1° Sous le n° 439904, par une requête, enregistrée au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 1er avril 2020, le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de rejeter la demande présentée par le syndicat UGTG devant le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe ;
3°) de mettre à la charge du syndicat UGTG la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- cette ordonnance est irrégulière, eu égard au caractère contradictoire des mentions qu'elle comporte quant à la formation qui l'a rendue ;
- le syndicat requérant ne justifie pas d'une qualité lui donnant intérêt à agir ;
- aucune carence caractérisée ne pouvait lui être reprochée dans la commande de tests de dépistage ;
- aucune carence caractérisée ne pouvait lui être reprochée dans la commande des doses nécessaires au traitement de l'épidémie de covid-19 par l'hydroxychloroquine et l'azythromycine dans le cadre défini par le décret n° 2020-314 du 25 mars 2020.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 avril 2020, l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe ne sont pas fondés.
2° Sous le n° 439905, par une requête, enregistrée le 1er avril 2020, le ministre des solidarités et de la santé demande au Conseil d'Etat d'annuler la même ordonnance.
Il soutient que :
- le syndicat requérant ne justifie pas d'une qualité lui donnant intérêt à agir ;
- le juge des référés n'a caractérisé aucune atteinte grave et manifestement illégale commise par les autorités publiques mises en cause ;
- il a fait une application erronée du principe de précaution et a méconnu son office ;
- il ne pouvait sans erreur de droit enjoindre à l'agence régionale de santé de réaliser des commandes qui ne relèvent pas de sa compétence, ni prononcer des mesures insusceptibles de produire des effets utiles dans un délai de quarante-huit heures ;
- par son indétermination, l'injonction prononcée est inapplicable.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 avril 2020, l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par le ministre des solidarités et de la santé ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-314 du 25 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-337 du 26 mars 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe et le ministre des solidarités et de la santé et, d'autre part, l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe ;
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 3 avril 2020 à 16 heures :
- Me Le Prado, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe ;
- le représentant du ministre des solidarités et de la santé ;
- Me de Chaisemartin, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe ;
à l'issue de cette audience, le juge des référés a reporté la clôture de l'instruction au 3 avril à 22 heures puis à minuit ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré sous le n° 439905 le 3 avril 2020, présenté par le ministre des solidarités et de la santé, qui conclut aux mêmes fins que sa requête ;
Vu le nouveau mémoire, enregistré sous les nos 439904 et 439905 le 3 avril 2020, présenté par l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe, qui conclut aux mêmes fins que son précédent mémoire ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ". Aux termes de l'article L. 521-2 de ce code : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".
2. Par une ordonnance du 27 mars 2020, le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe, faisant droit à la demande de l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe, a enjoint au centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe et à l'agence régionale de santé de la Guadeloupe, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de passer commande des doses nécessaires au traitement des patients atteints de covid-19 par hydroxychloroquine et azithromycine, tel que proposé par l'institut hospitalo-universitaire Méditerranée infection, et de tests de dépistage du covid-19 en nombre suffisant pour couvrir les besoins présents et à venir de la population de l'archipel guadeloupéen, dans le cadre défini par le décret du 25 mars 2020 complétant le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe et le ministre des solidarités et de la santé relèvent appel de cette ordonnance par deux requêtes qu'il y a lieu de joindre et qui doivent être regardées comme tendant à l'annulation de son article 2.
Sur l'office du juge des référés et les libertés fondamentales en jeu :
3. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu'il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai et qu'il est possible de prendre utilement de telles mesures. Celles-ci doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.
4. Pour l'application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le droit au respect de la vie constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de cet article. En outre, une carence caractérisée d'une autorité administrative dans l'usage des pouvoirs que lui confère la loi pour mettre en oeuvre le droit de toute personne de recevoir, sous réserve de son consentement libre et éclairé, les traitements et les soins appropriés à son état de santé, tels qu'appréciés par le médecin, peut faire apparaître, pour l'application de ces dispositions, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale lorsqu'elle risque d'entraîner une altération grave de l'état de santé de la personne intéressée. En revanche, si l'autorité administrative est en droit, lorsque des incertitudes subsistent quant à l'existence ou à la portée de risques pour la santé des personnes, de prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées, l'existence de telles incertitudes fait, en principe, obstacle à ce que soit reconnue une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, justifiant que le juge des référés fasse usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
Sur l'intérêt pour agir de l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe :
5. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code du travail : " Les syndicats professionnels ont exclusivement pour objet l'étude et la défense des droits ainsi que des intérêts matériels et moraux, tant collectifs qu'individuels, des personnes mentionnées dans leurs statuts ". Aux termes de l'article L. 2132-3 du même code : " Les syndicats professionnels ont le droit d'agir en justice. / Ils peuvent, devant toutes les juridictions, exercer tous les droits réservés à la partie civile concernant les faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession qu'ils représentent ". Enfin, aux termes de l'article L. 2133-3 de ce code : " Les unions de syndicats jouissent de tous les droits conférés aux syndicats professionnels par le présent titre ".
6. Il résulte des dispositions précitées des articles L. 2131-1 et L. 2132-3 du code du travail que tout syndicat professionnel peut utilement, en vue de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour demander l'annulation d'une décision administrative, se prévaloir de l'intérêt collectif que la loi lui donne pour objet de défendre, dans l'ensemble du champ professionnel et géographique qu'il se donne pour objet statutaire de représenter, sans que cet intérêt collectif ne soit limité à celui de ses adhérents. En application de l'article L. 2133-3 précité du même code, il en va de même d'une union de syndicats, sauf stipulations contraires de ses statuts. Dans ce cadre, l'intérêt pour agir d'un syndicat ou d'une union de syndicats en vertu de cet intérêt collectif s'apprécie au regard de la portée de la décision contestée.
7. Il n'est pas contesté que l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe est une union de syndicats à laquelle adhèrent notamment l'Union des travailleurs de la santé et l'Union des travailleurs de l'action sociale. Eu égard à l'importance des effets de la pandémie de covid-19 pour l'ensemble des travailleurs des secteurs de la santé et de l'action sociale de la Guadeloupe, et en l'absence de stipulation contraire dans ses statuts, l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour demander au juge des référés de prendre dans l'archipel, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, les mesures nécessaires à la sauvegarde des libertés fondamentales mentionnées au point 4.
Sur les circonstances :
8. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19, de caractère pathogène et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. Le premier cas avéré de covid-19 a été recensé en Guadeloupe le 13 mars 2020 et, à ce jour, cent trente cas ont été diagnostiqués, ayant conduit à sept décès. La lutte contre la propagation du virus y représente un enjeu tout particulier du fait, notamment, de la fragilité des structures de soins, touchées par l'incendie du centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe en 2017, des coupures d'eau affectant une partie de la population, rendant plus difficile le respect de certaines recommandations, ainsi que de risques de comorbidités plus élevés que dans la moyenne de la population française.
9. Différentes mesures, applicables en Guadeloupe comme sur le reste du territoire national, sont intervenues à compter du 4 mars 2020 pour lutter contre la propagation du virus. En particulier, à partir du 15 mars, un grand nombre d'établissements recevant du public ont été fermés au public, les rassemblements de plus de 100 personnes ont été interdits et l'accueil des enfants dans les établissements les recevant et des élèves et étudiants dans les établissements scolaires et universitaires a été suspendu. Le déplacement de toute personne hors de son domicile, sous réserve d'exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, a été interdit à compter du 17 mars à 12 heures, sans préjudice de mesures plus strictes susceptibles d'être ordonnées par le représentant de l'Etat dans le département. En outre, depuis respectivement les 14 et 23 mars, l'escale et le mouillage des navires de croisière et des navires transportant plus de 100 passagers et les déplacements de personnes par transport commercial aérien au départ du territoire hexagonal et à destination de la Guadeloupe sont interdits, sous réserve d'exceptions très limitées. Par ailleurs, un décret du 31 mars 2020 permet d'autoriser l'exercice à la Guadeloupe, comme dans d'autres collectivités ultramarines d'Amérique, des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par des personnes ne remplissant pas les conditions de nationalité et de diplôme normalement applicables. Enfin, le préfet de la Guadeloupe a instauré un couvre-feu sur l'ensemble du département, de 20 heures à 5 heures du matin, à compter du 1er avril 2020.
Sur le traitement des patients atteints de covid-19 et les commandes d'hydroxychloroquine et d'azithromycine :
10. D'une part, aux termes du second alinéa du I de l'article L. 5121-12-1 du code de la santé publique : " En l'absence de recommandation temporaire d'utilisation dans l'indication ou les conditions d'utilisation considérées, une spécialité pharmaceutique ne peut faire l'objet d'une prescription non conforme à son autorisation de mise sur le marché qu'en l'absence d'alternative médicamenteuse appropriée disposant d'une autorisation de mise sur le marché ou d'une autorisation temporaire d'utilisation et sous réserve que le prescripteur juge indispensable, au regard des données acquises de la science, le recours à cette spécialité pour améliorer ou stabiliser l'état clinique de son patient ".
11. D'autre part, aux termes de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, applicable, en vertu de l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, pendant une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020 : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : (...) / 9° En tant que de besoin, prendre toute mesure permettant la mise à la disposition des patients de médicaments appropriés pour l'éradication de la catastrophe sanitaire (...). / Les mesures prescrites en application des 1° à 10° du présent article sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires. (...) ".
12. A la suite des premiers résultats d'une étude observationnelle menée à l'institut hospitalo-universitaire Méditerranée infection du 5 au 16 mars 2020, portant sur vingt-six patients, qui a permis de constater une diminution ou une disparition de la charge virale pour treize patients après six jours de traitement par hydroxychloroquine seul ou en association avec l'azithromycine, la direction générale de la santé a sollicité l'avis du Haut Conseil de la santé publique. Celui-ci, dans un avis le 23 mars 2020, a estimé que les résultats de cette étude devaient être considérés avec prudence en raison de certaines de ses faiblesses méthodologiques et justifiaient, du fait de son très faible niveau de preuve, la poursuite de la recherche clinique. Le 22 mars 2020 a été lancé un essai clinique européen " Discovery " pour tester l'efficacité et la sécurité de cinq molécules, dont l'hydroxychloroquine, dans le traitement du covid-19, qui doit inclure 3 200 patients européens et dont les premiers résultats doivent être connus dans les prochains jours. Par un décret du 25 mars 2020 pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, modifié par un décret du lendemain 26 mars, le Premier ministre a complété par un article 12-2 le décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, pour autoriser, par dérogation aux dispositions du code de la santé publique relatives aux autorisations de mise sur le marché, la prescription, la dispensation et l'administration de l'hydroxychloroquine aux patients atteints par le covid-19, dans les établissements de santé qui les prennent en charge, ainsi que, pour la poursuite de leur traitement si leur état le permet et sur autorisation du prescripteur initial, à domicile. Il précise que ces prescriptions interviennent, après décision collégiale, dans le respect des recommandations du Haut Conseil de la santé publique tenant, en particulier, à son utilisation en cas de pneumonie oxygéno-requérante ou de défaillance d'organe. En outre, il interdit l'exportation par les grossistes-répartiteurs du Plaquenil, spécialité pharmaceutique à base d'hydroxychloroquine ayant une autorisation de mise sur le marché pour d'autres indications. Enfin, le 1er avril 2020 a démarré un nouvel essai clinique, mis en place par le centre hospitalier universitaire d'Angers, pour évaluer l'efficacité, par rapport à un placebo, de l'hydroxychloroquine chez des patients atteints d'une forme non grave d'infection à covid-19 mais présentant un risque élevé d'évolution défavorable.
13. S'agissant de la Guadeloupe, il résulte de l'instruction qu'une vingtaine de patients du centre hospitalier universitaire se sont vu administrer de l'hydroxychloroquine et que, le 31 mars 2020, lors d'une vidéo-conférence organisée avec l'agence régionale de santé à destination des professionnels libéraux, le chef du service d'infectiologie de l'établissement a proposé aux médecins libéraux repérant des patients présentant un risque élevé d'évolution défavorable de les adresser à celui-ci pour qu'ils puissent faire l'objet d'une prise en charge hospitalière et, le cas échéant, se voir administrer de l'hydroxychloroquine. Cette administration, qui peut avoir lieu dans le cadre des dispositions de l'article 12-2 du décret du 23 mars 2020 ou dans celui de l'un des essais cliniques autorisés, a été confirmée à l'audience et n'est aucunement contestée ni par le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe ni par le ministre des solidarités et de la santé.
14. Il résulte des éléments fournis par le centre hospitalier universitaire que sa pharmacie à usage intérieur dispose à ce jour de stocks suffisants pour assurer le traitement des patients auxquels sont administrés de l'hydroxychloroquine et de l'azithromycine dans les conditions mentionnées ci-dessus. Cet établissement a, en outre, passé commande de 9 000 comprimés de Plaquenil et de 600 comprimés de Zithromax, spécialité à base d'azithromycine, auprès des laboratoires Sanofi et Pfizer, qui commercialisent ces spécialités, permettant de traiter, en fonction de la durée du traitement, de deux à quatre cents nouveaux patients. Il résulte également de l'instruction que l'agence régionale de santé de la Guadeloupe, agissant sur le fondement de l'article L. 1431-2 du code de la santé publique, a recensé, à partir du 18 mars 2020, les stocks de ces médicaments dont disposaient les grossistes-répartiteurs, les a alertés sur le cadre de leur emploi pour le traitement du covid-19 et a apporté une aide logistique aux établissements de santé pour que les médicaments commandés puissent être livrés dans des délais raisonnables. L'Union générale des travailleurs de Guadeloupe ne conteste pas ces éléments mais soutenait, devant le juge des référés du tribunal administratif, que des commandes devaient être passées de façon à disposer de stocks d'hydroxychloroquine et d'azithromycine permettant d'assurer le traitement de 20 000 patients atteints de covid-19. Alors qu'un tel traitement, eu égard à son encadrement, ne peut être administré qu'à un nombre limité de patients et que plusieurs autres molécules font l'objet d'essais cliniques dont les résultats sont attendus prochainement, il ne peut être reproché au centre hospitalier universitaire et à l'agence régionale de santé de carence caractérisée, dans l'usage des pouvoirs dont ils disposent, constitutive d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
Sur les commandes de tests de dépistage du covid-19 :
15. Les autorités nationales ont fait le choix, compte tenu des capacités alors existantes, d'établir des priorités pour la réalisation de " tests PCR " de diagnostic virologique, en suivant les critères proposés par le Haut Conseil de la santé publique, en dernier lieu dans un avis provisoire du 10 mars 2020. Ainsi que l'a annoncé le ministre des solidarités et de la santé le 21 mars 2020, pour être en mesure d'éviter de nouvelles contagions à l'issue du confinement, elles prennent toutefois les dispositions nécessaires pour accroître les capacités de dépistage, notamment par le développement de tests sérologiques, reposant sur la recherche d'anticorps, dont la fiabilité doit cependant encore faire l'objet d'évaluations. Cette stratégie est en cours d'élaboration avec l'éclairage du comité de scientifiques constitué au titre de l'état d'urgence sanitaire déclaré pour faire face à l'épidémie de covid-19.
16. Il résulte des éléments fournis par le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe que celui-ci recourt, pour les patients hospitalisés en son sein, à l'institut Pasteur de Guadeloupe, qui réalise chaque jour une centaine de " tests PCR ", dispose d'un stock de réactifs pour accomplir 1 500 tests et a commandé récemment 4 000 lots supplémentaires. Le centre hospitalier universitaire a en outre passé commande d'un équipement de PCR rapide qui permettra d'augmenter la capacité de 180 tests par jour. Enfin, tant ce centre que l'institut Pasteur de Guadeloupe et le centre hospitalier Maurice Selbonne, en lien avec l'agence régionale de santé de la Guadeloupe, ont passé commande de 200 tests sérologiques chacun, auprès de fournisseurs différents, pour en évaluer la fiabilité. Si ces commandes ne couvrent pas les besoins à venir de l'ensemble de la population de la Guadeloupe, tels qu'ils pourront être appréciés dans la perspective de la fin du confinement, il ne résulte pas de l'instruction qu'en l'état de la situation à ce jour, alors que, ainsi qu'il a été indiqué, la fiabilité des tests, très récemment mis au point, doit encore être évaluée, le centre hospitalier universitaire et l'agence régionale de santé auraient porté, par une carence caractérisée, une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
17. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requêtes, le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe et le ministre des solidarités et de la santé sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par l'article 2 de son ordonnance du 27 mars 2020, le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe a enjoint à ce centre et à l'agence régionale de santé de passer commande des doses nécessaires au traitement des patients atteints de covid-19 par hydroxychloroquine et azithromycine et de tests de dépistage du covid-19 en nombre suffisant pour couvrir les besoins présents et à venir de la population de l'archipel guadeloupéen.
Sur les frais liés au litige :
18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe la somme que le centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
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Article 1er : L'article 2 de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe du 27 mars 2020 est annulé.
Article 2 : Les conclusions de l'Union générale des travailleurs de Guadeloupe, présentées devant le juge des référés du tribunal administratif de la Guadeloupe, tendant à ce qu'il soit enjoint à l'agence régionale de santé de la Guadeloupe et au centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe de passer commande des doses nécessaires au traitement de l'épidémie de covid-19 par hydroxychloroquine et azithromycine et de tests de dépistage du covid-19 sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions du centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe, au ministre des solidarités et de la santé et à l'Union générale des travailleurs de la Guadeloupe.