Les associations et la commune requérantes soutiennent que :
- elles ont intérêt leur donnant qualité pour demander la suspension de l'exécution d'une instruction contenant des consignes, à caractère impératif, données aux préfets de ne plus autoriser de prescriptions de contrats d'accompagnement dans l'emploi en dehors des priorités mentionnées dans l'instruction ;
- la circulaire ultérieure du 6 septembre 2017 se borne à réitérer et à préciser les consignes données dans l'instruction du 11 août 2017 et ne peut donc être regardée comme s'étant substituée à cette dernière ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que l'instruction contestée est d'application immédiate, perturbant d'ores et déjà la rentrée scolaire et la continuité d'autres services publics et affectant tant les employeurs que les personnes dont les emplois n'ont pas été renouvelés ;
- la signataire de l'instruction attaquée n'a pas compétence, d'une part, pour régir l'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle alors que les décisions d'attribution doivent être prises soit, pour le compte de l'Etat, par Pôle emploi, les missions locales ou les Cap emploi, soit par le président du conseil départemental lorsque cette aide concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département, d'autre part, pour faire obstacle à l'exécution d'une loi de finances, enfin, pour se substituer à l'Agence de services et de paiement, seule autorité compétente pour l'administration du fonds d'appui aux politiques d'insertion ;
- l'instruction attaquée méconnaît le principe de sécurité juridique en ce que, en gelant la mise en oeuvre du dispositif des contrats aidés, elle remet brutalement en cause, en l'absence de mesures transitoires, les engagements pris dans le cadre de ce dispositif devenu pérenne envers les employeurs gestionnaires de services publics, les collectivités territoriales et les associations et autres organismes oeuvrant dans l'intérêt général et en ce qu'elle porte atteinte, en revenant sur les conditions d'accès au dispositif des contrats aidés, aux conventions conclues entre les départements et l'Etat ;
- l'instruction attaquée méconnaît le principe de confiance légitime dès lors qu'eu égard à la pérennité apparente du dispositif des contrats aidés, tant les employeurs, en particulier certaines des requérantes, que les bénéficiaires de contrats pouvaient regarder comme légitime l'espérance de la poursuite de la mise en oeuvre de ce dispositif ;
- l'instruction attaquée porte atteinte au principe de continuité du service public, en particulier le service public de l'éducation nationale ;
- la circulaire attaquée méconnaît la compétence des autorités déconcentrées en matière de contrats aidés ;
- l'instruction attaquée méconnaît le principe du droit à l'emploi dès lors qu'elle a empêché des embauches et des renouvellements de contrats aidés.
Par un mémoire en défense et un nouveau mémoire enregistrés les 13 et 26 septembre 2017, la ministre du travail conclut au rejet de la requête. Elle relève que l'acte attaqué est devenu caduc depuis la diffusion de la lettre ministérielle du 6 septembre qui s'y est substituée. Elle ajoute que la requête est en tout état de cause irrecevable dès lors, d'une part, que le courriel du 11 août 2017 ne contenait que de simples orientations provisoires sans édicter de règles nouvelles et ne revêtait ainsi pas de caractère impératif et, d'autre part, qu'aucune des requérantes ne justifie d'un intérêt à agir. Elle soutient enfin que la condition d'urgence n'est pas remplie et qu'aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte contesté.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 6 septembre 2017, l'association Collectif des associations citoyennes conclut à la suspension de l'exécution de l'instruction contestée. Elle fait siens les moyens présentés par les associations et la commune requérantes.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 12 septembre 2017, l'association Résistance à l'agression publicitaire et la Fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France concluent à la suspension de l'exécution de l'instruction contestée. Elles font leurs les moyens présentés par les associations et la commune requérantes.
2° Sous le n° 414396, par une requête enregistrée le 19 septembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Pouvoir citoyen, l'association des Elus écologistes d'Ile-de-France, l'association internationale des soldats de la paix, la Fédération nationale des anciens des missions extérieures, la commune de Grande Synthe et la Fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la circulaire en date du 6 septembre 2017 adressée aux préfets par le ministre de la cohésion des territoires, la ministre du travail et le ministre de l'éducation nationale ;
2°) d'ordonner à l'Agence de services et de paiement d'honorer ses engagements envers les bénéficiaires d'un engagement ferme d'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les associations et la commune requérantes soutiennent que :
- elles ont intérêt leur donnant qualité pour demander la suspension de l'exécution de la circulaire attaquée contenant des instructions, à caractère impératif, données aux préfets et que, au demeurant, il suffit qu'une seule d'entre elles dispose d'un intérêt à agir pour que la requête soit jugée recevable ;
- la condition d'urgence est remplie dès lors que la circulaire contestée est d'application immédiate, perturbant d'ores et déjà la rentrée scolaire et la continuité d'autres services publics et affectant tant les employeurs que les personnes dont les emplois n'ont pas été renouvelés ;
- les ministres signataires de la circulaire attaquée n'ont pas compétence, d'une part, pour régir l'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle alors que les décisions d'attribution doivent être prises soit, pour le compte de l'Etat, par Pôle emploi, les missions locales ou les Cap emploi, soit par le président du conseil départemental lorsque cette aide concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département, d'autre part, pour faire obstacle à l'exécution d'une loi de finances, enfin, pour se substituer à l'Agence de services et de paiement, seule autorité compétente pour l'administration du fonds d'appui aux politiques d'insertion ;
- la circulaire attaquée méconnaît le principe de sécurité juridique, notamment, en ce qu'en gelant la mise en oeuvre du dispositif des contrats aidés, qui existe sous une forme ou une autre depuis 1984, elle remet brutalement en cause, en l'absence de mesures transitoires, les engagements pris dans le cadre de ce dispositif devenu pérenne envers les employeurs, en particulier ceux gestionnaires de services publics, les collectivités territoriales et les associations et autres organismes oeuvrant dans l'intérêt général et en ce qu'elle porte atteinte, en revenant sur les conditions d'accès au dispositif des contrats aidés, aux conventions conclues entre les départements et l'Etat ainsi qu'à la libre administration des collectivités territoriales en leur retirant une ressource nécessaire au bon fonctionnement des communes ;
- la circulaire attaquée méconnaît le principe de confiance légitime dès lors qu'eu égard à la pérennité apparente du dispositif des contrats aidés qui a fait l'objet au fil du temps d'une structuration progressive, tant les employeurs, en particulier certaines des requérantes, que les bénéficiaires de contrats pouvaient regarder comme légitime l'espérance de la poursuite de la mise en oeuvre de ce dispositif ;
- la circulaire attaquée porte atteinte au principe de continuité du service public, en particulier le service public de l'éducation nationale, des services publics communaux comme en atteste la situation de la commune de Grande Synthe et à la bonne exécution des missions prises en charge par certaines associations ;
- la circulaire attaquée méconnaît la compétence des autorités déconcentrées, qu'elle place en situation de quasi compétence liée, en matière de contrats aidés ;
- la circulaire attaquée méconnaît le principe du droit à l'emploi dès lors qu'elle a empêché des embauches et des renouvellements de contrats aidés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2017, la ministre du travail conclut au rejet de la requête. Elle soutient qu'elle est irrecevable dès lors, d'une part, que la circulaire attaquée ne contient que des orientations et des priorités sans caractère impératif, d'autre part, qu'aucune des requérantes, y compris la commune de Grande Synthe qui ne serait susceptible d'attaquer en justice, le cas échéant, que des décisions individuelles de prescripteurs locaux, ne justifie d'un intérêt à agir. Elle soutient également qu'aucun des moyens soulevés par les requérantes n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte contesté.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 ;
- la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 ;
- le décret n° 2017-202 du 17 février 2017 ;
- le décret n° 2017-1079 du 24 mai 2017 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, l'association Pouvoir citoyen, l'association des Elus écologistes d'Ile-de-France, l'association internationale des soldats de la paix, la Fédération nationale des anciens des missions extérieures, la commune de Grande Synthe, la Fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France, l'association Collectif des associations citoyennes, l'association Résistance à l'agression publicitaire et, d'autre part, le ministre de la cohésion des territoires, la ministre du travail et le ministre de l'éducation nationale ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du mardi 3 octobre 2017 à 14 heures 30 au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Hourdeaux, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'association Pouvoir citoyen, l'association des Elus écologistes d'Ile-de-France, l'association internationale des soldats de la paix, la Fédération nationale des anciens des missions extérieures, la commune de Grande Synthe et la fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France ;
- les représentants de l'association Pouvoir citoyen, de l'association des Elus écologistes d'Ile-de-France, de l'association internationale des soldats de la paix, de la Fédération nationale des anciens des missions extérieures, de la commune de Grande Synthe et de la Fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France ;
- les représentants de l'association Collectif des associations citoyennes et de l'association Résistance à l'agression publicitaire ;
- les représentants de la ministre du travail ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers que, le 11 août 2017, la cheffe de service, adjointe à la déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle du ministère du travail, a adressé aux préfets de région de métropole un courriel par lequel elle leur fixait, " dans l'attente de la circulaire définitive pour 2017 (...) [des] orientations à respecter ... " pour la mise en oeuvre du dispositif relatif aux contrats aidés pour le second semestre de l'année 2017. Selon ce message, en particulier, aucun contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) " ne pourra être prescrit en dehors des priorités " qui s'y trouvaient mentionnées. Par la requête enregistrée sous le n° 413910, l'association Pouvoir citoyen, l'association des Elus écologistes d'Ile-de-France, l'association Internationale des soldats de la paix, la Fédération nationale des anciens des missions extérieures et la commune de Grande Synthe demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de cette instruction. La Fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France, l'association Collectif des associations citoyennes et l'association Résistance à l'agression publicitaire sont intervenues à l'appui de cette requête.
2. La circulaire " définitive ", annoncée dans le courriel du 11 août, en date du 6 septembre 2017, est signée par le ministre de la cohésion des territoires, la ministre du travail et le ministre de l'éducation nationale. Elle a été adressée aux préfets. Par la requête enregistrée sous le n° 414396, l'association Pouvoir citoyen, l'association des élus écologistes d'Ile-de-France, l'association internationale des soldats de la paix, la Fédération nationale des anciens des missions extérieures, la commune de Grande Synthe et la Fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de son exécution.
3. Les requêtes nos 413910 et 414396 présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.
4. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
Sur les conclusions de la requête n° 413910 tendant à la suspension de l'exécution de l'instruction du 11 août 2017 :
5. La circulaire " définitive " annoncée, comme il a été dit, par le courriel du 11 août 2017 adressé aux préfets de région de métropole est la circulaire du 6 septembre 2017 du ministre de la cohésion des territoires, de la ministre du travail et du ministre de l'éducation nationale. Cette dernière circulaire, adressée à l'ensemble des préfets de la République, si elle réitère, pour l'essentiel, en les précisant, les instructions précédentes, en assouplit toutefois les conditions de mise en oeuvre, notamment en invitant les autorités déconcentrées à " identifier des marges de manoeuvre " et à les exploiter en fonction des besoins. Elle s'est substituée entièrement à l'instruction du 11 août 2017 qui n'est ainsi désormais plus susceptible d'exécution. Il n'y a donc pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 413910 tendant à la suspension de l'exécution de l'instruction du 11 août 2017 ainsi que sur les interventions présentées à l'appui de ces conclusions. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions de la requête n° 414396 tendant la suspension de l'exécution de la circulaire du 6 septembre 2017 :
6. Aux termes de l'article L. 5134-19-1 du code du travail : " Le contrat unique d'insertion est un contrat de travail conclu entre un employeur et un salarié dans les conditions prévues à la sous-section 3 des sections 2 et 5 du présent chapitre, au titre duquel est attribuée une aide à l'insertion professionnelle dans les conditions prévues à la sous-section 2 des mêmes sections 2 et 5. La décision d'attribution de cette aide est prise par : 1° Soit, pour le compte de l'Etat, l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1, les organismes mentionnés à l'article L. 5314-1 ou, selon des modalités fixées par décret, un des organismes mentionnés au 1° bis de l'article L. 5311-4 ; 2° Soit le président du conseil départemental lorsque cette aide concerne un bénéficiaire du revenu de solidarité active financé par le département ; 3° Soit, pour le compte de l'Etat, les recteurs d'académie pour les contrats mentionnés au I de l'article L. 5134-125. / Le montant de cette aide résulte d'un taux, fixé par l'autorité administrative, appliqué au salaire minimum de croissance ". Aux termes de l'article L. 5134-19-3 du même code : " Le contrat unique d'insertion prend la forme : 1° Pour les employeurs du secteur non marchand mentionnés à l'article L. 5134-21, du contrat d'accompagnement dans l'emploi défini par la section 2 ; 2° Pour les employeurs du secteur marchand mentionnés à l'article L. 5134-66, du contrat initiative-emploi défini par la section 5 ".
7. Aux termes de l'article L. 5134-21 du code du travail : " Les aides à l'insertion professionnelle au titre d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi peuvent être accordées aux employeurs suivants : 1° Les collectivités territoriales ; 2° Les autres personnes morales de droit public ; 3° Les organismes de droit privé à but non lucratif ; 4° Les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public ; 5° Les sociétés coopératives d'intérêt collectif ". Aux termes de l'article L. 5134-21-1 du même code : " La décision d'attribution d'une nouvelle aide à l'insertion professionnelle mentionnée à l'article L. 5134-19-1 est subordonnée au bilan préalable des actions d'accompagnement et des actions visant à l'insertion durable des salariés, réalisées dans le cadre d'un contrat aidé antérieur ". Enfin, l'article L. 5134-23-2 de ce code prévoit : " La prolongation de l'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle et, s'il est à durée déterminée, du contrat de travail au titre duquel l'aide est attribuée est subordonnée à l'évaluation des actions réalisées au cours du contrat en vue de favoriser l'insertion durable du salarié ".
8. En premier lieu, il résulte des dispositions citées ci-dessus que les emplois dits aidés, sous réserve de l'hypothèse de ceux concernant les bénéficiaires du revenu de solidarité active, sont financés sur le budget de l'Etat. Il appartient au Gouvernement, plus particulièrement au ministre chargé du travail compétent, en vertu des dispositions du décret du 24 mai 2017 relatif à ses attributions, en matière de défense et de promotion de l'emploi, de fixer des orientations et des priorités, dans le respect de l'enveloppe financière disponible, pour l'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle par les prescripteurs désignés à l'article L. 5134-19-1 du code du travail.
9. Il ressort de la circulaire attaquée que les crédits d'aide à l'insertion professionnelle afférents aux deux-tiers des 280 000 emplois prévus dans la loi de finances pour 2017 ont été consommés au cours du premier semestre de l'année 2017. Dans cette circulaire, les ministres signataires informent les préfets de ce que, en dépit d'un effort budgétaire supplémentaire correspondant à 30 000 à 40 000 emplois de plus, l'insuffisance d'emplois financés pour le second semestre de 2017 impose de " cibler " le dispositif " vers les bénéficiaires les plus éloignés de l'emploi et là où ils sont indispensables à la cohésion sociale et territoriale de notre pays ". A cette fin, ils leur font savoir que les moyens disponibles seront concentrés sur les CAE destinés au secteur non marchand. A cet égard, en sus du recrutement des adjoints de sécurité devant être incorporés en septembre, sont prioritaires l'éducation nationale pour l'accompagnement des élèves handicapés, l'outre-mer, les secteurs d'urgence en matière sanitaire et sociale et les contrats souscrits par les communes rurales. Toutefois, d'une part, les engagements de l'Etat pris avec les départements pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active dans le cadre des conventions annuelles d'objectifs et de moyens sont garantis. D'autre part, les préfets sont invités, " au-delà des priorités ", à porter " une attention particulière, dans le cadre de la rentrée scolaire, aux quelques communes en difficulté financière forte ", et à " identifier des marges de manoeuvre en gestion (...) pour répondre aux enjeux ", notamment par une baisse des taux de prise en charge ou de la durée des contrats. En fixant ainsi des orientations et des priorités pour l'attribution de l'aide à l'insertion professionnelle et la prescription des contrats aidés tout en réservant les engagements pris à l'égard des départements, les ministres signataires n'ont pas excédé leur compétence. Ils n'ont méconnu ni la compétence des préfets pour fixer, conformément à l'article R. 5134-42 du code du travail, les taux de prise en charge des aides à l'insertion professionnelle, ni celles des prescripteurs mentionnées aux articles L. 5134-19-1 et R. 5134-14 du code du travail qui sont chargés, pour le compte de l'Etat, de l'attribution individuelle des aides ni, enfin, celle de l'Agence de services et de paiement laquelle, en vertu des dispositions des articles R. 5134-17-1 et R. 5134-40 du code du travail, se borne à exécuter la décision d'attribution de l'aide et à contrôler l'emploi des fonds.
10. En deuxième lieu, il résulte des dispositions citées aux points 6 et 7 que, si les aides à l'insertion professionnelle au titre d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi peuvent être accordées aux employeurs énumérés à l'article L. 5134-21 du code du travail, ces derniers ne peuvent se prévaloir, non plus que les personnes susceptibles d'occuper des emplois aidés, d'aucun droit à la conclusion ou au renouvellement des contrats ni, plus généralement, au maintien du dispositif d'aide. La reconduction, en pratique, du dispositif d'une année à l'autre ne saurait lui avoir conféré une pérennité dont découleraient des droits, pour les employeurs, au maintien de la prescription, d'une année à l'autre, d'un effectif équivalent d'emplois aidés, assimilables à un droit de créance. Le nombre des emplois aidés est fonction des crédits ouverts à cet effet dans la loi de finances. Enfin, confrontés à l'obligation de répartir au mieux des crédits insuffisants du fait de leur surconsommation au cours du premier semestre de l'année 2017, les ministres signataires ont, comme il a été dit, fixé des priorités en fonction de l'intérêt général et laissé aux représentants de l'Etat dans les départements des " marges de manoeuvre " pour faire face aux situations les plus délicates, sans porter par ailleurs atteinte aux compétences et à la libre administration des collectivités territoriales. Par suite, les moyens tirés d'une méconnaissance du principe de sécurité juridique et, en tout état de cause, du principe de confiance légitime, n'apparaissent pas propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire attaquée.
11. Il résulte en outre, et en tout état de cause, des éléments relevés au point 10 que le moyen tiré d'une atteinte au principe de continuité du service public, une continuité qui doit normalement être assurée par des emplois pourvus selon les règles de droit commun, notamment relevant pour ce qui concerne les collectivités territoriales, de la fonction publique territoriale, n'est pas davantage propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire attaquée.
12. En troisième lieu, le principe posé par les dispositions du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la Constitution du 4 octobre 1958 et aux termes desquelles : " Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi (...) ", ne s'impose au Gouvernement, en l'absence de précisions suffisantes, que dans les limites définies par les dispositions contenues dans les lois ou les conventions internationales incorporées au droit français. Par suite, le moyen tiré d'une atteinte au principe du droit à l'emploi au motif que la circulaire attaquée empêcherait des embauches et le renouvellement de contrats aidés, sans préciser quelles dispositions législatives ou stipulations conventionnelles applicables seraient méconnues, n'est pas non plus propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire attaquée.
13. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non recevoir opposées à la requête par la ministre du travail, non plus que sur le point de savoir si la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie, la requête ne peut qu'être rejetée faute d'invoquer un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire attaquée. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat à ce titre.
O R D O N N E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête enregistrée sous n° 413910 de l'association Pouvoir citoyen, de l'association des Elus écologistes d'Ile-de-France, de l'association internationale des soldats de la paix, de la Fédération nationale des anciens des missions extérieures et de la commune de Grande Synthe tendant à la suspension de l'exécution de l'instruction du 11 août 2017 visée ci-dessus. Les conclusions présentées, dans cette requête, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 2 : La requête enregistrée sous le n° 414396 de l'association Pouvoir citoyen, de l'association des Elus écologistes d'Ile-de-France, de l'association internationale des soldats de la paix, de la Fédération nationale des anciens des missions extérieures, de la commune de Grande Synthe et de la Fédération régionale des maisons des jeunes et de la culture en Ile-de-France est rejetée.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Pouvoir citoyen, représentant unique, pour l'ensemble des requérants, au ministre de la cohésion des territoires, à la ministre du travail et au ministre de l'éducation nationale.
Copie en sera adressée à l'association Collectif des associations citoyennes et à l'association Résistance à l'agression publicitaire.