Par un arrêt n° 11PA01103 du 11 mai 2012, la Cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par la société Unibail Rodamco contre ce jugement.
Par une décision n° 361231 du 24 octobre 2014, le Conseil d'Etat a, sur pourvoi de la société Unibail Rodamco, annulé l'arrêt précité de la Cour en tant qu'il statue sur l'indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité fautive des arrêtés préfectoraux des 19 octobre 1994, 17 janvier 1996 et 5 octobre 1998 et renvoyé à la Cour l'affaire dans cette mesure.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 2 mars 2011, 5 décembre 2011, 6 avril 2012 et, après cassation, le 31 août 2015, la société Unibail Rodamco, représentée par Me Braud, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) de réformer le jugement n° 0708802/4 du 16 décembre 2010 par lequel le tribunal administratif de Melun n'a que partiellement accueilli ses demandes indemnitaires ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 224 927,60 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité des prescriptions émises à son encontre par différents arrêtés du préfet de Seine et Marne entre 1994 et 2001, avec intérêts au taux légal à compter de l'introduction de la requête de première instance et capitalisation des intérêts ;
3°) de condamner l'Etat en application de l'article R. 761-1 du code de justice administrative à hauteur de la somme de 51 618 euros au titre des frais engagés par elle sur la demande de l'expert judiciaire avec intérêts au taux légal à compter de l'introduction de la requête de première instance et capitalisation des intérêts ;
4°) à titre subsidiaire, d'ordonner une expertise avant dire droit pour procéder de façon contradictoire à l'évaluation chiffrée des préjudices subis par elle du fait de l'obligation qui a été la sienne de respecter divers arrêtés préfectoraux lui ayant illégalement imposé depuis 1994 des prescriptions d'accomplir des travaux de remise en état et de dépollution ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 40 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la responsabilité de l'Etat est engagée pour les fautes résultant de l'édiction par le préfet de Seine-et-Marne, à compter de l'année 1994, de plusieurs arrêtés illégaux à son encontre lui imposant, sous la menace de sanctions pénales, la remise en état du site, des travaux de reconnaissance de pollution et des travaux de dépollution ; en effet, elle n'est pas l'exploitante du site mais propriétaire de celui-ci ; elle n'a commis aucune négligence et elle n'avait connaissance ni des déchets abandonnés ni de la défaillance de l'exploitant à la date à laquelle elle est devenue propriétaire du site ;
- elle a ainsi été illégalement tenue d'accomplir divers travaux pour déférer aux arrêtés du préfet de Seine-et-Marne lui imposant indûment des prescriptions, ce qui lui a causé un préjudice qui doit être indemnisé à hauteur d'une somme de 224 927,60 euros HT, pour des travaux de dépollution et d'investigations de reconnaissance des pollutions qu'elle a été contrainte d'effectuer et qu'elle a commandés et réglés à la société ANTEA ;
- si le tribunal a, à bon droit, mis à la charge de l'administration les frais et honoraires de l'expertise judiciaire, il a à tort écarté des dépens la somme de 51 618 euros HT correspondant à la valeur des prestations réalisées par la société ANTEA sur la demande de l'expert judiciaire.
Par des mémoires en défense enregistrés les 16 décembre 2011 et le 25 novembre 2016, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- si les prescriptions litigieuses ne pouvaient être imposées au propriétaire sur le fondement de la législation sur les installations classées, elles pouvaient l'être légalement sur le fondement de la législation applicable aux déchets ; la société a acquis le site en connaissance de cause ;
- le comportement fautif d'Unibail-Rodamco, professionnel de l'immobilier, est de nature à exonérer la responsabilité de l'administration ;
- le caractère certain du préjudice allégué n'est pas établi ;
- la requérante ne démontre pas le lien de causalité entre les préjudices allégués, notamment les prestations du bureau d'études Antéa, et les fautes commises par l'administration.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975 ;
- la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 ;
- la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 ;
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 ;
- la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 ;
- le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Amat,
- les conclusions de M. Romnicianu, rapporteur public,
- les observations de Me Braud, avocat de la société Unibail-Rodamco.
Une note en délibéré présentée pour le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer a été enregistrée le 1er décembre 2016.
1. Considérant que la société anonyme Imprimerie François, autorisée à exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement à Ozoir-la-Ferrière (Seine-et-Marne), a été placée en liquidation judiciaire le 1er juillet 1991 par un jugement du tribunal de commerce de Melun ; qu'une partie des salariés de cette entreprise a alors occupé le site pour tenter de continuer l'exploitation, sans autorisation, jusqu'en 1994 ; que, dès le 16 octobre 1991, le préfet de Seine-et-Marne a rappelé à l'exploitant autorisé, représenté par le liquidateur, son obligation de remettre le site en état et lui a prescrit diverses mesures à cette fin, sur le fondement de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, puis l'a mis en demeure d'y procéder, par arrêté du 23 janvier 1992 ; que, par un arrêté du 19 octobre 1994, le préfet a mis en demeure la société Unibail-Rodamco de réaliser les opérations de remise en état dans un délai de deux mois et de déterminer l'éventuelle nécessité de travaux de dépollution des lieux puis, par des arrêtés des 17 janvier 1996 et 5 octobre 1998, lui a imposé des prescriptions complémentaires et enfin l'a, par un arrêté du 26 juillet 2001, mise en demeure de respecter ces prescriptions ; que la société Unibail-Rodamco recherchant la responsabilité de l'Etat a saisi le tribunal administratif de Melun d'une demande tendant à la condamnation de l'Etat en réparation des préjudices nés, selon elle, des fautes que le préfet de Seine-et-Marne aurait commises, d'une part, dans l'exercice de ses pouvoirs de police en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement et, d'autre part, en lui prescrivant d'effectuer une remise en état du site qui ne peut légalement incomber, selon elle, qu'à l'ancien exploitant ; que, par un jugement du 16 décembre 2010, le tribunal administratif de Melun a rejeté cette demande ; que, par décision du 24 octobre 2014, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la Cour du 11 mai 2012 rejetant l'appel formé par la société Unibail-Rodamco, en tant seulement qu'il statue sur l'indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité fautive des arrêtés préfectoraux des 19 octobre 1994, 17 janvier 1996 et 5 octobre 1998 et renvoyé, dans cette mesure, les conclusions de la requête à la Cour ;
Sur la responsabilité :
2. Considérant que la société Unibail-Rodamco soutient que les arrêtés précités en date des 19 octobre 1994, 17 janvier 1996 et 5 octobre 1998 sont constitutifs d'illégalités fautives dès lors qu'il résulte des dispositions de l'article 23 de la loi du 19 juillet 1976 précitée et de l'article 34 du décret du 21 septembre 1977, alors en vigueur, que l'obligation de remettre en état le site d'une installation classée ne pèse que sur l'ancien exploitant ou son ayant-droit et non sur le tiers ayant acquis le site dès lors que ce tiers n'est pas exploitant ; que le ministre de l'écologie fait valoir que les travaux prescrits à l'intéressée par ces arrêtés auraient pu légalement se fonder sur les dispositions de l'article L. 541-2 du code de l'environnement ;
3. Considérant qu'aux termes, applicables au litige, de l'article 1er de la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, qui ont été repris par le premier alinéa de l'article L. 541-2 du code de l'environnement : " Toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de la même loi, qui ont été repris par l'article L. 541-3 du code de l'environnement : " Au cas où les déchets sont abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions de la présente loi et des règlements pris pour son application, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'élimination desdits déchets aux frais du responsable (...) " ; qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 15 juillet 1975, dans sa rédaction applicable à la date des arrêtés précités constituant les faits générateurs du droit à réparation fondant la demande : " Est un déchet au sens de la présente loi tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon " ;
4. Considérant qu'il résulte des dispositions citées au point 3 que le détenteur de déchets de nature à porter atteinte à l'environnement a l'obligation d'en assurer l'élimination dans des conditions propres à éviter une telle atteinte ; que l'autorité investie des pouvoirs de police municipale doit prendre les mesures nécessaires pour assurer l'élimination des déchets dont l'abandon, le dépôt ou le traitement présentent des dangers pour l'environnement ; qu'en cas de carence de l'autorité municipale dans l'exercice des pouvoirs de police qui lui sont conférés au titre de la police des déchets, le préfet est légalement fondé à prendre sur le fondement de ces dispositions, à l'égard du producteur ou du détenteur des déchets, les mesures propres à prévenir toute atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement ;
5. Considérant que sont responsables des déchets, au sens des dispositions précitées de la loi du 15 juillet 1975, reprises au code de l'environnement, les producteurs ou autres détenteurs connus des déchets ; qu'en leur absence, le propriétaire du terrain sur lequel ils ont été déposés peut être regardé comme leur détenteur, au sens de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, et être de ce fait assujetti à l'obligation de les éliminer, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain ou s'il ne pouvait ignorer, à la date à laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d'une part, l'existence de ces déchets, d'autre part, que la personne y ayant exercé une activité productrice de déchets ne serait pas en mesure de satisfaire à ses obligations ;
6. Considérant, d'une part, qu'il ne résulte pas de l'instruction que la société Unibail- Rodamco, qui n'était pas exploitante de l'installation classée à l'origine de l'abandon de déchets, aurait fait preuve d'une quelconque négligence à l'égard des agissements de son locataire, dont l'activité était autorisée et contrôlée par l'Etat, sur le terrain dont elle est devenue propriétaire en 1990 ;
7. Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction que le 1er octobre 1982, la société Legris Industrie, alors exploitante du site, a cédé le bénéfice du contrat de crédit bail qu'elle avait conclu le 6 février 1970 avec la société Pretabail Sicomi à la société anonyme Imprimerie François ; qu'il ressort des stipulations de ce contrat que le terme du crédit bail - qui comprenait une promesse de vente en fin de contrat au profit du crédit preneur lequel gardait néanmoins la possibilité de demander ou non la réalisation de cette promesse - a été fixé à la dernière date de lever d'option d'achat pour le crédit preneur, soit le 5 juin 1989 ; qu'à cette date la société anonyme Imprimerie François n'a pas souhaité acheter les terrains et qu'ainsi la société Pretabail Sicomi est demeurée propriétaire de ceux-ci ; qu'à la fin de l'année 1990, les sociétés Pretabail Sicomi et Unibail ont fusionné, par absorption de la société Pretabail Sicomi par la requérante, en une seule société portant comme dénomination sociale " Unibail " ; que le traité d'apport fusion conclu entre ces deux sociétés le 26 octobre 1990 prévoit notamment au titre des apports consentis à la société Unibail par la société Pretabail Sicom tous les contrats de crédit bail de celle-ci ; qu'ainsi la société Unibail- Rodamco ne peut être regardée comme ayant procédé au rachat du contrat de crédit bail liant la société Imprimerie François et la société Pretabail Sicomi dès lors que celui est entré dans son patrimoine par confusion du patrimoine des deux sociétés du fait de l'opération de fusion absorption, la société Pretabail étant propriétaire du site depuis 1970 faute de la levée de l'option d'achat par la société Imprimerie François ; qu'en outre, il ne résulte pas de l'instruction que la société Unibail-Rodamco ni même la société Pretabail Sicomi aient eu connaissance à la date de la décision de fusion absorption des difficultés de la société Imprimerie François qui sera finalement mise en liquidation judiciaire en 1991 ;
8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société Unibail-Rodamco ne pouvait être regardée en sa qualité de propriétaire comme le détenteur des déchets polluant le sous sol et les eaux souterraines du site au sens des dispositions de l'article L. 541-2 du code de l'environnement ; que, par suite, l'Etat en lui enjoignant par les arrêtés en date du 19 octobre 1994, du 17 janvier 1996 et 5 octobre 1998 de procéder aux travaux de remise en état du site a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;
Sur les préjudices :
9. Considérant que par arrêté du 19 octobre 1994, le préfet de Seine-et-Marne a mis en demeure la société Unibail-Rodamco de remettre en état le site de la SA Imprimerie François ; que, par arrêté du 17 janvier 1996, le préfet de Seine-et-Marne a mis en demeure la société requérante de lui faire parvenir dans le délai de trois mois une étude complémentaire réalisée par une société spécialisée dont le choix sera soumis à l'approbation de l'inspecteur des installations classées permettant d'établir la nature et la localisation avec les limites exactes de la source de pollution, les méthodes de traitement possibles avec les coûts et délais de réalisation ; que, par arrêté du 5 octobre 1998, le préfet de Seine-et-Marne a prescrit à la société Unibail Rodamco le traitement des eaux souterraines polluées, l'élimination des déchets issus du traitement du terrain ainsi que différents travaux d'études et de surveillance ; qu'enfin, par arrêté du 26 juillet 2001, le préfet de Seine-et-Marne a mis en demeure la requérante de respecter sous un délai de trois mois les différentes prescriptions de l'arrêté préfectoral du 5 octobre 1998 ;
10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que, pour satisfaire à ces différentes prescriptions, la société Unibail-Rodamco a fait intervenir la société Antea, bureau d'études techniques, dont le choix a été approuvé par courrier du directeur régional de l'industrie, de la recherche et l'environnement en date du 19 février 1996 ; que la réalité des prestations de la société Antea est établie par le dialogue qui s'est noué entre la requérante et l'Etat pour la dépollution du site ainsi qu'il ressort de différentes correspondances, notamment d'une correspondance de la DRIRE du 28 mars 2002 relative aux propositions formulées par la société Antea et des mentions portées dans le rapport d'expertise ; que, par ailleurs, la société Unibail-Rodamco produit pour la première fois en appel d'une part un récapitulatif des missions réalisées par Antéa pour son compte de 1997 à 2007 sur le site anciennement exploité par la société Imprimerie François, d'autre part une partie des factures correspondantes émises par la société Antea ; que les factures IDFP 010359 du 21 novembre 2001, IDFP 010193 du 13 mars 2002, IDFP 020074 du 21 août 2002, IDFP 0202031 des 29 août 2002 et 23 octobre 2002, IDFP 020282 du 24 février 2003 et IDFP 020408 des 31 mars et 10 juin 2003 dont le montant total s'élève à 205 145,20 euros hors taxes et dont il n'est pas soutenu qu'elles n'auraient pas été réglées, concernent des études, investigations et opérations de dépollution dont le lien avec les prescriptions imposées par le préfet de Seine-et-Marne en 1996 et 1998 et rappelées en 2001 est suffisamment établi ; que pour les sommes qu'elles aurait engagées entre 1997 et 2000, la société Unibail-Rodamco se borne à produire un état récapitulatif non assorti des factures ou de preuves de paiement, état insuffisant pour établir la réalité des sommes engagées et leur lien avec les arrêtés en litige ; qu'ainsi il sera fait une exacte appréciation des sommes exposées par la requérante pour satisfaire aux prescriptions des arrêtés illégaux en condamnant l'Etat - qui au demeurant ne conteste pas le montant des factures mais se borne à soutenir qu'après la réunion du 28 mars 2002 la société requérante aurait remis le site en état sans concertation avec les services de l'Etat - à lui rembourser les sommes qu'elle a exposées pour un montant total de 205 145,20 euros ;
11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société Unibail-Rodamco est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté ses conclusions indemnitaires ;
Sur les dépens :
12. Considérant qu'aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative :
" Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête, et toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas mis à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens " ;
13. Considérant que la société Unibail-Rodamco demande que les dépens mis à la charge de l'Etat à hauteur de la somme de 49 098 euros en vertu de l'article 1er du jugement attaqué soient augmentés d'une somme de 51 618 euros hors taxe correspondant aux frais avancés par elle dans le cadre de l'expertise ; qu'elle soutient en effet que les missions IDFP 030323 et IDFP 050234 de la société Antea, facturées respectivement 30 368 euros hors taxe et 21 250 euros hors taxe correspondent à des prestations réalisées à la demande expresse de l'expert judiciaire ;
14. Considérant que la mission IDFP 030323 correspond à la " réalisation de huit piézomètres complémentaires et mesures synchrones de la qualité des eaux sur l'ensemble des piézomètres du site " ; que si la note aux parties n°6 du 16 juillet 2004 mentionne le rapport réalisé par la société Antea à la suite de cette mission, elle n'indique pas que cette intervention aurait été réalisée à la demande expresse de l'expert ; que, la note aux parties n°11 rédigée par l'expert le 7 juillet 2005 ne permet pas davantage d'établir que la mission IDFP 030323 a été conduite à la demande de celui-ci alors que cette note mentionne la réalisation de trois piézomètres pour un montant de 13 100 euros ; que, la note aux parties n°5 en date du 2 juillet 2004 qui fait référence aux " résultats de reconnaissances supplémentaires effectuées par Antea " ne permet pas non plus d'établir un lien entre les demandes de l'expert et les sommes dont la société requérante demande le remboursement ; que, s'agissant de la mission IDFP 050234 qui correspond à la réalisation d'un dossier de consultation des entreprises, à des travaux de dépollution du site, et à la rédaction d'une note d'information sur les investigations réalisées et les traitements envisagés, la requérante n'établit pas davantage que ces prestations auraient été demandées par l'expert et n'assortit ainsi ses prétentions d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien fondé ; que, par suite, la société Unibail Rodamco n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a refusé de mettre à la charge de l'Etat la somme complémentaire de 51 618 euros sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 761-1 du code de justice administrative ;
Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :
15. Considérant, d'une part, que la société Unibail-Rodamco a droit aux intérêts légaux sur la somme de 205 145,20 euros à compter de la réception de sa demande par l'administration, soit le 31 juillet 2007 ;
16. Considérant que la capitalisation des intérêts peut être demandée à tout moment devant le juge du fond, même si, à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année ; qu'en ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière ; que la capitalisation des intérêts a été demandée le 26 novembre 2007 ; qu'il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 31 juillet 2008, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante en la présente instance, la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : L'Etat est condamné à verser à la société Unibail-Rodamco la somme de 205 145,20 euros avec les intérêts au taux légal à compter du 31 juillet 2007. Les intérêts échus à la date du 31 juillet 2008, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date seront capitalisés à chacune de ces dates pour produire eux-mêmes intérêts.
Article 2 : Le jugement n° 0708802/4 du 16 décembre 2010 du tribunal administratif de Melun est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt
Article 3 : L'Etat versera à la société Unibail-Rodamco une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Unibail-Rodamco et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer.
Délibéré après l'audience du 1er décembre 2016, à laquelle siégeaient :
- Mme Pellissier, présidente de chambre,
- M. Diémert, président-assesseur,
- Mme Amat, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 15 décembre 2016.
Le rapporteur,
N. AMATLa présidente,
S. PELLISSIER Le greffier,
M. A...
La République mande et ordonne au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 14PA04536