Conseil d'État, 8ème chambre, 28/07/2017, 391573, Inédit au recueil Lebon

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Illégalité de la création du service : La décision de création du service n'a pas été conforme aux exigences légales du Code des douanes.

> “Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un arrêté, pris selon la procédure prévue à l'article 47 du code des douanes, ait établi le service national douanier de la fiscalité routière en tant que bureau de douane.”

Le Conseil a établi qu'aucun arrêté ministériel n'était intervenu pour régulariser la création de ce service, alors que les formalités douanières doivent être effectuées dans des bureaux de douane.

Interprétations et citations légales

2. Code des douanes - Article 47 : Cet article fixe la procédure par laquelle les bureaux de douane doivent être établis et supprimés, ce qui renforce la nécessité de suivre ces procédures pour la création d'un service ayant des fonctions analogues. Le Conseil a noté qu’aucun arrêté n’avait été pris conformément à cette procédure, ce qui faisait obstacle à la légalité de la création du service.

3. Code de justice administrative - Article L. 761-1 : Bien que le syndicat ait obtenu gain de cause, le Conseil a rejeté sa demande d'indemnisation au titre de cet article, en précisant que le syndicat n'était pas la partie perdante dans l'instance.

> "Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du Syndicat national des agents des douanes CGT qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.”

Ces interprétations montrent que, même quand une décision est annulée, le droit à des remboursements de frais de justice dépend du statut de la partie dans le litige.

En conclusion, cette décision illustre la primauté des normes légales dans les réorganisations administratives et le rôle des syndicats dans la protection des intérêts des agents dont les conditions de travail peuvent être affectées par de telles décisions.

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 397567, par une requête, enregistrée le 1er mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des agents des douanes CGT demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision non formalisée de création d'un service national de la fiscalité routière à Metz ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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3° Sous le n° 397592, par une requête, enregistrée le 2 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des agents des douanes CGT demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision non formalisée de créer un service national douanier de la fiscalité routière et de concentrer à Metz la gestion de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers pour les opérateurs domiciliés dans les départements de l'Aisne, des Alpes de Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, des Ardennes, de l'Aube, de l'Aude, des Bouches-du-Rhône, du Cher, de la Corse, de la Côte d'Or, du Doubs, de l'Eure-et-Loir, du Gard, de l'Hérault, de l'Indre, de l'Indre-et-Loire, du Jura, du Loir-et-Cher, du Loiret, de la Lozère, du Maine-et-Loire, de la Marne, de la Haute-Marne, de la Meurthe-et-Moselle, de la Meuse, de la Moselle, de la Nièvre, du Nord, de l'Oise, du Pas-de-Calais, des Pyrénées-Orientales, du Bas-Rhin, du Haut-Rhin, de la Haute-Saône, de la Saône-et-Loire, de la Somme, du Var, du Vaucluse, des Vosges, de l'Yonne et du Territoire de Belfort ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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4° Sous le n° 401488, par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés les 13 juillet 2016 et 27 juin 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le Syndicat national des agents des douanes CGT demande au Conseil d'Etat :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision non formalisée de création d'un service de la fiscalité routière à Metz ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code des douanes ;

- le décret n° 2007-1665 du 26 novembre 2007 ;

- le décret n° 2014-433 du 29 avril 2014 ;

- le décret n° 2016-958 du 12 juillet 2016 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Emmanuelle Petitdemange, auditeur,

- les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre la même décision. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

2. Il ressort des pièces des dossiers que le secrétaire d'Etat chargé du budget a annoncé, les 27 octobre et 19 décembre 2014, le transfert à un service national unique de la fiscalité routière, basé à Metz, de la gestion de la taxe spéciale sur les véhicules routiers et du remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, missions jusqu'alors exercées par différents services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects. Il ressort également des pièces des dossiers, notamment de plusieurs arrêtés ministériels, de circulaires publiées au bulletin officiel des douanes, de notes de service, de procès-verbaux du comité technique de réseau de la direction générale des douanes et droits indirects ou encore d'extraits du site internet de cette même direction, que le service national douanier de la fiscalité routière a été effectivement mis en place à compter du 1er juillet 2015. Le Syndicat national des agents des douanes CGT demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision non formalisée portant création de ce service.

3. Les fonctionnaires et les associations ou syndicats qui défendent leurs intérêts collectifs n'ont pas qualité pour attaquer les dispositions se rapportant à l'organisation ou à l'exécution du service sauf dans la mesure où ces dispositions porteraient atteinte à leurs droits et prérogatives ou affecteraient leurs conditions d'emploi et de travail. Il ressort des pièces des dossiers, notamment du procès-verbal du comité technique de réseau du 22 janvier 2015, que le service national douanier de la fiscalité routière a vocation à centraliser en un point unique des tâches de gestion exercées auparavant dans 92 bureaux de douane départementaux, représentant 130 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et que ce processus de centralisation peut avoir, pour les agents des douanes, notamment ceux en activité dans les bureaux de douane départementaux, des conséquences sur les conditions d'exercice de leur métier. Ainsi, compte tenu de l'ampleur de la réorganisation des services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects et du nombre d'agents qu'elle concerne, la création du service national douanier de la fiscalité routière affecte les conditions d'emploi et de travail des agents de ces services déconcentrés. Dès lors, contrairement à ce que soutient le ministre, le Syndicat national des agents des douanes CGT, conformément à ses statuts, dispose d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision qu'il attaque.

4. Aux termes de l'article 46 du code des douanes : " 1. Les formalités douanières ne peuvent être accomplies que dans les bureaux de douane. / 2. Des dérogations à cette règle peuvent être accordées par arrêtés du directeur général des douanes et droits indirects ". Aux termes du 1 de l'article 47 du même code : " Les bureaux de douane sont établis et supprimés par des arrêtés du ministre de l'économie et des finances sur la proposition du directeur général des douanes et droits indirects ". Le syndicat requérant soutient que le service national douanier de la fiscalité routière gère des formalités douanières et que, conformément aux articles 46 et 47 du code des douanes, il aurait dû être créé selon la procédure applicable aux bureaux de douane. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un arrêté, pris selon la procédure prévue à l'article 47 du code des douanes, ait établi le service national douanier de la fiscalité routière en tant que bureau de douane. Le ministre fait valoir qu'il n'était pas nécessaire d'établir un bureau de douane dès lors que les formalités douanières peuvent également être gérées par les services spécialisés mentionnés à l'article 4-1 du décret susvisé du 26 novembre 2007. Toutefois, s'il ressort des pièces du dossier que le service national douanier a été créé en tant que service spécialisé, ce n'est qu'à compter de l'entrée en vigueur du décret susvisé du 12 juillet 2016. Dès lors, la décision non formalisée de création du service national douanier de la fiscalité routière à compter du 1er juillet 2015, révélée par les éléments mentionnés au point 2, est illégale. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes, le Syndicat national des agents des douanes-CGT est fondé à en demander l'annulation.

5. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le Syndicat national des agents des douanes CGT au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du Syndicat national des agents des douanes CGT qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :

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Article 1er : La décision non formalisée de création du service national douanier de la fiscalité routière est annulée.

Article 2 : Les conclusions du Syndicat national des agents des douanes CGT présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions du ministre de l'économie et des finances présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée au Syndicat national des agents des douanes CGT et au ministre de l'action et des comptes publics.