Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 31 juillet 2019, le Syndicat SUD Commerces et services d'Ile-de-France, l'Union syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels - UNSA et le Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique, représentés par Me D..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1818894 du 31 mai 2019 du tribunal administratif de Paris ;
2°) d'annuler l'arrêté du 23 août 2018 de la ministre du travail, du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'Europe et des affaires étrangères ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à verser à chacun des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens comprenant le droit de plaidoirie.
Ils soutiennent que :
- la décision attaquée est entachée de vices de procédure, faute pour les organisations syndicales intéressées d'avoir été régulièrement consultées, en méconnaissance, de l'article 7 de la Convention 106 de l'OIT, de l'ensemble des autres conventions internationales et des décisions prises par le Comité de la Liberté Syndicale ; les syndicats de salariés n'ont pu donner leur avis dans les mêmes conditions que les organisations d'employeurs et que l'exploitant des grands centres commerciaux et gestionnaire des espaces d'exposition et de congrès et la décision a été prise avant le recueil de leurs avis, en méconnaissance des principes d'égalité et de non-discrimination ; ils n'ont pas été destinataires des données nécessaires et suffisantes, des réponses aux questions posées et n'ont pas bénéficié du temps nécessaire à l'étude de la demande de dérogation ; les organisations intéressées n'ont pas toutes été consultées ;
- elle méconnait les quatre critères cumulatifs de l'article R. 3231-21-1 du code du travail et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard de ces derniers ;
- elle méconnait les principes de libre concurrence et d'égalité ;
- les effets de l'annulation demandée ne doivent pas être différés dans le temps.
Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2019, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que les effets de l'annulation de l'arrêté litigieux soient différés dans le temps.
Il fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.
Par une intervention, enregistrée le 17 janvier 2020, la SCI Propexpo, représentée par Me E..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; à titre subsidiaire, en cas d'annulation de la décision attaquée, à ce que les effets de celle-ci soient différés dans le temps en application de la jurisprudence du Conseil d'Etat Association AC !.
Elle soutient que :
- son intervention est recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt au maintien de la décision attaquée compte tenu sa qualité de titulaire d'un bail à construction sur l'ensemble immobilier du Palais des Congrès de Paris et de bailleur des locaux commerciaux ;
- les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 28 janvier 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 février 2020.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Convention internationale du travail n° 106 concernant le repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux adoptée à Genève le 26 juin 1957,
- le code du travail,
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de Mme Pena, rapporteur public,
- et les observations de Me D..., représentant le Syndicat SUD Commerces et services d'Ile-de-France, l'Union syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels - UNSA et le Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique et de Me C..., représentant la SCI Propexpo.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 23 août 2018, une zone touristique internationale dénommée " Palais des Congrès " a été délimitée à Paris, en application de l'article L. 3132-24 du code du travail. Le Syndicat SUD Commerces et services d'Ile-de-France, l'Union syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, le Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels - UNSA et le Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique en ont demandé l'annulation au tribunal administratif de Paris. Ils relèvent appel du jugement du
31 mai 2019 par lequel ce dernier a rejeté leur demande.
Sur l'intervention de la SCI Propexpo :
2. La SCI Propexpo est titulaire d'un bail construction sur l'ensemble immobilier du Palais des Congrès et est bailleur des locaux commerciaux inclus dans le périmètre de la ZTI délimitée. Elle a, en conséquence, intérêt au maintien du jugement attaqué. Dès lors, son intervention est recevable.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
3. Aux termes de l'article L. 3132-24 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité de chances économiques : " I- Les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services et qui sont situés dans les zones touristiques internationales peuvent donner le repos hebdomadaire par roulement pour tout ou partie du personnel, dans les conditions prévues aux articles L. 3132-25-3 et L. 3132-25-4. / II. - Les zones touristiques internationales sont délimitées par les ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce, après avis du maire et, le cas échéant, du président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune est membre ainsi que des organisations professionnelles d'employeurs et des organisations syndicales de salariés intéressées, compte tenu du rayonnement international de ces zones, de l'affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et de l'importance de leurs achats. (...) ". En vertu de l'article R. 3132-21-1 du même code : " I- Les zones touristiques internationales prévues à l'article L. 3132-24 sont délimitées par un arrêté des ministres chargés du travail, du tourisme et du commerce. II.- Pour l'application des dispositions de l'article L. 3132-24, sont pris en compte les critères suivants : 1° Avoir un rayonnement international en raison d'une offre de renommée internationale en matière commerciale ou culturelle ou patrimoniale ou de loisirs ; 2° Etre desservie par des infrastructures de transports d'importance nationale ou internationale ; 3° Connaître une affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France ; 4° Bénéficier d'un flux important d'achats effectués par des touristes résidant hors de France, évalué par le montant des achats ou leur part dans le chiffre d'affaires total de la zone. ".
En ce qui concerne la légalité externe :
4. En premier lieu, les syndicats requérants soutiennent, au visa de l'article 7.4 de la Convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail qui stipule que " Toute mesure portant sur l'application des dispositions des paragraphes 1, 2 et 3 du présent article devra être prise en consultation avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs intéressés, s'il en existe ", que la consultation prévue au II de l'article L. 3132-24 du code du travail est irrégulière, faute de temps suffisant pour y répondre, de communication des données de fait nécessaires et pertinentes pour rendre des avis éclairés, faute pour toutes les organisations intéressées d'avoir été consultées et, pour celles qui l'ont été, de la même manière. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, les organisations syndicales et patronales représentatives ont été consultées sur le projet d'arrêté par les ministres du travail et de l'économie et des finances qui les ont avisés du projet de la ZTI " Palais des Congrès " à la suite de l'annulation de l'arrêté du 25 septembre 2015 délimitant la ZTI Maillot-Ternes par jugement du tribunal administratif de Paris du 19 avril 2018. Les courriers adressés en date du 31 juillet 2018 ont été reçus le 2 août suivant et leurs destinataires, invités à produire leurs observations pour le 20 août 2015. En l'absence de dispositions légales ou réglementaires faisant obligation à l'administration de motiver sa demande d'avis et d'y joindre une étude d'impact ou tout autre document, l'absence de communication de tels documents est sans incidence sur la régularité de la consultation. Enfin, il ressort des pièces du dossier, et notamment des accusés de réception produits au dossier, que la consultation des organisations syndicales représentatives a été la plus large, les syndicats requérants ne précisant pas, en l'absence de précisions de cette notion dans les textes, quelles sont les organisations " intéressées ", dont les adhérents relèvent précisément du champ du texte, qui auraient été omises ; s'agissant de l'argumentation relative à l'articulation entre fédérations, unions et confédérations, compte tenu de la nature de celle-ci, il ne ressort pas des pièces du dossier que les ministres auraient procédé volontairement à un choix sélectif des destinataires, faisant obstacle à la manifestation des avis requis. Dès lors que la consultation ne peut concerner que les syndicats représentants les salariés directement concernés, la circonstance tirée de ce que ceux représentant les enseignes d'alimentation ne l'ont pas été est sans incidence sur la régularité de la procédure. Enfin, et à la supposer établie, la circonstance que certaines organisations aient disposé d'un délai plus long pour donner leur avis est sans incidence sur la régularité de la procédure. Il en va de même de la circonstance que l'administration aurait consulté des tiers intéressés dès lors que les consultations légalement prévues ont été effectuées.
5. En second lieu, la méconnaissance des conclusions d'un rapport du comité de la liberté syndicale de l'Organisation internationale du travail, dépourvues de force contraignante, ne peut être utilement invoquée.
En ce qui concerne la légalité interne :
6. D'une part, l'article L. 3132-24 du code du travail sur le fondement duquel a été pris l'arrêté attaqué a pour objet de déroger à l'article L. 3132-3 du même code aux termes duquel : " Dans l'intérêt des salariés, le repos hebdomadaire est donné le dimanche ". Par suite, s'agissant d'un régime d'exception, les conditions d'application dudit article, telles qu'elles résultent de l'article R. 3132-21-1 du même code, doivent être d'interprétation stricte et soumises au contrôle normal du juge. D'autre part, il ressort de ces dispositions que, pour procéder à la création d'une zone touristique internationale, les ministres compétents doivent se livrer à une appréciation globale du respect des critères susmentionnés au sein de la zone géographique en cause.
7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des chiffres contemporains de la décision attaquée communiqués par l'administration ou la SCI Propexpo, que la zone délimitée comprend un centre d'affaires accueillant des congressistes venus du monde entier et que sont organisées au sein du Palais des Congrès, lieux d'accueil de congrès internationaux, de nombreuses manifestations culturelles et de loisirs (104 évènements en 2017 dont 185 000 tickets vendus à des étrangers, soit 59 % des congressistes). La zone intègre des magasins et enseignes françaises et internationales à forte notoriété. A l'instar de l'ensemble du territoire de la ville de Paris, le secteur est desservi par des aéroports et gares d'envergure internationale et la zone proprement dite dispose d'un réseau dense de transports urbains la desservant, tels qu'une ligne RER, une ligne de métro ainsi qu'une ligne de navette reliant la place Maillot aux aéroports Charles de Gaulle et de Beauvais. Trois agences d'Air France y sont installées. La clientèle étrangère peut également y bénéficier d'une importante offre de restauration et la capacité hôtelière y est particulièrement importante, plusieurs hôtels proposant des centaines de chambres étant situés à l'intérieur même du périmètre retenu. Il ressort par ailleurs de données chiffrées produites au dossier que la clientèle du centre commercial " Les boutiques du Palais " est constituée à hauteur de 20 à 25% de touristes étrangers, voire plus de 70 % lors d'un congrès médical international. En 2017, le montant de détaxe s'y est élevé à 3,1 millions d'euros pour un échantillon de 18 enseignes du centre commercial ayant utilisé le service de détaxe avec un panier moyen de 833 euros, soit 14% du chiffre d'affaires des enseignes concernées. Après extrapolation, la part du chiffre d'affaires global du centre commercial réalisé avec des touristes étrangers a pu être évaluée à 25% en 2018, pour un montant de 3 127 564 euros. Ainsi que l'ont vérifié les premiers juges, chacun des critères, et notamment celui relatif au rayonnement international, est ainsi rempli, quand bien même l'utilisation de l'anglais serait-elle la seule référence, et sans qu'il soit besoin de prendre en considération le nombre d'abonnés des enseignes du site sur les réseaux sociaux, ou encore l'implication, ponctuelle, de la zone dans l'organisation des JO 2024, pas plus que la différence de densité des commerces ou activité à certains emplacement ou encore, la présence d'enseignes et boutiques identiques dans les ZTI du centre historique de la capitale. Il en résulte que la zone, prise dans son ensemble, souscrit à l'ensemble des critères susvisés. En conséquence, les moyens tirés de l'erreur de droit et de la méconnaissance des articles L. 3132-24 et R. 3132-21-1 du code du travail, doivent être écartés.
8. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point précédent, les syndicats requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté litigieux est entaché d'erreur d'appréciation.
9. En dernier lieu, à le supposer opérant, le moyen tiré de l'atteinte illicite au principe de libre concurrence et au principe d'égalité est invoqué sans autre précision. Il ne ressort au demeurant pas des pièces du dossier que les principes invoqués auraient été méconnus du fait des choix opérés quant à la délimitation de la zone.
10. Il résulte de tout ce qui précède que le Syndicat SUD Commerces et services d'Ile-de-France, de l'Union syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, du Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels - UNSA et du Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande.
Sur les frais liés à l'instance :
11. Aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. (...) ".
12. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes demandées par le Syndicat Sud commerces et services et la Fédération des employés et cadres Force ouvrière au titre des frais non compris dans les dépens. Enfin, les conclusions présentées au même titre par la société Propexpo, qui, dans la présente instance, a la qualité d'intervenante et non celle de partie au sens des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : L'intervention de la SCI Propexpo est admise.
Article 2 : La requête du Syndicat SUD Commerces et services d'Ile-de-France, de l'Union syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, du Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels - UNSA et du Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de la SCI Propexpo tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat SUD Commerces et services d'Ile-de-France, à l'Union syndicale CGT du Commerce, de la Distribution et des Services de Paris, au Syndicat des Employés du Commerce et des Interprofessionnels - UNSA, au Syndicat Commerce Indépendant et Démocratique, au ministre de l'économie et des finances, au ministre de l'Europe et des affaires étrangères, à la ministre du travail et à la société Propexpo.
Délibéré après l'audience publique du 9 juin 2020 à laquelle siégeaient :
- M. B..., premier vice-président,
- Mme A..., premier conseiller,
- Mme Mornet, premier conseiller.
Lu en audience publique le 23 juin 2020.
Le rapporteur,
M-F... A... Le président,
M. B...
Le greffier,
E. MOULIN
La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 10PA03855
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N° 19PA02543