Tribunal Administratif de Bordeaux, Décision, 2023-03-02, 2101740

Résumé de la décision

Arguments pertinents

2. Motif d'intérêt général : La décision du maire a été fondée sur des comportements jugés inappropriés de M. C, ce qui a été interprété comme un motif d'intérêt général. Cependant, le tribunal a noté que la décision n'a pas été prise dans l'intérêt du domaine public, mais plutôt en réponse à des comportements individuels, ce qui a renforcé l'argument de l'absence de procédure contradictoire.

3. Irrecevabilité des conclusions indemnitaires : Le tribunal a rejeté les demandes d'indemnisation de M. C, en raison de l'absence de demande préalable d'indemnisation à la commune, conformément à l'article R. 421-1 du code de justice administrative, qui stipule que « lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Interprétations et citations légales

2. Droit à une procédure contradictoire : En vertu du Code des relations entre le public et l'administration - Article L. 211-2, les décisions administratives individuelles défavorables doivent être motivées et, dans certains cas, soumises à une procédure contradictoire. Le tribunal a précisé que « les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 (...) sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ».

3. Règlement intérieur du marché : Le tribunal a également fait référence à l'article 12 du règlement général du marché intérieur Testerin, qui stipule que l'exclusion doit être précédée d'un procès-verbal de contravention, ce qui n'a pas été respecté dans le cas de M. C.

En conclusion, la décision du tribunal met en lumière l'importance du respect des droits procéduraux dans les décisions administratives, en particulier lorsqu'elles peuvent être considérées comme des sanctions.

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 avril 2021 et 9 mai 2022, M. B C, représenté par Me Gali, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 11 février 2021 par laquelle le maire de la commune de la Test de Buch l'a exclu définitivement de la Halle du marché municipal de la Teste de Buch ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de la Teste de Buch de maintenir son autorisation d'occupation temporaire ;

3°) de condamner la commune de la Teste de Buch à l'indemniser de la somme de 30 000 euros au titre des dommages et intérêts ;

4°) de mettre à la charge de la commune de la Teste de Buch la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- si les autorisations d'occupation temporaire (AOT) présentent un caractère précaire et révocable, la décision en litige, prise à raison de son comportement et au non-respect des prescriptions de son AOT, constitue une sanction et devait, par conséquent, être précédée d'une procédure contradictoire ; il n'a pas été mis à même de présenter des observations écrites et orales, et n'a pas pu s'expliquer concernant l'altercation intervenue avec un commerçant du marché, faits qui ont pourtant abouti au retrait de son AOT ;

- la décision méconnaît l'article 12 du règlement intérieur du marché dès lors que l'exclusion doit être précédée d'un procès-verbal de contravention ; or, aucun procès-verbal n'a été édicté ;

- elle est fondée sur des faits matériellement inexacts dès lors qu'il conteste avoir eu une altercation, entre le 27 octobre 2020 et le 11 février 2021, avec un commerçant du marché ; la seule altercation a donné lieu à un avertissement le 10 août 2020 ; aucun nouvel évènement ne peut justifier la décision du 11 févier 2021, comme l'indiquent d'ailleurs les attestations produites ;

- il ne peut être exclu du marché pour des faits qui ont déjà donné lieu à avertissement et mise en demeure au cours de l'année 2020 ; son autorisation a été renouvelée au 1er janvier 2021, et aucun élément nouveau, postérieur à cette date, n'est invoqué par le maire pour fonder la décision du 11 février 2021 ;

- cette exclusion lui cause un préjudice important dès lors qu'il a investi plus de 80 000 euros de matériels pour le banc ; il doit être indemnisé d'une somme de 30 000 euros à ce titre.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 juillet 2022, la commune de La Teste de Buch conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués par le requérant n'est fondé.

Par une ordonnance du 16 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 3 octobre 2022.

Les parties ont été informées, en application de l'article R.611-7 du code de justice administrative de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires, en l'absence de liaison du contentieux prévue par les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative.

Un mémoire a été enregistré pour M. C le 2 février 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- et les conclusions de M. Naud, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. B C et la commune de la Teste de Buch ont signé, le 2 janvier 2020, une convention d'occupation temporaire du banc n°4 à la halle du marché municipal de la Teste de Buch, permettant à M. C d'exercer, à compter du 1er janvier 2020 et jusqu'au 31 décembre 2020, le commerce " charcuterie, traiteur, plats cuisinés, pas de consommation sur place ". Par une décision du 11 février 2021, le maire de la commune de la Teste de Buch, l'a exclu définitivement de la Halle du marché municipal de la Teste de Buch. Par une ordonnance n°2101739 du 9 avril 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a rejeté la requête présentée par M. C sur le fondement de l'article L.521-1 du code justice administrative, pour défaut d'urgence. M. C demande au tribunal d'annuler la décision du 11 février 2021 et de condamner la commune à l'indemniser des préjudice subis.

Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ".

3. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que M. C a adressé une demande préalable indemnitaire à la commune de la Teste de Buch. Par suite, faute de présentation d'une telle demande, et en l'absence de liaison du contentieux, ses conclusions indemnitaires sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L.2122-2 du code de la propriété des personnes publiques : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. ". Et aux termes de son article L.2122-3 : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable. ". D'autre part, aux termes de l'article 12 du règlement général du marché intérieur Testerin : " L'attribution d'un banc et ses dépendances présente un caractère temporaire, précaire et révocable () Il peut y être mis fin pour un motif tiré de l'intérêt général ou de l'ordre public après un préavis de deux mois. / Le retrait de cette attribution pourra être prononcé par Monsieur le Maire () notamment en cas de : () / : -Infractions répétées aux dispositions du présent règlement, ces infractions ayant fait l'objet d'un avertissement écrit et le cas échéant, d'un procès-verbal de contravention ". Enfin aux termes de l'article 6 " Résiliation " de la convention d'occupation temporaire du banc n°4 - chambre froide n°6 - réserve sèche G à la halle du marché municipal de la Teste de Buch signée le 2 janvier 2021 : " () La présente convention sera résiliée de plein droit par le propriétaire, sans préjudice de tous dépens et dommages intérêts : () : -pour motif d'intérêt général ".

5. En second lieu, aux termes de l'article L.211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. /A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () /2° Infligent une sanction ; ". Et aux termes de l'article L.121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Par ailleurs, il ne résulte d'aucun principe général du droit que l'autorité gestionnaire du domaine public doive respecter une procédure contradictoire lorsqu'elle prend dans l'intérêt de ce domaine une mesure qui ne revêt pas le caractère d'une sanction.

6. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée du 11 février 2021, portant exclusion définitive de M. C du marché intérieur, a été prise en raison d'une récente altercation intervenue le 4 février 2021 avec l'un des commerçants, ayant donné lieu au dépôt, par ce dernier, d'une main courante le 5 février suivant. La décision contestée précise que M. C avait déjà fait l'objet d'un avertissement et d'une mise en demeure au cours de l'année 2020 et que l'article 12 du règlement général du marché permet de prononcer une exclusion pour des raisons qui relèvent de " l'intérêt général et de l'ordre public ". Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la décision du maire a été prise, non dans l'intérêt du domaine public communal, mais pour un motif d'intérêt général, tiré du comportement inapproprié de M. C à l'égard notamment d'un autre commerçant. Dans ces conditions, cette décision qui doit s'analyser comme une sanction, devait être précédée d'une procédure contradictoire. Les circonstances que M. C ait été destinataire d'un avertissement le 10 août 2020 et d'une mise en demeure le 27 octobre 2020, pour le non-respect de l'AOT et des règles sanitaires et qu'il aurait fait l'objet de mises en garde de la part des services de la commune, ne sauraient constituer la procédure contradictoire préalable, l'altercation du 4 février 2021, ayant justifié le prononcé de la mesure, étant postérieure. Par suite, faute pour le maire de la commune de la Teste de Buch d'avoir préalablement inviter M. C à présenter des observations sur la mesure envisagée, ce dernier qui n'a pu contester, le cas échéant, la matérialité des faits reprochés, a été privé d'une garantie.

7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer expressément sur les autres moyens de la requête, que la décision du 11 février 2021 par laquelle le maire de la commune de la Teste de Buch a exclu définitivement M. C de la Halle du marché municipal de la Teste de Buch doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

8. Eu égard au motif de l'annulation retenu, il y a seulement lieu d'enjoindre au maire de la commune de la Teste de Buch de réexaminer la situation de M. C, dans un délai de deux mois, à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de la Teste de Buch une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La décision du 11 février 2021 par laquelle le maire de la commune de la Teste de Buch a exclu définitivement M. C de la Halle du marché municipal de la Teste de Buch est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de la Teste de Buch de réexaminer la situation de M. C, dans un délai de deux mois, à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de la Teste de Buch versera à M. C une somme de 1 200 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à la commune de la Teste de Buch.

Délibéré après l'audience du 9 février 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Munoz-Pauziès, présidente,

Mme Lahitte, conseillère,

M. Bongrain, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 mars 2023

La rapporteure

A. A

La présidente

F. MUNOZ- PAUZIÈS La greffière,

C. SCHIANO

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,