Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 4 décembre 2019, 3 septembre 2020, 15 avril 2022 et 28 avril 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Terminal du Grand Ouest, représentée en dernier lieu par la SELARL Depinay Lahami DL, demande au tribunal :
1°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 24 octobre 2019 portant délimitation de l'installation portuaire Terminaux à Conteneurs et Rouliers IP 0437 ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu'elle établit que son président et son directeur général ont qualité à agir en justice en son nom et pour son compte ;
- aucun non-lieu ne peut être prononcé sur ses conclusions à fin d'annulation ; il ne peut pas être prononcé de non-lieu d'opportunité, dans la mesure où la décision attaquée n'est pas une décision de refus que le préfet aurait retirée en cours d'instance ; si la décision attaquée a vraisemblablement fait l'objet d'une abrogation implicite, elle a toutefois fait l'objet d'une exécution dans la mesure où sur son fondement le grand port maritime de Nantes-Saint-Nazaire (GPMNSN) a, en premier lieu, modifié unilatéralement la convention de terminal conclue avec elle par avenant du 9 décembre 2019, lequel n'a pas été suspendu à la suite de la suspension de l'exécution de l'arrêté attaqué par une ordonnance du juge des référés de ce tribunal n° 2004134 du 19 juin 2020 et en second lieu, lui a adressé ainsi qu'à ses clients plus de cinquante titres de perception correspondant à la facturation de redevances ISPS fondées sur l'application de l'arrêté litigieux ;
- la compétence du signataire de la décision attaquée n'est pas établie ;
- la décision attaquée est entachée d'incompétence, le préfet ne détenant pas le pouvoir de créer des installations portuaires mais seulement celui de les identifier et de les délimiter ;
- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, faute pour le préfet d'avoir sollicité en amont l'avis du comité local de sûreté portuaire en application de l'article R. 5332-5 du code des transports ;
- elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, faute pour le préfet de l'avoir rendue destinataire de la proposition de l'autorité portuaire du 10 octobre 2019 au visa de laquelle cet arrêté a été pris ; en tout état de cause, aucun texte ne permet à l'autorité portuaire de proposer au préfet de délimiter une installation portuaire ;
- en tant qu'elle a été prise sur proposition du président du directoire du GPMNSN, alors notamment qu'aucune disposition ne permet à l'autorité portuaire de proposer au préfet de délimiter une installation portuaire, elle méconnaît le principe d'impartialité, le président du directoire ayant été ainsi mis en position, par une proposition adressée au préfet en qualité d'autorité portuaire, de favoriser les activités commerciales de l'établissement public industriel et commercial qu'il dirige par ailleurs, et qui entre en concurrence avec les exploitants des installations portuaires ;
- elle est entachée d'un défaut de motivation : ce moyen est opérant dans la mesure où, l'arrêté en litige devant être regardé comme constitutif d'une sanction déguisée, il était soumis à l'obligation de motivation en application du 2° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; cet arrêté pouvant également être regardé comme une mesure de police individuelle défavorable, en ce qu'il modifie la délimitation de l'installation portuaire qu'elle exploite et désigne le GPMNSN comme chargé d'assurer la sûreté de cette nouvelle installation portuaire, devait faire l'objet d'une motivation ;
- elle est entachée d'un défaut de formalisme dans la mesure où le préfet ne désigne pas l'exploitant de la nouvelle installation portuaire ainsi créée, en méconnaissance de l'article R. 5332-26 du code des transports ;
- elle édicte deux mesures fictives, d'une part, la création d'une installation portuaire unique fusionnant deux installations portuaires existantes, alors que ces installations sont exploitées par deux exploitants distincts, ont leurs outillages et leurs biens propres et existent de façon autonome, d'autre part, l'attribution au GPMNSN de la qualité de gestionnaire de cette nouvelle installation portuaire, qui ne correspond à aucune réalité juridique ;
- elle est entachée d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article R. 5332-26 du code des transports en ce que, d'une part, le préfet ne peut qu'identifier des installations portuaires et non les créer et, d'autre part, le préfet s'est abstenu d'identifier l'exploitant de l'installation portuaire nouvellement créée ;
- l'article 2 de la décision attaquée est entaché d'un défaut de base légale dès lors qu'aucun texte ne prévoit que le préfet puisse attribuer à quiconque la gestion d'une installation portuaire ;
- elle est entachée d'erreur de droit au regard des articles L. 5332-4, L. 5332-5 et R. 5332-27 du code des transports en ce qu'elle la prive de l'exercice de son pouvoir de sûreté de l'installation portuaire qu'elle exploite, ce pouvoir étant désormais exercé par le GPMNSN ;
- en confiant au seul GPMNSN la charge de désigner un agent de sûreté de l'installation portuaire unique, alors qu'il indique que différentes entreprises y ont la qualité d'exploitant et que le GPMNSN n'est pas désigné comme exploitant de l'installation unique, l'arrêté attaqué méconnaît l'article R. 5332-32 du code des transports ;
- elle méconnaît l'article R. 5332-33 du code des transports dans la mesure où le préfet ne peut décider de la nomination d'un agent portuaire unique pour deux terminaux distincts mais seulement donner son accord, une convention entre les exploitants concernés devant désigner l'agent de sûreté portuaire unique ;
- elle est entachée d'un détournement de procédure dans la mesure où, par cet arrêté, le préfet cherchait uniquement à la sanctionner pour des prétendus manquements à des obligations en matière de sûreté de l'installation portuaire en la privant de l'exercice de son pouvoir de sûreté de l'installation portuaire en sa qualité d'exploitante du TMDC, pouvoir qu'elle tient des dispositions des articles R. 5332-27 et suivants du code des transports ;
- elle est constitutive d'une sanction déguisée dès lors que le préfet avait l'intention d'infliger une sanction et que les effets de la décision attaquée l'ont affectée défavorablement ; ainsi, elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance de l'article R. 5336-4 du code des transports, faute d'avoir eu accès à l'ensemble des éléments de son dossier, en méconnaissance des articles L. 5336-1-1 et R. 5332-30, faute d'avoir été précédée d'une mise en demeure et en méconnaissance du principe du contradictoire ; la sanction pécuniaire en ayant résulté pour elle est bien supérieure à la somme de 7 500 euros prévue par l'article L. 5336-1-1 du même code ;
- elle est entachée d'une erreur de fait dès lors que les manquements qui lui sont reprochés et sur lesquels le préfet s'est implicitement fondé pour prendre la décision attaquée ne sont pas établis ;
- en tout état de cause, la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, en ce que les constatations matérielles de la gendarmerie ne justifiaient pas une sanction telle que celle résultant de l'arrêté attaqué ;
- la décision attaquée méconnaît l'arrêté du 24 juin 2015 publié au recueil des actes administratifs de la préfecture n°40 le 26 juin 2015 par lequel le préfet identifiait l'agent de sûreté de l'installation portuaire désigné par elle pour mettre en œuvre le plan de sûreté de l'installation portuaire qu'elle avait élaboré ;
- en confiant au GPMNSN la responsabilité de la sûreté de l'installation portuaire nouvellement créée dont le TMDC fait partie intégrante, alors que ce celui-ci ne peut exploiter les outillages utilisés pour les opérations de manutention liées aux navires qu'à titre exceptionnel ainsi que le prévoit l'article L. 5312-4 du code des transports et partant, ne peut donc mettre en œuvre les mesures de sûreté indissociables de l'exploitation des outillages de manutention prévues aux 5 et 6 de l'article 14 du code ISPS, l'arrêté attaqué méconnaît ces dernières dispositions.
Par des mémoires en défense enregistrés les 14 décembre 2021 et 20 avril 2023, le préfet de la Loire-Atlantique, représenté par Mes Béjot et Ferré, conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la requête de B, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et, en tout état de cause, à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- il n'y a plus lieu de statuer sur la légalité de l'arrêté du 24 octobre 2019 dès lors que, d'une part, conformément à l'ordonnance n° 2004134 du juge des référés en date du 19 juin 2020, l'exécution de cet acte a été suspendue à compter du 19 juillet 2020 et, d'autre part, la situation reprochée à l'arrêté litigieux a disparu à la suite de l'abrogation de l'arrêté préfectoral du 3 mars 2020 listant les installations portuaires du GPMNSN par arrêté du 20 décembre 2020, ce dernier rétablissant l'existence des deux installations portuaires distinctes exploitées par B d'une part et le GPMNSN d'autre part ;
- il n'est pas justifié de la qualité à agir en justice de la personne se présentant comme le représentant légal de B, faute de précision de l'identité de cette personne dans la requête introductive d'instance ;
- les pièces annexées au mémoire complémentaire de la société requérante, enregistré le 3 septembre 2020, lesquelles ont notamment fait l'objet d'une demande de régularisation par ce tribunal non suivie d'effet, ne sont pas disponibles sur Télérecours et n'ont dès lors pas pu être examinées de façon contradictoire de sorte qu'elles doivent être écartées des débats ;
- les autres moyens soulevés par B ne sont pas fondés.
Un mémoire en défense présenté par le préfet de la Loire-Atlantique et enregistré le 26 mai 2023 à 9 h 50 n'a pas été communiqué.
Par une ordonnance du 11 mai 2023, la clôture d'instruction a été reportée au 26 mai 2023 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Thierry, conseillère,
- les conclusions de M. Vauterin, rapporteur public,
- et les observations de Me Lahami, représentant la société requérante, et de Me Marchand, substituant Mes Béjot et Ferré, représentant le préfet de la Loire-Atlantique.
Considérant ce qui suit :
1. Par une convention de terminal conclue le 23 juin 2010 pour une durée de trente-cinq ans, la société par actions simplifiée (SAS) Terminal du Grand Ouest (TGO) s'est vu confier par le grand port maritime de Nantes-Saint-Nazaire (GPMNSN) l'exploitation d'un terminal, dit terminal à marchandises diverses et conteneurs (TMDC), situé sur le site portuaire de Montoir-de-Bretagne. Par cette convention, A s'est engagée à assurer l'exploitation technique, administrative et commerciale du TMDC et la responsabilité de l'exploitant au regard de l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, notamment celles relatives à la sûreté de l'installation portuaire. Par arrêté du 24 juillet 2014, le préfet de la Loire-Atlantique a approuvé la liste des installations portuaires du GPMNSN ainsi que les plans délimitant ces installations, au nombre desquelles figure l'installation portuaire n° 0419 correspondant au périmètre du TMDC. La délimitation de cette installation portuaire a été modifiée en dernier lieu par arrêté du 24 février 2015. En outre, par arrêté du 24 juin 2015, le préfet de la Loire-Atlantique a approuvé le plan de sûreté de l'installation portuaire TMDC n° 0419. Cette installation portuaire n° 0149 est contigüe de l'installation portuaire n° 0420 correspondant au périmètre du terminal roulier, exploité en régie par le GPMNSN. Ces deux terminaux disposent d'un accès commun situé en bordure de l'installation portuaire n° 0419 et sont séparés par une clôture non continue. Estimant que la sûreté de ces deux installations portuaires n'était pas suffisamment garantie par les mesures de sûreté mises en œuvre par leurs exploitants respectifs, le préfet de la Loire-Atlantique a pris, le 24 octobre 2019, un arrêté portant " délimitation de l'installation portuaire Terminaux à Conteneurs et Rouliers IP 0437 ", cette dernière résultant de la fusion des périmètres des deux installations portuaires n°s 0419 et 0420 susmentionnées. Par une ordonnance n° 2004134 en date du 19 juin 2020, cependant, le juge des référés de ce tribunal a ordonné la suspension de l'exécution de l'arrêté du 24 octobre 2019 à compter du trentième jour suivant la date de notification de l'ordonnance. A demande au tribunal l'annulation de cet arrêté.
Sur les exceptions de non-lieu à statuer opposées par le préfet de la Loire-Atlantique :
2. En premier lieu, une décision intervenue pour l'exécution de l'ordonnance par laquelle le juge des référés d'un tribunal administratif a suspendu l'exécution d'un acte administratif revêt, par sa nature même, un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué sur le recours en annulation présenté parallèlement à la demande en référé.
3. Le préfet de la Loire-Atlantique fait valoir que la présente requête a perdu son objet, dans la mesure où l'exécution de l'arrêté préfectoral du 24 octobre 2019 en litige a été suspendue le 19 juillet 2020 en application de l'ordonnance n° 2004134 rendue par le juge des référés de ce tribunal le 19 juin 2020. Toutefois, en application du principe rappelé au point précédent, cette suspension présente un caractère seulement provisoire. La requête n'a ainsi pas perdu son objet du seul chef de l'intervention de l'ordonnance du juge des référés en cause et l'exception de non-lieu à statuer ne peut qu'être écartée s'agissant des conclusions à fin d'annulation.
4. En second lieu, le préfet de la Loire-Atlantique fait valoir que la présente requête a également perdu son objet dès lors que l'existence des deux installations portuaires distinctes n° 0419 " Terminal à marchandises diverses et conteneurs " et n° 0420 " Terminal roulier " a été rétablie par son arrêté du 20 décembre 2020 abrogeant l'arrêté préfectoral du 3 mars 2020 listant les installations portuaires du GPMNSN, lequel avait été pris en application de l'arrêté du 24 octobre 2019 portant création d'une installation portuaire unique n° 0437 à compter du 1er janvier 2020. Bien que l'arrêté du 20 décembre 2020 précité ait pour effet d'abroger, implicitement mais nécessairement, l'arrêté litigieux, il ressort toutefois des pièces du dossier que cet acte a reçu application jusqu'au jour de l'abrogation ou, tout du moins, jusqu'au 19 juillet 2020, date de la suspension effective de son exécution, dans la mesure où sont intervenues sur son fondement, d'une part, aux termes d'un avenant du 9 décembre 2019, la modification unilatérale, par le GMPNSN, de la convention de terminal conclue avec A et, d'autre part, en vertu d'une délibération du directoire GPMNSN du 18 décembre 2019, l'institution d'une redevance de sûreté sur les clients du TMDC à compter du 1er janvier 2020. Dans ces conditions, l'acte attaqué ayant reçu application ne serait-ce que pour une courte période, le préfet n'est pas fondé à soutenir que la requête en annulation a perdu son objet. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer sur les conclusions à fin d'annulation opposée par le préfet de la Loire-Atlantique doit être écartée en toutes ses branches.
Sur les fins de non-recevoir opposées par le préfet de la Loire-Atlantique :
En ce qui concerne le défaut de qualité à agir du représentant légal de la société requérante :
5. La présentation d'une action par un avocat ne dispense pas le juge administratif de s'assurer, le cas échéant, lorsque la partie en cause est une personne morale, que le représentant de cette personne morale justifie de sa qualité pour engager cette action. Si une telle vérification n'est normalement pas nécessaire lorsque la personne morale requérante est dotée, par des dispositions législatives ou réglementaires, de représentants légaux ayant de plein droit qualité pour agir en justice en son nom, elle s'impose lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou qu'au premier examen l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. Cette qualité peut être régularisée jusqu'à la clôture de l'instruction.
6. Il résulte des dispositions de l'article L. 227-6 du code de commerce applicable aux sociétés par actions simplifiées que le président de la société et, lorsque les statuts le prévoient, son directeur général sont investis des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société dans la limite de l'objet social et représentent la société dans ses rapports avec les tiers. Ils ont ainsi, de plein droit, qualité pour agir en justice au nom de la société.
7. Il ressort des pièces du dossier que la requête de A, présentée au tribunal par l'intermédiaire d'un avocat, a été formée le 4 décembre 2019 par le représentant légal de cette société. Le préfet de la Loire-Atlantique fait valoir que la circonstance que la première page de la requête ne mentionne pas précisément l'identité de ce représentant légal ferait obstacle à la possibilité de vérifier que la personne déclarant agir pour le compte de cette société ait été dûment habilitée à cet effet et entacherait la requête d'irrecevabilité pour défaut de qualité à agir de la personne concernée.
8. A supposer même, cependant, qu'une telle contestation relative au défaut de qualité à agir de la personne se présentant comme représentant légal de A puisse être regardée comme sérieuse, il ressort des pièces produites en dernier lieu par la société requérante que MM. Kuhn et Bodet, respectivement président et directeur général de A à ce jour, ayant ainsi de plein droit qualité à agir en justice au nom et pour le compte de A en vertu des dispositions de l'article L. 227-6 du code de commerce, ont confirmé, par courrier du 24 avril 2023, maintenir les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté préfectoral en litige contenues dans la requête et les mémoires complémentaires. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la Loire-Atlantique tirée de ce que la requête serait irrecevable faute d'avoir été présentée par une personne ayant qualité à agir en justice au nom et pour le compte de A doit être écartée.
En ce qui concerne la recevabilité des pièces jointes au mémoire complémentaire enregistré le 3 septembre 2020 présenté par A :
9. Aux termes de l'article R. 414-3 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable au 3 septembre 2020 : " Par dérogation aux dispositions des articles R. 411-3, R. 411-4, R. 412-1, R. 412-2 et R. 611-1-1, les requérants sont dispensés de produire des copies de leur requête et de leurs mémoires complémentaires, ainsi que des pièces qui y sont jointes. / Les pièces jointes sont présentées conformément à l'inventaire qui en est dressé. / Lorsque le requérant transmet, à l'appui de sa requête, un fichier unique comprenant plusieurs pièces, chacune d'entre elles doit être répertoriée par un signet la désignant conformément à l'inventaire mentionné ci-dessus. S'il transmet un fichier par pièce, l'intitulé de chacun d'entre eux doit être conforme à cet inventaire. Le respect de ces obligations est prescrit à peine d'irrecevabilité de la requête. / Les mêmes obligations sont applicables aux autres mémoires du requérant, sous peine pour celui-ci, après invitation à régulariser non suivie d'effet, de voir ses écritures écartées des débats. () ".
10. Si le préfet de la Loire-Atlantique fait valoir que les pièces jointes au mémoire complémentaire de la société requérante enregistré le 3 septembre 2020 n'ont pas fait l'objet d'un débat contradictoire au motif qu'elles n'auraient pas été transmises sur l'application Télérecours, il ressort toutefois de l'examen des rubriques " historique " et " pièces " de cette interface numérique que le mémoire complémentaire a été communiqué au préfet le jour même, de même que le " bordereau de productions " et le fichier unique comportant les pièces jointes à ce mémoire, dont le préfet a accusé réception le 4 septembre 2020 à 13 h 54. Par ailleurs, la circonstance que la société requérante n'a pas donné suite au courrier de régularisation qui lui a été adressé le 3 septembre 2020, lui rappelant les deux modes de production des pièces jointes admissibles, n'a pas eu pour effet de conduire à écarter des débats le mémoire complémentaire et ses pièces jointes dans la mesure où il ressort des pièces du dossier que les pièces numérotées 25 à 49 et annexées au mémoire en cause ont été régulièrement transmises par la société requérante par un fichier unique global répertoriant chaque pièce par un signet intégré au fichier et dont chacun des signets reprend exactement le numéro d'ordre et l'intitulé affectés à la pièce par l'inventaire détaillé, respectant dans cette mesure les dispositions précitées du code de justice administrative. Il en va de même s'agissant des pièces annexées sous la forme d'un fichier unique au mémoire complémentaire de la société requérante enregistré le 23 avril 2023, alors même que, dans ce dernier cas, la juridiction n'était pas tenue d'inviter la société à régulariser sa requête, dès lors que les pièces annexées ont toutes été répertoriées par un signet reprenant le numéro d'ordre et l'intitulé de la pièce tel qu'énoncé dans l'inventaire détaillé. Par suite, les fins de non-recevoir opposées par le préfet de la Loire-Atlantique ne peuvent qu'être écartées.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
11. D'une part, aux termes du 11) de l'article 2 " Définitions " du règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires, l'installation portuaire est " un emplacement où a lieu l'interface navire/port ; elle comprend les zones telles que les zones de mouillage, les postes d'attente et leurs abords à partir de la mer, selon le cas ". Aux termes du 12) de ce même article, l'interface navire/port désigne " les interactions qui se produisent lorsqu'un navire est directement et immédiatement affecté par des activités entraînant le mouvement de personnes, de marchandises, ou la fourniture de services portuaires vers le navire ou à partir du navire ". Enfin, aux termes du paragraphe 3 de l'article 4 de ce même règlement : " Chaque État membre dresse la liste des installations portuaires concernées sur la base des évaluations de la sûreté des installations portuaires effectuées, et établit le champ d'application des mesures adoptées () ".
12. D'autre part, aux termes de l'article L. 5332-1 A du code des transports, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " L'autorité administrative réalise ou fait réaliser par un organisme habilité à cet effet () les évaluations de sûreté des installations portuaires prévues à l'article 3 du règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires. () ". Aux termes de l'article L. 5332-4 de ce code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Sauf lorsque des dispositions particulières justifient la mise en œuvre par les services de l'Etat des mesures visant à assurer la sûreté du transport maritime et des opérations portuaires, ces mesures sont mises en œuvre, sous l'autorité de l'Etat, par les exploitants d'installations portuaires, les compagnies de transport maritime, les prestataires de services portuaires, () chacun agissant dans son domaine d'activité. / Les catégories de mesures qui incombent à chacune des personnes mentionnées au premier alinéa ainsi que les autorités administratives chargées d'en définir les modalités techniques et opérationnelles sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. ". Et aux termes de l'article L. 5332-5 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " L'autorité portuaire élabore un plan de sûreté portuaire. / Pour chacune des installations portuaires figurant sur une liste établie par l'autorité administrative, la personne responsable de l'installation élabore un plan de sûreté, compatible avec le plan de sûreté portuaire. Après leur approbation par l'autorité administrative, ces plans s'imposent aux personnes mentionnées à l'article L. 5332-4. ".
13. En outre, l'article R. 5332-18 du code des transports dispose : " Les dispositions de la présente section s'appliquent dans les ports comprenant ou auxquels est rattachée au moins une installation portuaire soumise au règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires. Le ministre chargé des transports en fixe la liste par arrêté. ". Aux termes de l'article R. 5332-18-1 du même code : " L'exploitant de l'installation portuaire, ou l'autorité portuaire lorsque le navire se situe hors de celle-ci, prennent les mesures de sûreté visant à : / 1° Interdire l'accès à l'installation portuaire et au navire aux personnes non autorisées ; / 2° Empêcher ou, en cas d'autorisation de transport, encadrer par des mesures de sûreté particulières, l'introduction dans une installation portuaire ou à bord d'un navire d'objets ou de produits prohibés relevant des catégories suivantes () ". L'article R. 5332-26 de ce même code, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué, précise : " La liste des installations portuaires qui sont soumises aux dispositions de la présente sous-section est arrêtée pour chaque port par le représentant de l'Etat dans le département sur proposition de l'autorité portuaire. L'arrêté identifie l'exploitant, le périmètre et les principales caractéristiques physiques et fonctionnelles de chaque installation. ". Enfin, aux termes de l'article R. 5332-27 de ce code : " L'exploitant de l'installation portuaire prend les mesures propres à assurer la sûreté de cette installation, en tenant compte notamment des prescriptions définies aux sections 4, 5 et 6 relatives aux catégories d'installations portuaires. Ces mesures correspondent au niveau de sûreté fixé par le Premier ministre en application du règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relatif à l'amélioration de la sûreté des navires et des installations portuaires. ".
14. S'agissant des responsabilités incombant à l'exploitant d'une installation portuaire en matière de sûreté, les dispositions réglementaires figurant à la section 3 du chapitre II du livre III de la cinquième partie du code des transports, dans leur rédaction applicable à la date de la décision attaquée, précisent que si l'évaluation de la sûreté de l'installation portuaire est établie par le représentant de l'Etat en vertu des articles R. 5332-28 et R. 5332-28-1 de ce code, l'exploitant de l'installation portuaire est quant à lui responsable de l'établissement du plan de sûreté de l'installation portuaire en application de son article R. 5332-29, de la mise en œuvre de ce plan en vertu des articles R. 5332-30 et R. 5332-31 de ce code et de la désignation d'un agent de sûreté de l'installation portuaire chargé de préparer et de mettre en œuvre ledit plan aux termes de son article R. 5332-32.
15. En outre, il résulte des dispositions précitées du règlement (CE) n° 725/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 qu'une installation portuaire désigne un périmètre déterminé au sein d'un port où se déroule l'interface navire/port. Une telle installation comprend nécessairement des zones de mouillage et des postes d'attente et est équipée d'outillages et d'aménagements nécessaires aux opérations de débarquement, d'embarquement, de manutention et de stockage liées aux navires. Dans ces conditions, l'installation portuaire peut désigner un quai ou un appontement ou, plus largement encore, un terminal. L'installation portuaire correspond ainsi à une activité exercée sur un emplacement donné. En outre, il résulte des dispositions combinées du règlement (CE) n° 725/2004 du 31 mars 2004 précité et de celles du code des transports, rappelées aux points 12 et 13 du présent jugement, qu'à chaque installation portuaire doit nécessairement correspondre un exploitant unique, constitué en l'espèce par l'opérateur de l'infrastructure ou du terminal, dans la mesure où il revient à cet exploitant de mettre en œuvre les mesures de sûreté prévues par les textes au niveau de l'installation portuaire qu'il exploite. Une installation portuaire présente ainsi des caractéristiques physiques et fonctionnelles et un exploitant qui lui sont propres et qu'il appartient au préfet d'identifier, en application des dispositions susmentionnées de l'article R. 5332-26 du code des transports.
16. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté litigieux a pour objet " la délimitation de l'installation portuaire Terminaux à Conteneurs et Rouliers IP 0437 ", étant précisé que le périmètre de cette nouvelle installation portuaire correspond à l'unification des périmètres des deux installations portuaires préexistantes, n°s 0419 et 0420. L'article 1er de cet arrêté porte création de l'installation portuaire n° 0437 à compter du 1er janvier 2020 et, partant, entraine la disparition des deux installations portuaires préexistantes. Aux termes de l'article 2 de cet arrêté, " la gestion " de cette installation portuaire a été confiée au GPMNSN, et il a été constaté que " différentes entreprises y assurent des activités d'exploitation ". Enfin, en vertu de l'article 3 de ce même arrêté, le GPMNSN est chargé de la désignation d'un agent de sûreté de l'installation portuaire nouvellement créée.
17. S'il résulte des dispositions précitées de l'article R. 5332-26 du code des transports qu'il appartient au représentant de l'Etat de fixer la liste des installations portuaires soumises aux dispositions générales relatives à l'" évaluation de la sûreté et au plan de sûreté portuaires et des installations portuaires ", et d'identifier, par la même occasion, pour chaque installation, son exploitant, son périmètre et ses principales caractéristiques physiques et fonctionnelles, le préfet ne peut se livrer à une telle identification qu'en respectant les principes rappelés au point 15 du présent jugement. Dans ces conditions, en regroupant deux activités distinctes exploitées par deux entités distinctes, à savoir un terminal à marchandises diverses et conteneurs et un terminal roulier, en décidant que la " gestion " de cette installation relève du GPMNSN et en se bornant à constater, dans le même temps, que " différentes entreprises y assurent des activités d'exploitation ", le préfet de la Loire-Atlantique n'a pas procédé à l'identification de l'exploitant responsable de la sûreté de l'installation portuaire n° 0437 nouvellement créée et a ainsi méconnu les dispositions de l'article R. 5332-26 du code des transports, prises en application du règlement (CE) n° 725/2004 du 31 mars 2004 venant préciser les dispositions obligatoires code international relatif à la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS) et rendant contraignantes certaines de ses recommandations. En outre, en confiant au GPMNSN la responsabilité de désigner un agent de sûreté de l'installation portuaire ainsi que son ou ses suppléants alors que celui-ci n'a pas été identifié comme exploitant de l'installation portuaire n° 0437, le préfet de la Loire-Atlantique a également méconnu les dispositions de l'article R. 5332-33 du code des transports. A cet égard, le préfet de la Loire-Atlantique ne peut sérieusement faire valoir que cet arrêté a été pris en application de la possibilité, ouverte par les dispositions de l'article R. 5332-33 du code des transports, de mutualiser entre plusieurs installations portuaires voisines l'évaluation de la sûreté, le plan de sûreté et l'agent de sûreté de l'installation portuaire dès lors que, contrairement à ce que prévoient ces dispositions, les installations voisines concernées n'ont ni des caractéristiques ni un environnement similaires et, qu'en tout état de cause, cette prétendue mutualisation ne s'est pas manifestée par une convention définissant les responsabilités respectives de chacun des exploitants concernés.
18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que A est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 24 octobre 2019 portant délimitation de l'installation portuaire Terminaux à Conteneurs et Rouliers IP 0437.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que A, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse au préfet de la Loire-Atlantique une somme au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par A et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : L'arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 24 octobre 2019 est annulé.
Article 2 : L'Etat versera à B une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions du préfet de la Loire-Atlantique présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à B et au préfet de la Loire-Atlantique.
Copie en sera adressée au grand port maritime de Nantes-Saint-Nazaire.
Délibéré après l'audience du 30 juin 2023, à laquelle siégeaient :
M. Livenais, président,
M. Huin, premier conseiller,
Mme Thierry, conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2023.
La rapporteure,
S. THIERRY
Le président,
Y. LIVENAISLa greffière,
C. MICHAULT
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,