Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 29 septembre 2020, et un mémoire, enregistré le 26 février 2021, M. B A, représenté par Me Arnaud Bernard, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler, d'une part, la décision du 20 mai 2020 par laquelle le préfet de la Loire-Atlantique a refusé l'échange de son permis de conduire sénégalais contre un permis de conduire français, d'autre part, la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
2°) d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de procéder à cet échange sous astreinte de 150 euros par jour à compter de la notification du jugement à intervenir ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que la décision attaquée, eu égard au motif qui la fonde et alors qu'il existait un accord de réciprocité entre la France et le Sénégal à la date de la demande d'échange, est entachée d'erreurs de droit et méconnait les principes de sécurité juridique, de confiance légitime et d'égalité.
Par un mémoire, enregistré le 30 novembre 2020, le préfet de la Loire-Atlantique demande au tribunal de rejeter les conclusions présentées par M. A.
Il soutient que le moyen tiré de la double erreur de droit soulevé dans la requête n'est pas fondé.
La clôture de l'instruction est intervenue trois jours francs avant l'audience en application du premier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive n° 2006/126/CE du 20 décembre 2006 ;
- le code de la route ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen ;
- le code de justice administrative.
Le président du tribunal a désigné M. David Labouysse, premier conseiller, pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.
Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.
Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 4 juillet 2023 à partir de 8h45 :
- le rapport de M. C,
- et les observations de Me Bernard, représentant M. A.
Considérant ce qui suit
1. M. B A est un ressortissant sénégalais. Il a, le 31 octobre 2019, sollicité l'échange du permis de conduire qui lui a été délivré par les autorités sénégalaises contre un permis de conduire français. Une décision implicite de rejet de cette demande est née à l'expiration du délai de deux mois courant à compter de sa réception. Le préfet de la Loire-Atlantique a expressément statué sur cette même demande pour la rejeter par une décision du 20 mai 2020. Cette décision expresse de rejet a abrogé la décision implicite de rejet. Le préfet de la Loire-Atlantique a, par la suite, implicitement rejeté le recours gracieux formé par M. A contre la décision du 20 mai 2020. L'intéressé demande au tribunal l'annulation de cette décision et de la décision implicite de rejet de ce recours.
2. Le rejet de la demande d'échange de permis de conduire est fondé sur le motif tiré de l'absence, à la date de cette décision, d'un accord de réciprocité relatif à l'échange des permis de conduire conclu entre la France et le Sénégal.
3. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de la route : " Tout permis de conduire national régulièrement délivré par un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou par un Etat qui était membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen à la date de sa délivrance, est reconnu en France sous réserve d'être en cours de validité. / Dans le cas où ce permis a été délivré en échange d'un permis de conduire d'un Etat n'appartenant pas à l'Union européenne ou à l'Espace économique européen et avec lequel la France n'a pas conclu d'accord de réciprocité en ce domaine, il n'est reconnu que pendant un délai d'un an après l'acquisition de la résidence normale en France de son titulaire. () ". Selon l'article R. 222-3 du même code : " Tout permis de conduire national, en cours de validité, délivré par un Etat ni membre de l'Union européenne, ni partie à l'accord sur l'Espace économique européen, peut être reconnu en France jusqu'à l'expiration d'un délai d'un an après l'acquisition de la résidence normale de son titulaire. Pendant ce délai, il peut être échangé contre le permis français, sans que son titulaire soit tenu de subir les examens prévus au premier alinéa de l'article D. 221-3. Les conditions de cette reconnaissance et de cet échange sont définies par arrêté du ministre chargé de la sécurité routière, après avis du ministre de la justice et du ministre chargé des affaires étrangères. () ". Pour l'application de ces dispositions, l'article 5 de l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012 fixant les conditions de reconnaissance et d'échange des permis de conduire délivrés par les Etats n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen énonce : " I. - Pour être échangé contre un titre français, tout permis de conduire délivré par un Etat n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen doit répondre aux conditions suivantes : / A. - Avoir été délivré au nom de l'Etat dans le ressort duquel le conducteur avait alors sa résidence normale, sous réserve qu'il existe un accord de réciprocité entre la France et cet Etat () ".
4. M. A soutient que sa demande a été déposée à une date à laquelle était en vigueur un accord de réciprocité conclu entre la France et le Sénégal relatif à l'échange des permis de conduire et que le respect de cette condition doit être appréciée à la date de cette demande. Pour répondre à ce moyen, il appartient au juge de déterminer la date à laquelle doit être appréciée si la condition tenant à l'existence d'un accord de réciprocité est satisfaite. Dès lors qu'il est constant qu'aucun accord de réciprocité ne trouvait à s'appliquer entre la France et le Sénégal au jour où le préfet de la Loire-Atlantique a pris la décision attaquée, ce n'est que si le juge devait estimer que la condition précitée devait être appréciée à la date de la demande qu'il conviendrait de déterminer si, à cette date, il existait un accord de réciprocité au sens des dispositions précitées de l'article 5 de l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012.
5. En premier lieu, sauf dispositions législatives ou réglementaires expresses contraires, il appartient à l'autorité administrative de statuer sur les demandes dont elle est saisie en tenant compte des circonstances de droit et de fait telles qu'elles existent à la date à laquelle elle prend sa décision. Il en va notamment ainsi, en l'absence de dispositions contraires, notamment au sein du code de la route ou de l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012 précité, des décisions que l'autorité préfectorale est conduite à prendre, implicitement ou expressément, sur les demandes d'échange de permis de conduire qui lui sont présentées en application des dispositions citées au point 3. Si certaines dispositions de ce même arrêté précisent que le respect des conditions qu'elles énoncent s'apprécie à la date du dépôt de la demande, il en va différemment des dispositions relatives à la condition tenant à l'existence d'un accord de réciprocité. Ainsi, le préfet de la Loire-Atlantique était tenu de se fonder sur les circonstances de droit et de fait ressortant à la date du 20 mai 2020, à laquelle il a pris la décision attaquée, quand bien même elles auraient évolué, en particulier en ce qui concerne l'existence d'un accord de réciprocité, par rapport à celles prévalant à la date à laquelle la demande d'échange a été présentée.
6. En deuxième lieu, en vertu du principe de sécurité juridique, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elles, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, l'édiction d'une réglementation nouvelle s'appliquant immédiatement lorsqu'une telle application entraîne, au regard de l'objet et des effets de cette réglementation, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Cette exigence du principe de sécurité juridique est reprise à l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration.
7. A supposer même que le constat effectué par l'autorité préfectorale en l'espèce, tenant à l'absence d'accord de réciprocité conclu entre la France et le Sénégal relatif à l'échange des permis de conduire, procèderait de l'adoption d'une réglementation nouvelle, le seul dépôt d'une demande d'échange ne saurait être regardé comme instituant, au profit du demandeur, une situation juridique définitivement constituée à la date de ce dépôt. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique doit être écarté.
8. En troisième lieu, le principe de confiance légitime, qui ne fait partie que des principes généraux du droit de l'Union européenne, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que lorsque la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par ce droit. La directive n° 2006/126/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire, et notamment son article 11, ne régit que les modèles et les règles relatives à la délivrance et à l'échange des permis de conduire délivrés par les Etats membres de l'Union européenne et non les règles applicables aux échanges de permis de conduire entre un Etat membre et un Etat tiers à l'Union européenne. En outre, l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012 précité, qui constitue le fondement de la décision attaquée, n'a pas été pris pour la mise en œuvre du droit de l'Union européenne. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de confiance légitime est inopérant à l'encontre de la décision attaquée du 29 mai 2020.
9. En dernier lieu, M. A soutient que la décision attaquée a été prise en méconnaissance du principe d'égalité. Il indique que la condition tenant à l'existence d'un accord de réciprocité est considérée comme n'étant pas satisfaite que depuis le 31 mars 2020, sous-entendant ainsi qu'un tel accord existait jusqu'à cette date. Il considère que le principe d'égalité est méconnu dès lors que des demandes d'échange de permis de conduire sénégalais ont été traitées avant cette date et n'ont pu se voir opposer l'absence d'accord de réciprocité.
10. Pour justifier son allégation relative à l'existence d'un accord de réciprocité jusqu'au 31 mars 2020, M. A se prévaut des termes d'un écrit du consulat général de France à Dakar, publié sur son site internet, indiquant : "à la suite d'une réforme européenne venue harmoniser les conditions de délivrance des titres de permis de conduire par les autorités des États de l'Espace Économique Européen, les autorités françaises mettront fin à la pratique d'échange des permis de conduire sénégalais à compter du 31 mars 2020". Cependant, il ne résulte pas des simples termes de cet écrit qu'un accord de réciprocité aurait réellement existé entre la France et le Sénégal relatif à l'échange de permis de conduire. Par ailleurs, en énonçant qu'un permis de conduire délivré dans un Etat n'appartenant ni à l'Union européenne, ni à l'Espace économique européen, n'est susceptible d'être échangé contre un permis de conduire français, que sous réserve qu'il existe un accord de réciprocité entre la France et l'Etat ayant délivré le permis de conduire étranger, l'article 5 de l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012 doit être regardé comme ayant entendu imposer qu'ait été conclu, sous la forme d'un écrit, un accord bilatéral, régulièrement ratifié ou approuvé et entré en vigueur, en matière d'échange de permis de conduire. Ainsi, à supposer qu'elles eussent exister jusqu'au 30 mars 2020 inclus, de simples pratiques d'échange de permis de conduire français contre des permis de conduire sénégalais, en dehors de tout cadre fixé par un tel accord, ne permettraient pas de considérer comme satisfaite l'exigence tenant à l'existence d'un accord de réciprocité au sens de l'article 5 de l'arrêté interministériel du 12 janvier 2012 et de l'article R. 222-1 du code de la route. Or, il ne ressort pas de la liste des accords bilatéraux conclus entre la France et le Sénégal, produite en défense, extraite du site internet du ministère des affaires étrangères, qu'aurait été en vigueur un accord de réciprocité à la date à laquelle M. A a présenté sa demande d'échange. De même, la remise à l'intéressé, le 31 octobre 2019, d'une attestation de complétude de son dossier de demande d'échange, dès lors qu'elle ne fait que constater qu'il a déposé l'ensemble des pièces requises pour l'instruction de sa demande, ne saurait davantage être regardée comme révélant, qu'à cette date, un accord de réciprocité aurait existé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité doit, en tout état de cause, être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision refusant l'échange de son permis de conduire sénégalais contre un permis de conduire français, opposée par le préfet de la Loire-Atlantique le 20 mai 2020, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles qu'il présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : Les conclusions présentées par M. B A sont rejetées.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A ainsi qu'au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Une copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023
Le magistrat désigné,
D. CLa greffière,
S. BARBERA
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,