Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ;
- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;
- l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 ;
- le décret n° 2014-1326 du 5 novembre 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laurence Franceschini, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat du ministre du logement et de l'habitat durable et du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 14 juin 2016, présentée par le ministre du logement et de l'habitat durable ;
1. Considérant que l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées et le Groupement pour l'insertion des handicapés physiques justifient, eu égard à la nature et à l'objet du litige, d'un intérêt suffisant pour intervenir au soutien de la requête ; que leurs interventions sont, par suite, recevables ;
2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 111-7 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue de l'ordonnance du 2 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées, ratifiée par la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques : " Les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d'habitation, qu'ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap (...). " ; qu'en vertu de l'article L. 111-7-1 du même code, des décrets en Conseil d'Etat fixent les modalités relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées prévue à l'article L. 111-7 que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiments nouveaux ; que l'article L. 111-7-3 du même code dispose : " Les établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant doivent être tels que toute personne handicapée puisse y accéder, y circuler et y recevoir les informations qui y sont diffusées, dans les parties ouvertes au public.(... ) / Des décrets en Conseil d'Etat fixent pour ces établissements, par type et par catégorie, les exigences relatives à l'accessibilité prévues à l'article L. 111-7 et aux prestations que ceux-ci doivent fournir aux personnes handicapées (...). / (...) Les établissements recevant du public dans un cadre bâti existant devront répondre à ces exigences dans un délai, fixé par décret en Conseil d'Etat, qui pourra varier par type et catégorie d'établissement, sans excéder dix ans à compter de la publication de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. / Ces décrets, pris après avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées, précisent les dérogations exceptionnelles qui peuvent être accordées aux établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant après démonstration de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité ou en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou lorsqu'il y a disproportion manifeste entre les améliorations apportées par la mise en oeuvre des prescriptions techniques d'accessibilité, d'une part, et leurs coûts, leurs effets sur l'usage du bâtiment et de ses abords ou la viabilité de l'exploitation de l'établissement, d'autre part. (...) / Ces dérogations sont accordées après avis de la commission départementale consultative de la protection civile, de la sécurité et de l'accessibilité, et elles s'accompagnent obligatoirement de mesures de substitution pour les établissements recevant du public et remplissant une mission de service public. L'avis est conforme et la demande de dérogation fait nécessairement l'objet d'une décision explicite quand elle concerne un établissement recevant du public répondant à des conditions de fréquentation définies par décret. (...) " ;
3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article R. 111-19-7 du même code : " I. - La présente sous-section est applicable aux établissements recevant du public existants ou créés dans un cadre bâti existant et aux installations ouvertes au public existantes. / II. - Est considéré comme accessible aux personnes handicapées un établissement recevant du public existant ou créé dans un cadre bâti existant ou une installation ouverte au public existante permettant, dans des conditions normales de fonctionnement, à des personnes handicapées, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements, de se repérer, de communiquer et de bénéficier des prestations en vue desquelles cet établissement ou cette installation a été conçu. Les conditions d'accès des personnes handicapées doivent être les mêmes que celles des personnes valides ou, à défaut, présenter une qualité d'usage équivalente. / III. - Le ministre chargé de la construction fixe, par arrêté, les obligations auxquelles doivent satisfaire les constructions et les aménagements propres à assurer l'accessibilité de ces établissements et de leurs abords en ce qui concerne les cheminements extérieurs, le stationnement des véhicules, les conditions d'accès et d'accueil dans les bâtiments, les circulations horizontales et verticales à l'intérieur des bâtiments, les locaux intérieurs et les sanitaires ouverts au public, les portes et les sas intérieurs et les sorties, les revêtements des sols et des parois ainsi que les équipements et mobiliers intérieurs et extérieurs susceptibles d'y être installés, notamment les dispositifs d'éclairage et d'information des usagers. / Cet arrêté prévoit la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire à ces obligations par des solutions d'effet équivalent aux dispositions techniques de l'arrêté dès lors que celles-ci répondent aux objectifs poursuivis. Il prévoit également des conditions particulières d'application des règles qu'il édicte lorsque les contraintes liées à la structure du bâtiment l'imposent. / IV. - Le ministre chargé de la construction et, le cas échéant, le ou les ministres intéressés fixent, par arrêté, les obligations particulières auxquelles doivent satisfaire, dans le but d'assurer leur accessibilité, les établissements et installations recevant du public assis, les établissements disposant de locaux d'hébergement ouverts au public, les établissements et installations comportant des douches, des cabines d'essayage, d'habillage ou de déshabillage ou des espaces à usage individuel et les établissements et installations comportant des caisses de paiement disposées en batterie. " ;
4. Considérant, en premier lieu, que les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait la loi d'habilitation du 10 juillet 2014 sur le fondement de laquelle a été adoptée l'ordonnance précitée du 26 septembre 2014, laquelle a été ratifiée par la loi du 6 août 2015, sont inopérants ;
5. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions des articles L. 114-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles énoncent des principes généraux en matière d'accessibilité des handicapés, dont la portée, en matière d'accès aux établissements recevant du public, doit être appréciée au regard des dispositions législatives et réglementaires du code de la construction et de l'habitation qui les mettent en oeuvre ; que les moyens tirés de la méconnaissance de ces articles ne peuvent par suite qu'être écartés ;
6. Considérant, en troisième lieu, que l'ordonnance du 26 septembre 2014 mentionnée ci-dessus a modifié les dispositions de l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation, afin de substituer à la notion " d'établissement recevant du public existant " celle " d'établissement recevant du public dans un cadre bâti existant " ; que, du fait de cette modification, les obligations de mise en accessibilité immédiate résultant, pour les bâtiments nouveaux recevant du public, des articles L. 111-7 et L. 111-7-1 ne s'appliquent plus aux établissements recevant du public dans un cadre bâti existant ; que, par suite, en ce qu'elles prévoient de ne soumettre qu'à des obligations progressives ou aménagées de mise en accessibilité tant les établissements recevant du public existants que ceux qui sont créés dans un cadre bâti existant, les dispositions de l'article R. 111-19-7 du même code ne méconnaissent pas la loi ; qu'il en résulte que les moyens dirigés contre les articles 1er et 22 de l'arrêté attaqué, tirés de ce qu'ils permettraient de dispenser illégalement des obligations de mise en accessibilité les nouveaux établissements recevant du public, dès lors qu'ils sont situés dans un cadre bâti existant, et méconnaîtraient pour ce motif les articles L. 111-7 et L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent être accueillis ;
7. Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte des dispositions de l'article L. 111 7-3 du code de la construction et de l'habitation rappelées au point 2 que le législateur a habilité le pouvoir réglementaire à fixer par décret en Conseil d'Etat les exigences relatives à l'accessibilité des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et aux prestations qu'ils doivent fournir aux personnes handicapées ; qu'en vertu des dispositions du III de l'article R. 111-19-7 du même code, le ministre chargé de la construction prévoit par arrêté la possibilité pour le maître d'ouvrage de satisfaire à ses obligations de mise en accessibilité par " des solutions d'effet équivalent " aux dispositions techniques de l'arrêté ; qu'à supposer que les associations requérantes entendent contester par la voie de l'exception la légalité de ces dispositions, elles ne sont entachées d'aucune incompétence et ne méconnaissent pas l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité des normes ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté attaqué : " Les dispositions architecturales et les aménagements propres à assurer l'accessibilité des établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant et des installations existantes, avec ou sans travaux, satisfont aux obligations définies aux articles 2 à 19. / Des solutions d'effet équivalent peuvent être mises en oeuvre dès lors que celles-ci satisfont aux mêmes objectifs. (...) " ; qu'aux fins de satisfaire aux objectifs d'accessibilité, les articles 2 à 19 de l'arrêté définissent les dispositions techniques relatives notamment aux cheminements extérieurs, au stationnement des véhicules, aux conditions d'accès et d'accueil dans les bâtiments, aux circulations horizontales et verticales à l'intérieur des bâtiments, aux sanitaires ouverts au public, aux portes et sas intérieurs, aux sorties, aux revêtements des sols et aux équipements et mobiliers intérieurs et extérieurs ; qu'il résulte de ce qui a été dit au point 7 ci-dessus qu'en prévoyant, conformément au III de l'article R. 111-19-7, la possibilité de satisfaire aux obligations de mise en accessibilité par des solutions d'effet équivalent à ces dispositions techniques, qui sont précisément définies, les auteurs de l'arrêté attaqué n'ont pas méconnu l'étendue de leur compétence ;
9. Considérant, en cinquième lieu, que les dispositions du III de l'article R. 111-19-7 du code de la construction et de l'habitation autorisent le ministre chargé de la construction à prévoir des conditions particulières d'application des règles qu'il fixe par arrêté lorsque les contraintes liées à la structure du bâtiment l'imposent ; que l'article R. 111-19-10 du même code prévoit que le représentant de l'Etat dans le département peut accorder, dans les cas qu'il précise, des dérogations aux règles d'accessibilité ; qu'aux termes de l'article 1er de l'arrêté attaqué : " (...) Les dispositions des articles 5 à 19 concernant les espaces de manoeuvre avec possibilité de demi-tour, les espaces de manoeuvre de porte et l'espace d'usage devant les équipements ne s'appliquent pas : / - pour les étages ou niveaux non accessibles aux personnes circulant en fauteuil roulant ; / - dès lors que l'accès au bâtiment ne permet pas à une personne en fauteuil roulant de le franchir. Cette impossibilité d'accès au bâtiment est avérée notamment si l'espace entre le bord de la chaussée et l'entrée de l'établissement présente à la fois une largeur de trottoir inférieure ou égale à 2,8 m, une pente longitudinale de trottoir supérieure ou égale à 5 % et une différence de niveaux d'une hauteur supérieure à 17 cm entre l'extérieur et l'intérieur du bâtiment. " ; que, d'une part, en tant qu'elles visent les étages ou niveaux non accessibles aux personnes circulant en fauteuil roulant, ces dispositions n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de dispenser l'exploitant de l'établissement d'obtenir les dérogations nécessaires, conformément aux prévisions de l'article R. 111-19-10 du code ; qu'ainsi, elles ne sont entachées d'aucune illégalité ; que, d'autre part, en tant qu'elles visent l'hypothèse où l'accès au bâtiment ne permet pas à une personne en fauteuil roulant de le franchir, elles prévoient une exception que n'autorisent ni les dispositions législatives citées au point 2 ni les dispositions réglementaires citées ci-dessus ; qu'ainsi ces dispositions doivent être annulées sur ce point ;
10. Considérant, en sixième lieu, que le II de l'article 4 de l'arrêté attaqué, relatif à l'accès aux bâtiments, dispose qu'en cas de dénivellation, la rampe doit être " suffisamment large pour accueillir une personne en fauteuil roulant " ; que cette disposition doit être comprise comme imposant de tenir compte des dimensions d'encombrement des fauteuils roulants, d'ailleurs définies à l'annexe 1 " Gabarit d'encombrement du fauteuil roulant " de l'arrêté (0,75 m x 1,25 m) ; que, par suite, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la disposition critiquée méconnaîtrait l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme ;
11. Considérant, en septième lieu, que les associations requérantes soutiennent que les dispositions de l'article 6 de l'arrêté attaqué prévoient des caractéristiques minimales de largeur des circulations horizontales insuffisantes, en méconnaissance des règles de sécurité et de lutte contre les risques d'incendie ; que, toutefois, les dimensions minimales de largeur ainsi fixées, soit 1,20 m, et au moins 0,90 m sur une faible longueur en cas de rétrécissement inévitable, sont sensiblement supérieures au gabarit retenu pour les fauteuils roulants, qui est de 0,75 m ; qu'il résulte en outre des termes mêmes du II de l'article 6 que celui-ci s'applique " sans préjudice des prescriptions prévues par le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ", lequel prévoit en son article CO 36 une largeur type intitulée " unité de passage " de 0,60 m, correspondant à l'encombrement d'une personne se présentant de front, pouvant être portée à 1,20 m ; que le moyen des requérantes ne peut dès lors qu'être écarté ;
12. Considérant, en huitième lieu, que, selon le II de l'article 6 de l'arrêté attaqué, les " allées structurantes " sont définies comme des allées d'une largeur de 1,20 m permettant à une personne en fauteuil roulant d'accéder depuis l'entrée aux prestations essentielles de l'établissement ; que l'arrêté dresse une liste indicative de ces prestations ; que le moyen tiré de ce que la notion d'" allée structurante " serait imprécise et méconnaîtrait l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité des normes ne peut qu'être écarté ;
13. Considérant, en neuvième lieu, qu'il résulte des dispositions du II de l'article R. 111-19-7 du code de la construction et de l'habitation citées au point 3 que les établissements recevant du public situés dans un cadre bâti existant doivent être regardés comme accessibles lorsqu'ils permettent, dans des conditions normales de fonctionnement, aux personnes handicapées, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements, de se repérer, de communiquer et de bénéficier des prestations en vue desquelles ils ont été conçus ; que l'article 7 de l'arrêté attaqué définit les caractéristiques auxquelles doivent satisfaire les circulations intérieures verticales ; qu'aux termes de son paragraphe 7.1. : " 7.1 Escaliers / I. - Usages attendus : / Les escaliers peuvent être utilisés en sécurité par les personnes handicapées, y compris lorsqu'une aide appropriée est nécessaire. La sécurité des personnes est assurée par des aménagements ou équipements facilitant notamment le repérage des obstacles et l'équilibre tout au long de l'escalier. (...) " ; que la mention " y compris lorsqu'une aide appropriée est nécessaire " a pour objet de préciser qu'il doit être tenu compte, dans un but de sécurité d'utilisation des escaliers, du cas des personnes dont le handicap nécessite, lors de leurs déplacements, une assistance de tiers ; que, par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions du paragraphe 7.1. de l'article 7 méconnaîtrait l'obligation d'assurer la plus grande autonomie possible aux personnes handicapées mentionnée au II de l'article R. 111-19-7 du code doit être écarté ;
14. Considérant, en dixième lieu, que les dispositions du II du paragraphe 7.1. de l'article 7 de l'arrêté, qui permettent, sans préjudice, notamment, des règles de sécurité d'usage définies au 2° du II du même article 7, de conserver les caractéristiques dimensionnelles initiales des escaliers des établissements en l'absence de travaux ayant pour objet de modifier celles-ci ne méconnaissent pas le III de l'article R. 111-19-7 du code de la construction et de l'habitation, qui autorise notamment le ministre, ainsi qu'il a été dit, à prévoir des conditions particulières d'application des règles d'accessibilité ;
15. Considérant, en onzième lieu, que les dispositions de l'article 10 de l'arrêté et de l'annexe 2 à laquelle il renvoie prévoient qu'à l'intérieur du sas, devant chaque porte, l'espace de manoeuvre correspond à un espace rectangulaire de 1,20 m x 2,20 m et qu'à l'extérieur du sas, devant chaque porte, l'espace de manoeuvre correspond à un espace rectangulaire d'au moins 1,20 m x 1,70 m ; que le gabarit d'encombrement retenu à l'annexe I de l'arrêté est de 0,75 m x 1,25 m, alors que celui de la plupart des fauteuils roulants, notamment de ceux qui sont pris en charge par la sécurité sociale, est de 0,60 m x 1,10 m ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que, du fait de l'impossibilité d'effectuer un demi-tour direct dans ces sas, compte tenu de ces dimensions, les dispositions critiquées seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ;
16. Considérant, en douzième lieu, que les associations requérantes soutiennent qu'en prévoyant, à son article 12, d'une part, de dispenser de l'obligation de disposer d'un cabinet d'aisance adapté à chaque niveau accessible les hôtels ne proposant que le service de restauration du petit-déjeuner et, d'autre part, de ne pas exiger l'aménagement d'un cabinet d'aisance accessible pour chaque sexe lorsqu'il existe des cabinets séparés pour chaque sexe, l'arrêté attaqué institue illégalement une dérogation permanente à l'obligation d'accessibilité, crée une discrimination illégale et porte atteinte à la dignité des personnes handicapées ; qu'il résulte toutefois de ce qui a dit précédemment que le pouvoir réglementaire a donné une large habilitation au ministre chargé de la construction pour adapter les modalités d'accessibilité des établissements recevant du public dans un cadre bâti existant en fonction des situations très diverses susceptibles de se présenter ; qu'ainsi qu'il a été dit, il est légalement possible d'adapter les modalités d'accessibilité, notamment lorsqu'il y a disproportion manifeste entre les améliorations apportées par la mise en oeuvre des prescriptions techniques d'accessibilité, d'une part, et leurs coûts, leurs effets sur l'usage du bâtiment et de ses abords ou la viabilité de l'exploitation de l'établissement, d'autre part ; qu'eu égard à l'objet et à la portée des dispositions critiquées, qui ne dispensent pas les établissements concernés de créer des cabinets d'aisance accessibles aux personnes handicapées, les moyens soulevés sur ce point doivent être écartés ;
17. Considérant, en treizième lieu, qu'il résulte des dispositions du II du même article 12, relatives aux " caractéristiques maximales " des cabinets d'aisance rendus accessibles, que ceux-ci doivent comporter un espace de manoeuvre avec possibilité de demi-tour situé à l'intérieur ou, à défaut, à l'extérieur du cabinet ; que ces dispositions précisent que, dans le cas où l'espace de manoeuvre est à l'extérieur, il est situé devant la porte ou, à défaut, à proximité de celle-ci, un espace de manoeuvre de porte étant nécessaire devant celle-ci ; qu'il n'est pas contesté qu'un espace d'usage situé latéralement par rapport à la cuvette doit être prévu pour permettre le transfert des personnes concernées à partir de leur fauteuil roulant ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces dispositions seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, faute d' imposer une " aire de giration " à l'intérieur du local ;
18. Considérant, en quatorzième et dernier lieu, que l'article 18 de l'arrêté attaqué est relatif à l'accessibilité des cabines et espaces à usage individuel, tels que les cabines d'habillage ou déshabillage, de soins ou de douches ; que les associations requérantes critiquent les dispositions de cet article en ce qu'elles prévoient une cabine ou un espace adapté si l'établissement n'en compte pas plus de 20, en ce qu'elles n'imposent de réévaluer le nombre minimal de cabines ou d'espaces adaptés qu'à l'occasion de travaux, et en ce qu'elles ne prévoient pas d'" aire de giration " à l'intérieur du local ; qu'elles soutiennent qu'elles portent une atteinte manifeste au droit à la dignité des personnes handicapées, sont discriminatoires, instituent illégalement une dérogation au principe d'accessibilité en méconnaissance des dispositions législatives et réglementaires du code de la construction et de l'habitation et sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ; que, toutefois, contrairement à ce qui est soutenu, la disposition selon laquelle l'établissement compte une cabine ou un espace adapté si l'établissement n'en comprend pas plus de 20 n'est pas contradictoire avec celle, avec laquelle elle doit être combinée, selon laquelle, lorsqu'il existe des cabines ou espaces adaptés pour chaque sexe, au moins une cabine ou un espace adapté et séparé pour chaque sexe est installé ; qu'en imposant de réévaluer le nombre minimal de cabines ou d'espaces adaptés à l'occasion de travaux, l'arrêté n'instaure pas une dérogation illégale aux règles d'accessibilité, mais prévoit une nouvelle obligation permettant d'augmenter le nombre de cabines ou espaces accessibles en cas de travaux ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il serait nécessaire de prévoir une " aire de giration " à l'intérieur de ces cabines ou espaces pour permettre leur utilisation en fauteuil roulant ; que, par suite, les moyens sur ce point ne peuvent être accueillis ;
19. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, l'Association des paralysés de France et par le ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité ; que ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions des associations intervenantes, qui ne sont pas parties à la présente instance ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les interventions de l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapées et du Groupement pour l'insertion des handicapés physiques sont admises.
Article 2 : Le dernier alinéa de l'article 1er de l'arrêté du 8 décembre 2014 est annulé.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs et de l'Association des paralysés de France est rejeté.
Article 3 : Les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association nationale pour l'intégration des personnes handicapées moteurs, à l'Association des paralysés de France, à l'Association de défense et d'entraide des personnes handicapée, au Groupement pour l'insertion des handicapés physiques, au Premier ministre, à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, et à la ministre du logement et de l'habitat durable.