée d'élaboration du projet, plan, programme ou décision. " Ces dispositions n'imposent pas de faire précéder toute enquête publique d'une concertation préalable.
12. En l'espèce, le département de Seine-et-Marne a, comme les dispositions précitées lui en accordaient la faculté, décidé de ne pas procéder à une concertation au sens de ces dispositions et s'est borné à procéder à des échanges avec divers acteurs institutionnels. Le requérant ne saurait donc, au demeurant sans assortir sa critique sur ce point des éléments permettant d'en apprécier le bien-fondé, utilement soutenir que la collectivité territoriale n'aurait pas respecté la procédure qu'elle aurait instituée.
13. Par suite, le moyen tiré de ce que le département aurait méconnu les dispositions du code de l'environnement relatives à l'organisation d'une concertation préalable à l'enquête publique associant le public doit être écarté.
Quant à l'enquête publique :
14. Le requérant soutient que l'enquête publique est irrégulière, dès lors que les sites sur lesquels le dossier pouvait être consulté n'étaient pas accessibles aux personnes handicapées, que l'accès à l'information été compliqué en raison des modalités d'organisation de l'enquête, en période estivale, et de la diffusion d'informations erronées, qu'il n'est pas établi que les observations faites lors de l'enquête par courrier ou par courriel auraient été mises à disposition du public, que le dossier soumis à l'enquête publique n'était pas conforme aux exigences du code de l'urbanisme, que l'information divulguée au public était partiale et insincère et que l'enquête publique " n'a servi à rien ".
S'agissant de l'accessibilité aux personnes handicapées :
15. Aux termes de l'article R. 123-16 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Les jours et heures où le public pourra consulter le dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail ; ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. " ;
16. Si le requérant soutient que ces dispositions auraient été méconnues dès lors que, comme le mentionne l'arrêté du président du conseil général du 25 mai 2012 portant ouverture de l'enquête publique, seuls sept des seize sites sur lesquels le dossier d'enquête publique pouvait être consulté étaient accessibles aux personnes à mobilité réduite, il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que cette circonstance ait été de nature à faire obstacle à la participation à l'enquête de la plus grande partie de la population dès lors, tout d'abord, que l'ensemble des documents relatifs au projet était disponible sur le site internet de la communauté d'agglomération Marne-et-Gondoire, ensuite, que l'arrêté précité du 25 mai 2012 précisait que toute personne intéressée pouvait obtenir des informations sur le projet en contactant la Direction de l'eau et de l'environnement du département de Seine-et-Marne par courrier ou courriel, en outre, que le commissaire-enquêteur a tenu ses permanences dans des lieux accessibles aux personnes à mobilité réduite ou, pour le seul lieu de permanence non accessible, s'est engagé à se déplacer pour accueillir le public concerné, et, enfin, que le public pouvait formuler ses observations sur le projet par courrier ou courriel. Au surplus, le requérant n'établit pas, ni même n'allègue, que des personnes à mobilité réduite ont été empêchées d'accéder au dossier soumis à enquête publique.
S'agissant de l'organisation de l'enquête publique en période estivale et de la diffusion d'informations insuffisantes ou erronées sur son déroulement :
17. En premier lieu, d'une part, aucune dispositions législative ou règlementaire ne fait obstacle à l'organisation d'une telle enquête durant les périodes de congés, d'autre part, si le requérant soutient que si la période estivale retenue pour l'organisation de l'enquête publique a fait obstacle à la participation de la plus large partie de la population, il ne l'établit pas, alors, même qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire-enquêteur, que la participation du public à l'enquête en cause a été très importante au début de la période de congés.
18. En second lieu, si le requérant critique l'insuffisance ou les erreurs affectant la diffusion des informations relatives au déroulement de l'enquête publique, il n'assortit pas ses allégations de précisions permettant d'apprécier, sur ce point, leur bien-fondé.
S'agissant de l'absence de mise à disposition du public de certaines observations :
19. Aux termes de l'article R. 123-13 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations, propositions et contre-propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à leur disposition dans chaque lieu où est déposé un dossier. Les observations, propositions et contre-propositions peuvent également être adressées par correspondance au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête au siège de l'enquête, et le cas échéant, selon les moyens de communication électronique indiqués dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Elles sont tenues à la disposition du public au siège de l'enquête dans les meilleurs délais. En outre, les observations écrites et orales du public sont également reçues par le commissaire enquêteur ou par un membre de la commission d'enquête, aux lieux, jours et heures qui auront été fixés et annoncés dans les conditions prévues aux articles R. 123-9 à R. 123-11. Les observations du public sont consultables et communicables aux frais de la personne qui en fait la demande pendant toute la durée de l'enquête. " ;
20. Il ressort des pièces du dossier que les observations adressées au commissaire enquêteur par courrier, relatives spécifiquement au territoire d'une des communes concernées, ont été annexées aux registres d'enquête de ladite commune. Contrairement à ce que soutient le requérant, aucune disposition législative ou règlementaire n'imposait que chacun de ces courriers soit annexé à l'ensemble des quinze registres mis à disposition du public dans les mairies des communes concernées par le projet. S'il est en revanche constant que les courriels reçus par le commissaire enquêteur n'ont pas été consignés sur ces registres, cette circonstance ne peut être regardée comme ayant été de nature à avoir une influence sur les résultats de l'enquête publique ou comme ayant nuit à une bonne information du public dès lors, d'une part, qu'il n'est pas établi que ces observations portaient sur des sujets qui n'ont pas été abordés dans le cadre d'autres observations et que, d'autre part, ces courriels ont fait l'objet d'une analyse et d'une synthèse par le commissaire-enquêteur dans son rapport en fonction des thématiques abordées.
S'agissant de la conformité du dossier d'enquête publique :
21. Aux termes de l'article R. 143-1 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Le projet de création d'un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains comprend un plan de délimitation et une notice qui analyse l'état initial de ces espaces et expose les motifs du choix du périmètre, notamment les bénéfices attendus de son institution sur l'agriculture, la forêt et l'environnement. " En vertu de l'article R. 143-2 du même code, cité au point 11, ce dossier est soumis à enquête publique selon la procédure prévue aux articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement.
22. Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique comprenait une notice qui, à ses pages 13 à 27, analyse l'état initial des espaces agricoles et naturels périurbains de Marne-et-Gondoire et, à ses pages 31 à 38, expose les motifs du choix du périmètre et, notamment, les bénéfices attendus de son institution. La circonstance, invoquée par le requérant, que cette notice soit plus succincte qu'un diagnostic par ailleurs établi préalablement à l'élaboration du périmètre en litige par la communauté de communes de Marne-et-Gondoire n'est pas de nature à faire regarder le dossier soumis à enquête publique comme incomplet dès lors que, comme il vient d'être dit, ladite notice comprenait l'ensemble des éléments requis par les dispositions citées au point 21 de l'article R. 143-1 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le requérant, la notice jointe présente effectivement les conséquences juridiques, pour les parcelles concernées, de la création du périmètre contesté.
S'agissant de l'information divulguée au public :
23. Si le requérant soutient que la notice mentionnée au point précédent aurait délivré une information partiale et insincère au public dès lors que la possibilité pour la SAFER d'exercer un droit de préemption sur celui-ci était passée sous silence, il n'apporte pas au soutien de cette branche du moyen les précisions suffisantes pour permettre à la Cour d'en apprécier la portée et le bien-fondé, au demeurant l'existence de la possibilité de préemption par l'intermédiaire de la SAFER à la demande et au nom du département apparaît dans la notice de présentation figurant au dossier d'enquête alors qu'au surplus, il n'apparaît, en tout état de cause, pas que la SAFER avait un intérêt propre, distinct du département, à l'instauration du périmètre contesté.
S'agissant des suites données à l'enquête publique :
24. Si le requérant soutient que " l'enquête publique n'a pour ainsi dire servi à rien ", et que le département ne justifie pas avoir tenu compte de l'enquête publique, il n'assortit cette branche du moyen d'aucune argumentation en droit ni d'aucun élément de fait permettant à la Cour d'en apprécier le bien-fondé dès que, en tout état de cause, le département a modifié le projet de périmètre afin d'exclure ou d'inclure, comme le préconisait le commissaire enquêteur, certaines parcelles et qu'il a adressé à chaque commune concernée un dossier de réponse aux réserves émises sur leur territoire.
25. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté dans toutes ses branches.
Quant aux conclusions du commissaire-enquêteur :
S'agissant du défaut d'impartialité :
26. Aux termes de l'article L. 123-5 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Ne peuvent être désignées commissaire enquêteur ou membre de la commission d'enquête les personnes intéressées au projet à titre personnel ou en raison de leurs fonctions, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle de l'opération soumise à enquête. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-4 du même code, dans sa rédaction également applicable en l'espèce : " Ne peuvent être désignés comme commissaire enquêteur, membre d'une commission d'enquête ou suppléant les personnes intéressées au projet, plan ou programme soit à titre personnel, soit en raison des fonctions qu'elles exercent ou ont exercées depuis moins de cinq ans, notamment au sein de la collectivité, de l'organisme ou du service qui assure la maîtrise d'ouvrage, la maîtrise d'oeuvre ou le contrôle du projet, plan ou programme soumis à enquête, ou au sein d'associations ou organismes directement concernés par cette opération. (...) ".
27. Selon le requérant, Mme U..., commissaire-enquêteur désigné par le président du tribunal administratif de Melun le 16 mai 2012, serait personnellement " intéressée " au sens des dispositions du code de l'environnement citées au point précédent, d'une part, comme ancienne directrice adjointe de la Maison de l'environnement de Seine-et-Marne, qui a le statut d'association régie par la loi de 1901 et est présidée par un élu départemental, et, d'autre part, comme consultante auprès des services de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire en charge de l'environnement et parce qu'elle mène des actions de formation en environnement auprès des collectivités locales du département de Seine-et-Marne.
28. D'une part, le requérant n'établit pas la réalité d'un d'éventuel contrôle de la Maison de l'environnement de Seine-et-Marne, qui a le statut d'association régie par la loi du 1er juillet 1901, par le département de la Seine-et-Marne, qui pourrait, le cas échéant, la faire regarder comme constituant en réalité un " service " de la collectivité territoriale au sens et pour l'application des dispositions de l'article R. 123-5 du code de l'environnement. D'autre part, et en tout état de cause, les fonctions exercées par Mme U... au sein de cet organisme ont pris fin le 11 janvier 2007, soit plus de cinq ans avant sa désignation comme commissaire-enquêteur.
29. D'autre part, le requérant n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations selon lesquelles Mme U... aurait été consultante auprès des services de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire en charge de l'environnement et mènerait des actions de formation auprès des collectivités locales du département. Par suite, aucune de ces circonstances, faute de toute autre précision et en l'état du dossier, n'est de nature à la faire regarder comme " intéressée au projet " à titre personnel ou en raison de ses fonctions, au sens des dispositions précitées des articles L. 123-5 et R. 123-4 du code de l'environnement.
S'agissant de l'absence d'expression de l'avis personnel du commissaire-enquêteur :
30. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) "
31. Le commissaire-enquêteur a, dans son rapport établi à l'issue de l'enquête publique, dans le document intitulé " conclusions du commissaire enquêteur ", indiqué notamment que le projet de périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains de Marne-et-Gondoire " permet d'engager des actions nouvelles tout en donnant davantage d'ampleur aux actions déjà initiées par la CAMG et permet également d'atteindre un objectif d'équilibre entre les différents besoins du territoire en développant des alternatives innovantes à l'étalement urbain " et qu'il " permet de combler les lacunes des nombreux outils de protection et de valorisation des espaces naturels déjà présents sur le territoire ". Le rapport mentionne ensuite que le commissaire enquêteur émet un avis favorable sur le projet assorti de réserves, qui sont ensuite développées de manière détaillée d'une part, en ce qu'elles portent sur le projet dans son intégralité puis, d'autre part, en ce qu'elles concernent spécifiquement chaque commune concernée. En outre, dans le document intitulé " rapport d'enquête publique ", après avoir notamment relaté le déroulement de l'enquête et examiné les observations recueillies, le commissaire-enquêteur a regroupé ces observations par thèmes et y a apporté des réponses circonstanciées. Ce document, dans sa troisième partie, comporte des observations et des recommandations précises et détaillées relatives à la délimitation du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains sur le territoire de chacune des quinze communes concernées qui permettent de connaître sa position sur les propositions d'exclusion ou d'inclusion de parcelles au périmètre. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le commissaire enquêteur a pris personnellement position sur le projet du département de Seine-et-Marne dans des conditions permettant de connaître les raisons pour lesquelles il a rendu un avis favorable assorti de réserves. Le moyen doit être écarté en sa seconde branche.
32. Le moyen tiré de l'irrégularité des conclusions du commissaire-enquêteur doit donc être écarté dans ses deux branches.
33. Il résulte de ce qui précède que l'ensemble des moyens articulés à l'encontre de la légalité externe de la délibération litigieuse doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne de la délibération litigieuse :
34. En premier lieu, le requérant soutient que l'inclusion dans le périmètre litigieux du hameau de Deuil, à Gouvernes, dans lequel il a son habitation, est entachée d'une erreur de droit, dès lors des parcelles accueillant des habitations et des jardins privés, dont celle appartenant au requérant, sont classées en zone urbaine dans le plan d'occupation des sols de la commune.
35. D'une part, la circonstance qu'une parcelle comporte une habitation ou un jardin privé ne fait pas obstacle, par elle-même, à son inclusion dans le périmètre institué par l'article L. 143-1 du code de l'urbanisme, dès lors que cette inclusion est décidée aux fins de " protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains " au sens et pour l'application de ces dispositions.
36. D'autre part, le classement en zone NBa de la parcelle appartenant au requérant, par le plan d'occupation des sols alors en vigueur dans la commune ne fait pas, en tout état de cause, obstacle à son inclusion dans le périmètre contesté au motif que cette zone constituerait une " zone urbaine " au sens du deuxième alinéa de l'article L. 143-I du code de l'urbanisme ce qui interdirait cette inclusion, dès lors qu'elle constitue une zone naturelle, conformément aux dispositions du I de l'article R. 123-18 applicable aux anciens plans d'occupation des sols aux termes duquel : " I. - Les documents graphiques doivent faire apparaître les zones urbaines et les zones naturelles. / Ces zones [...] sont : / [...] / 2. Les zones naturelles, équipées ou non, dans lesquelles les règles et coefficients mentionnés ci-dessus peuvent exprimer l'interdiction de construire. / Ces zones naturelles comprennent en tant que de besoin : / [...] / b) Les zones, dites "Zones NB", desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées ". En tout état de cause, M. BI... ne conteste pas, par la voie de l'exception d'illégalité, le classement de sa parcelle en zone naturelle par le plan d'occupation des sols communal.
37. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit donc être écarté dans ses deux branches.
38. En deuxième lieu, le requérant soutient que l'inclusion dans le périmètre litigieux de la parcelle lui appartenant est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que, eu égard aux caractéristiques de la zone en cause, composée d'espaces agricoles, de parcelles peu construites et d'espaces naturels, et située au coeur d'une plus large zone urbanisée, le conseil général du département de Seine-et-Marne aurait entaché sa délibération d'une erreur de fait ou d'une erreur manifeste d'appréciation dans la mise en oeuvre des dispositions législatives citées au point 2 en les regardant comme des " espaces agricoles et naturels périurbains ", nécessitant d'être protégés au sens et pour l'application de ces dispositions. Le moyen doit donc être écarté.
39. En troisième lieu, et à supposer même que le moyen puisse être regardé comme effectivement soulevé par le requérant, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi par les pièces du dossier.
40. L'ensemble des moyens articulés à l'encontre de la légalité interne de la délibération litigieuse doit donc être écarté. Si M. BI... critique, de manière générale, la création par la délibération litigieuse d'une servitude sur sa propriété, dès lors qu'elle la soumet désormais à l'exercice du droit de préemption institué par les dispositions législatives citées au point 2 ainsi qu'à une éventuelle expropriation prévue par les mêmes dispositions, il n'a présenté, à l'encontre de l'atteinte potentielle à son droit de propriété qu'il allègue, ni moyens de constitutionnalité dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité instituée par l'article 61-1 de la Constitution, ni moyens tirés de la méconnaissance des engagements internationaux et européens de la France.
41. Il résulte de tout ce qui précède que M. BI... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Melun a rejeté, pat le jugement attaqué, ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération CG-2012/12/21-1/07 du 21 décembre 2012 par laquelle le conseil général de Seine-et-Marne a approuvé le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains de Marne-et-Gondoire, ensemble la décision du 27 mars 2013 portant rejet du recours gracieux dirigé contre cette délibération. Les conclusions de sa requête qui tendent à l'annulation de ce jugement et de cette délibération doivent donc être rejetées.
Sur les frais du litige :
42. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le requérant ans puisse invoquer le bénéfice dès lors que le département de Seine-et-Marne ne succombe pas dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions du département de Seine-et-Marne fondées sur les mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. CC... BI... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du département de Seine-et-Marne fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. CC... BI... et au département de Seine-et-Marne.
Copie en sera adressée au préfet de Seine-et-Marne.
Délibéré après l'audience du 10 septembre 2020, à laquelle siégeaient :
- M. Lapouzade, président de chambre,
- M. BF..., président-assesseur,
- M. Gobeill, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 1er octobre 2020.
Le rapporteur,
S. BF...Le président,
J. LAPOUZADE Le greffier,
M. CALMON
La République mande et ordonne au préfet de Seine-et-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 18PA01225