- la maîtrise foncière n'est pas justifiée pour la parcelle BC n° 167 qui semble être un chemin rural affecté au public et qui aurait dû faire l'objet d'un déclassement ;
- la zone de chalandise a été définie sans prendre en compte la présence d'autres enseignes ; l'impact de ce projet sur l'animation de la vie urbaine a été évalué en prenant en compte uniquement le magasin Lidl ; l'impact de cette extension au regard de l'objectif de développement durable n'a pas fait l'objet d'une présentation globale ;
- l'avis émis par la Commission nationale d'aménagement commercial est irrégulier faute d'avoir été précédé d'une instruction régulière et d'une consultation des ministres intéressés ; elle a sollicité le rapport d'instruction et les avis des ministres intéressés auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial, qui n'a pas répondu à sa demande ; la cour a transmis la requête à la Commission nationale d'aménagement commercial, qui n'a pas produit de pièces ;
- l'avis favorable implicite de la Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas motivé ;
- à la date à laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial s'est prononcée, il n'était justifié d'aucune dérogation prévue par l'article L. 142-5 du code de l'urbanisme à la règle fixée par l'article L. 142-4 du même code selon laquelle dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable, il ne peut être délivré d'autorisation d'exploitation commerciale dans un secteur rendu constructible après le 4 juillet 2003 ; en l'espèce le zonage résulte d'un document d'urbanisme approuvé le 20 décembre 2003 ;
- s'agissant de l'objectif d'aménagement du territoire, la localisation du projet et son intégration urbaine ne répondent pas aux objectifs de la loi ; le magasin qu'elle exploite n'est pas dans une situation identique à celle du projet au regard de ce critère ; alors que le magasin Lidl existant est situé au sud-ouest de la commune, à proximité de plusieurs zones pavillonnaires et d'une zone d'habitations collectives, dans laquelle il n'existe aujourd'hui qu'un magasin Carrefour Market et une petite galerie commerciale, donc assez pauvre en offre commerciale de proximité, la société pétitionnaire a décidé de quitter ce site pour déplacer son magasin de l'autre côté du territoire communal, au nord-est de la commune, à 2,7 km du site existant ; le nouveau site n'est pas intégré à l'urbanisation résidentielle existante, bien au contraire puisqu'il va s'implanter au sein d'une nouvelle zone d' activité, dépourvue de tout lien avec les habitations existantes ; la seule circonstance que le projet s'implante dans une zone d'activités ne suffit pas à justifier de la cohérence de l'implantation au regard du critère de l'aménagement du territoire ; le lotissement commercial et artisanal dans lequel le projet doit s'implanter a été créé en 2007 avant que n'interviennent de nombreux textes législatifs et réglementaires ayant pour objectif de limiter l'étalement urbain ; le projet se situera en entrée de ville à l'écart du tissu urbain et tournera le dos aux habitations, ces dernières étant implantées à plus d'un kilomètre ; l'implantation choisie va contribuer au déséquilibre de l'agglomération, en concentrant les activités commerciales au nord-est de la commune et obligera les clients à utiliser leur véhicule, ce qui aura un impact sur les flux de circulation ; le déplacement et la création de ce nouveau magasin se révèlent inutiles et consommateurs d'espace alors que la société Lidl disposait de terrains suffisants pour mener à bien son projet en site propre, et ne justifie pas du devenir de la friche qu'elle a créée ;
- aucun projet n'est envisagé pour le local commercial laissé vacant ;
- le nombre de places de stationnement n'est pas proportionné à la surface de vente du magasin projeté ; aucune mutualisation avec les établissements existants de la zone commerciale n'a été envisagée ; l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme est méconnu ;
- la réalisation du projet aura des effets négatifs sur les flux de transport ; aucune étude sérieuse ne vient confirmer les chiffres avancés par le pétitionnaire pour justifier de l'impact marginal du projet sur les flux de circulation ; la clientèle qui se situe plutôt à l'ouest et au sud devra utiliser la voiture pour se rendre sur le nouveau site au Nord ; ce flux de véhicules engendrera des nuisances mais également de l'insécurité ; des conflits d'usage sont probables entre les véhicules de livraison et ceux de la clientèle et des salariés ; l'accès par le Nord nécessite des travaux dont la réalisation n'est pas justifiée ; le projet n'est pas accessible par une piste cyclable ou une liaison piétonnière et il l'est difficilement par le biais des transports en commun ; le réseau de transport urbain n'est pas adapté, les arrêts de bus à plus de 400 mètres sont trop éloignés du site et les modalités de la desserte sont insuffisantes ;
- s'agissant de l'objectif de développement durable, le traitement architectural du projet est indigent et ne s'intègre en aucun cas dans l'environnement du projet ; aucune précision n'est apportée s'agissant du traitement des déchets générés par le chantier ; le traitement paysager n'est pas satisfaisant en prévoyant la plantation de seulement 39 arbres et deux petites surfaces engazonnées alors que le terrain d'assiette du projet comporte plus de 11 000 m² ;
- s'agissant de l'objectif de protection du consommateur, le projet ne contribuera pas à la revitalisation du tissu commercial ; appréhendé isolément,'il ne noue aucun partenariat avec les commerces de proximité existants dans le centre-ville d'Issoudun ; sa délocalisation depuis une zone résidentielle vers une zone d'activité pourrait conduire à ce que le projet vide un peu plus ces zones d'habitations des commerces de proximité qui les desservaient ; le projet risque d'entraîner la fermeture d'un commerce situé à proximité de l'ancien site d'implantation du magasin Lidl ; le projet ne contribue pas à varier l'offre commerciale, ni au développement d'un concept novateur ; la circulation des véhicules de livraison sur les mêmes axes que la clientèle concrétisera un danger supplémentaire ;
- le projet méconnaît les dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 avril 2018 et le 26 novembre 2018, la commune d'Issoudun prise en la personne de son maire, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de la société Issoudun Distribution une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable dès lors que la société Issoudun Distribution ne justifie pas avoir notifié son recours administratif préalable obligatoire à l'adresse de la société Lidl à Strasbourg telle que mentionnée dans l'avis de la CDAC et dans l'acte attaqué ;
- le moyen tiré de l'incomplétude du dossier pourra être écarté comme non assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé ; au demeurant, aucune demande de pièce complémentaire n'a été formulée par la commission départementale d'aménagement commercial ; le dossier comportait l'ensemble des éléments exigés par les dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce ;
- la société Lidl justifiait d'un titre pour présenter la demande d'autorisation d'exploitation commerciale en vertu des dispositions du a) de l'article R. 752-4 du code de commerce puisqu'elle a régularisé un compromis de vente avec la communauté de communes du Pays d'Issoudun pour l'acquisition des parcelles cadastrées 165, 167, 169, 201 et 202 sises Domaine de la Pomme à Issoudun ; les parcelles constituant le terrain d'assiette du projet faisaient toutes partie du domaine privé de la communauté de communes du Pays d'Issoudun ; le moyen tiré de ce que la parcelle BC 167 aurait dû être déclassée avant que la société Lidl ne présente sa demande de permis valant autorisation d'exploitation commerciale manque donc en droit ;
- un avis tacite ne peut être irrégulier en la forme ; le président de la Commission nationale d'aménagement commercial n'est tenu de communiquer ni le rapport d'instruction ni les avis des ministres intéressés à la personne qui intente un recours devant la Commission ; la circonstance que la pétitionnaire n'ait pas obtenu de réponses à ses demandes de communication ne démontre pas qu'aucun rapport n'a été rédigé ou que les avis n'ont pas été recueillis ; la société requérante ne démontre pas que l'absence de rapport ou l'absence d'avis des ministres aurait été de nature à la priver d'une garantie ou aurait eu une influence sur le sens de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial ; les avis des ministres intéressés n'ont pas à être communiqués aux tiers ;
- le terrain d'assiette du projet était déjà classé en zone urbaine sous l'empire du plan d'occupation des sols de 1997 ainsi que cela ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de 2003 ;
- le moyen tiré du défaut de motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est inopérant dès lors qu'il s'agit d'un avis tacite, alors au demeurant que les motifs n'ont pas été demandés par la requérante ;
- le projet s'implante dans une zone d'activités spécifiquement créée à cet effet par la communauté de communes du pays d'Issoudun et il répond aux objectifs d'aménagement du territoire tels que définis à l'échelle intercommunale ; le projet présente une grande qualité architecturale et fait appel à des techniques d'économie d'énergie, et à des matériaux représentatifs de l'architecture locale ; le principal mode de déplacement des Issoldunois reste le véhicule et le projet prévoit un parc de stationnement satisfaisant en la matière ; la zone des Coinchettes est desservie par une piste cyclable ;
- le projet est conforme au plan local d'urbanisme en vigueur.
Par des mémoires en défense enregistrés le 17 avril 2018 et le 26 novembre 2018, la société Lidl, représentée par Me B..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de la société Issoudun Distribution une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est irrecevable dès lors que la société Issoudun Distribution ne justifie pas avoir notifié son recours administratif préalable obligatoire à l'adresse du siège de la société Lidl à Strasbourg ;
- le dossier comportait l'ensemble des éléments exigés par les dispositions de l'article R. 752-6 du code de commerce ; il mentionne l'ensemble des enseignes présentes à proximité ainsi que l'ensemble des surfaces alimentaires spécialisées situées dans son environnement immédiat ; au demeurant, il n'existe pas d'ensemble commercial à proximité du projet au sens des dispositions de l'article L. 752-3 du code de commerce ; les plans de masse produits font apparaître les nombreux aménagements paysagers dont le projet est pourvu ; la critique sur l'absence de description de la desserte actuelle et future du projet est en réalité dirigée contre l'aménagement de la zone des Coinchettes et non contre le projet porté par la société Lidl ; la commune d'Issoudun est très faiblement équipée en termes de pistes cyclables ; le projet est situé à proximité du centre-ville, dans une zone urbanisée ; la zone d'activités des Coinchettes est desservie par une piste cyclable ;
- elle justifiait bien d'un titre pour présenter la demande d'autorisation d'exploitation commerciale en vertu des dispositions du a) de l'article R. 752-4 du code de commerce puisqu'elle a régularisé un compromis de vente avec la communauté de communes du Pays d'Issoudun pour l'acquisition des parcelles cadastrées 165, 167, 169, 201 et 202 sises Domaine de la Pomme à Issoudun ; les parcelles constituant le terrain d'assiette du projet faisaient toutes partie du domaine privé de la communauté de communes du Pays d'Issoudun ; le moyen tiré de ce que la parcelle BC numéro 167 aurait dû être déclassée avant que la société Lidl ne présente sa demande de permis valant autorisation d'exploitation commerciale manque donc en droit ;
- un avis tacite ne peut être irrégulier en la forme ; le président de la Commission nationale d'aménagement commercial n'est tenu de communiquer ni le rapport d'instruction ni les avis des ministres intéressés à la personne qui intente un recours devant la Commission ; la circonstance que la pétitionnaire n'ait pas obtenu de réponses à ses demandes de communication ne démontre pas qu'aucun rapport n'a été rédigé ou que les avis n'ont pas été recueillis ; la société requérante ne démontre pas que l'absence de rapport ou l'absence d'avis des ministres aurait été de nature à la priver d'une garantie ou aurait eu une influence sur le sens de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial , qui disposait du rapport établi devant la CDAC; les avis des ministres intéressés n'ont pas à être communiqués aux tiers ;
- le moyen tiré du défaut de motivation de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial est inopérant dès lors qu'il s'agit d'un avis tacite ;
- le terrain d'assiette du projet était déjà classé en zone urbaine sous l'empire du plan d'occupation des sols de 1997 ainsi que cela ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de 2003 ;
- l'éventuelle proximité du site retenu par la société Lidl avec un magasin ayant une même activité commerciale ne constitue aucunement un critère d'avis défavorable à la réalisation du projet ;
- en matière d'aménagement du territoire, c'est de manière inopérante que la requérante allègue que le projet ne viendrait pas s'intégrer à l'urbanisation résidentielle pour soutenir qu'il méconnaîtrait, de par sa localisation, l'objectif d'aménagement du territoire ; le projet s'implante dans une zone dont l'objet consiste précisément à accueillir des commerces et il est situé au sein de la zone UYc du plan local d'urbanisme en vigueur, laquelle correspond à une zone équipée destinée aux activités commerciales ; l'ancien site occupé par la société Lidl ne se trouvera pas dépourvu de toute offre commerciale dans le secteur de l'alimentation après son départ ; le projet n'entraînera pas d'imperméabilisation de terres agricoles mais consistera à aménager des terrains destinés à un usage économique ; les 155 places de stationnement ne sont pas toutes affectées à la grande surface ; le projet limite l'imperméabilisation des sols ; l'impact du projet de la société Lidl sur les flux de circulation est réduit puisque près de 80% de la future clientèle du magasin est déjà présente dans l'environnement immédiat de la zone des Coinchettes ; l'impact de l'implantation sur les flux de véhicules empruntant la route nationale 151 est seulement de 1,86 % ; la requérante ne démontre jamais que le flux de circulation serait substantiellement accru de telle sorte que les voies de circulation seraient inadaptées ; concernant l'accès sud, seul accès partagé entre la clientèle et les véhicules de livraison, de nombreuses dispositions ont été prises pour limiter les conflits d'usage ; deux arrêts de bus sont situés à proximité du futur magasin ; le site est parfaitement accessible par les piétons ;
- en matière de développement durable, le concept architectural du bâtiment est adapté à la tradition constructive régionale par l'emploi de la pierre calcaire en façade, permettant de mettre en avant le patrimoine local ; les façades sont très soignées et laissent place, de surcroît, à d'importantes surfaces vitrées avec l'emploi de menuiseries aluminium ; l'insertion architecturale et paysagère de l'ensemble est d'autant plus soignée qu'elle fait l'objet d'un traitement détaillé faisant la part belle aux espaces verts et aux plantations de chênes verts ; la toiture est recouverte de nombreux panneaux solaires photovoltaïques ; le moyen tiré d'une prétendue absence de précision s'agissant du traitement des déchets générés par le chantier n'est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, et aucune disposition du code de commerce n'aborde ce point ;
- s'agissant de la protection des consommateurs, les dispositions du code de commerce régissant la composition du dossier n'imposent aucunement que le demandeur justifie de partenariats avec les commerces du centre-ville ; le site dans lequel s'insère le projet est entouré de zones résidentielles situées à moins de 650 m ainsi qu'en justifie le dossier ; le futur magasin est ancré dans le tissu économique local, en particulier, en valorisant les filières de production locale ; les risques pour la sécurité des consommateurs ne sont pas établis ; l'ancien site ne sera pas dépourvu de commerce de proximité ;
- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme est inopérant.
Un courrier du 26 novembre 2018 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.
L'instruction a été close au 19 mars 2019, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Les parties ont été informées, le 17 juin 2019, qu'en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, la cour est susceptible de surseoir à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 29 août 2017, afin de permettre à la société Lidl d'obtenir un permis de construire modificatif régularisant l'illégalité tiré de la méconnaissance de l'article R. 752-36 du code de commerce en ce qu'il n'est pas avéré qu'un rapport d'instruction a été réalisé et que les avis des ministres n'ont pas été recueillis.
La société Issoudun Distribution a présenté ses observations sur ce moyen par mémoire enregistré le 1er juillet 2019.
La commune d'Issoudun a présenté ses observations sur ce moyen par mémoire enregistré le 3 juillet 2019.
La société Lidl a présenté ses observations sur ce moyen par mémoire enregistré le 3 juillet 2019.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C... A...,
- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant la commune d'Issoudun et la société Lidl.
Considérant ce qui suit :
1. La société Lidl a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale le 19 octobre 2016 portant sur la création d'un ensemble commercial à l'enseigne Lidl d'une surface de vente totale de 1 620,33 m² sur un terrain situé dans la zone d'activités des Coinchettes, au nord-est d'Issoudun, en remplacement d'un magasin de 677 m² situé à 2,7 km de l'autre côté du centre, au sud, destiné à être démoli. Le projet a bénéficié, le 27 janvier 2017, d'un avis favorable unanime de la commission départementale d'aménagement commercial de l'Indre, et la Commission nationale d'aménagement commercial a rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par la société Issoudun Distribution, par un avis tacite intervenu le 28 août 2017. Le maire d'Issoudun a accordé le permis de construire sollicité par la société Lidl par un arrêté du 29 août 2017, dont la société Issoudun Distribution, qui exploite un magasin Intermarché à 500 mètres du projet, demande l'annulation en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.
Sur la fin de non-recevoir opposée aux conclusions dirigées contre le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale :
En ce qui concerne la notification du recours :
2. Aux termes de l'article R. 752-32 du code de commerce : " A peine d'irrecevabilité de son recours, dans les cinq jours suivant sa présentation à la commission nationale, le requérant, s'il est distinct du demandeur de l'autorisation d'exploitation commerciale, communique son recours à ce dernier soit par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, soit par tout moyen sécurisé. / (...) ".
3. Contrairement à ce que soutiennent la société Lidl et la commune d'Issoudun, la société Issoudun Distribution justifie avoir notifié son recours administratif préalable obligatoire du 28 avril 2017 devant la Commission nationale d'aménagement commercial à la société Lidl, tant à l'adresse de son siège à Strasbourg qu'à l'adresse de la direction régionale de cette société, par un courrier adressé le même jour avec un avis de réception. Ainsi, la fin de non-recevoir soulevée ne peut qu'être écartée comme manquant en fait.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la composition du dossier de demande :
4. Aux termes de l'article R. 752-6 du code de commerce : " La demande est accompagnée d'un dossier comportant les éléments suivants : 1° Informations relatives au projet : a) Pour les projets de création d'un magasin de commerce de détail : la surface de vente et le secteur d'activité ; b) Pour les projets de création d'un ensemble commercial : - la surface de vente globale ; - la surface de vente et le secteur d'activité de chacun des magasins de plus de 300 mètres carrés de surface de vente ; - l'estimation du nombre de magasins de moins de 300 mètres carrés de surface de vente et de la surface de vente totale de ces magasins ; (...) g) Autres renseignements : - si le projet s'intègre dans un ensemble commercial existant : une liste des magasins de cet ensemble commercial exploités sur plus de 300 mètres carrés de surface de vente, ainsi qu'à titre facultatif, la mention des enseignes de ces magasins ; (...) les aménagements paysagers en pleine terre ; 2° Informations relatives à la zone de chalandise et à l'environnement proche du projet : a) Une carte ou un plan indiquant les limites de la zone de chalandise, accompagné : (...) - d'une description de la desserte actuelle et future (routière, en transports collectifs, cycliste, piétonne) et des lieux exerçant une attraction significative sur la population de la zone de chalandise, notamment les principaux pôles d'activités commerciales, ainsi que du temps de trajet véhiculé moyen entre ces lieux et le projet ; (...) ".
5. En premier lieu, il est soutenu que le dossier de demande serait insuffisant faute de comporter les informations requises concernant l'environnement commercial du projet. Toutefois et d'une part, le dossier de demande comporte dans la partie 2 intitulée " Informations relatives à la zone de chalandise et à l'environnement du projet " une description de la zone de chalandise ainsi qu'une carte sur laquelle figurent les supermarchés et hypermarchés présents dans cette zone. Deux tableaux énumérant d'une part les surfaces alimentaires de la zone de chalandise et d'autre part les surfaces spécialisées complètent la description de l'offre commerciale dans la zone de chalandise. Le dossier de demande contient également un tableau précisant l'activité, l'enseigne et la surface de vente des commerces de plus de 300 m² situés dans un rayon d'un kilomètre du projet. Enfin, les principaux pôles commerciaux situés à proximité de la zone de chalandise sont décrits avec pour chaque pôle l'énumération des équipements commerciaux existants, les enseignes représentées et les surfaces de vente exploitées. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la requérante, le dossier de demande n'est pas incomplet sur ce point, et il ne ressort pas des pièces du dossier que la zone d'influence commerciale aurait été irrégulièrement délimitée au regard des commerces présents alentours. Par ailleurs, l'ensemble commercial prévu ne comportant qu'un supermarché Lidl et une cellule à destination de commerce alimentaire (boucherie), la circonstance que l'enseigne de celle-ci ne soit pas précisée n'a pas d'incidence sur l'appréciation du dossier.
6. En deuxième lieu, le plan de masse paysager PC2 joint au dossier de demande est suffisant pour permettre d'apprécier les aménagements paysagers en pleine terre.
7. En troisième lieu, si la société Issoudun Distribution fait valoir que le dossier de demande est insuffisant en ce qui concerne la description de la desserte actuelle et future du projet, ce dossier contient une carte de la desserte du lieu d'implantation du projet par les transports collectifs, voies piétonnes et pistes cyclables. Il en ressort que les cheminements piétons se font par des trottoirs classiques, toutes les voies du secteur étant bordées de trottoirs permettant l'accessibilité des piétons au projet. En outre, celui-ci n'étant pas desservi par des pistes cyclables dédiées, aucun plan n'avait à les identifier.
8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 752-4 du code du commerce : " La demande d'autorisation d'exploitation commerciale est présentée : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains ou immeubles, par toute personne justifiant d'un titre du ou des propriétaires l'habilitant à exécuter les travaux ou par le mandataire d'une de ces personnes (...) ".
9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles sur lesquelles doit s'implanter le projet sont la propriété de la communauté de communes du pays d'Issoudun et que le président de cet établissement public de coopération intercommunale a autorisé le 9 juin 2016 la société Lidl à déposer un dossier de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. D'autre part, il ressort également des pièces du dossier et notamment de la convention de réalisation de travaux valant constitution de servitudes de passage que les parcelles en cause, y compris la parcelle BC n° 167 d'une superficie de 220 m², font partie du domaine privé de l'établissement public de coopération intercommunale et que dans ces conditions, aucune décision de déclassement préalable à leur aliénation n'était nécessaire.
10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation doit être écarté.
En ce qui concerne l'absence de motivation de l'avis tacite de la Commission nationale d'aménagement commercial :
11. Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce : " I.- A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale est un préalable obligatoire au recours contentieux. (...) Elle émet un avis ou rend une décision sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6. Cet avis ou cette décision se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis ou de décision exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. ". Ces dispositions ne dispensent pas la Commission nationale d'aménagement commercial d'instruire le dossier ou de recueillir les avis des ministres. Aux termes du second alinéa de l'article R. 752-38 du code de commerce : " (...) L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions. ".
12. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".
13. Il résulte de la combinaison des dispositions citées aux points 11 à 12 que, eu égard au caractère et à leur portée, les avis conformes ou, le cas échéant, les décisions, rendus par les commissions d'aménagement commercial, doivent être assimilés à des décisions au sens du code des relations entre le public et l'administration rappelées ci-dessus. Par suite, il appartient, en cas de demande régulièrement formée, à la Commission nationale d'aménagement commercial de communiquer les motifs de son avis tacite ou, le cas échéant, de sa décision tacite, à la personne dont le recours administratif préalable obligatoire a été rejeté.
14. Il ne ressort pas en l'espèce des pièces du dossier que la société Issoudun Distribution ait sollicité la communication des motifs de la décision implicite par laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a délivré un avis tacite confirmant l'avis favorable au projet de la société Lidl émis par la commission départementale d'aménagement commercial de l'Indre. Elle n'est, par suite, pas fondée à soutenir que cette décision serait illégale du seul fait de son absence de motivation.
En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions des articles R. 752-35 et R. 752-36 du code de commerce :
15. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. ". Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 752-36 du même code : " Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes. ".
16. Malgré la demande de pièces qui a été adressée à la CNAC par la juridiction, il ne ressort pas de celles produites au dossier que les avis des ministres, alors même qu'ils auraient été sollicités et recueillis par le commissaire du Gouvernement, et le rapport d'instruction auraient figuré au dossier avant l'intervention de l'avis tacite rendu par la Commission nationale sur le fondement des dispositions, citées au point 11, de l'article L. 752-17 du code de commerce. Ce défaut de production des avis au dossier doit ainsi être regardé comme un défaut de consultation des ministres concernés. De même, l'absence de production du rapport d'instruction révèle que l'instruction du recours de la société Issoudun Distribution n'a pas été réalisée dans les conditions prévues par les dispositions du code de commerce. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que, les dispositions de l'article R. 752-36 du code de commerce ayant été méconnues, l'avis tacite de la Commission nationale d'aménagement commercial a été rendu irrégulièrement.
17. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
18. Il appartient toutefois à la cour administrative d'appel d'apprécier, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce si cette irrégularité est susceptible d'avoir eu une incidence sur le sens de la décision attaquée, l'obligation de saisir préalablement la Commission nationale d'aménagement commercial avant toute introduction d'un recours contentieux ne constituant pas, en tout état de cause, une garantie pour les personnes intéressées.
En ce qui concerne le moyen tiré des dispositions des articles L. 142-4 et L. 142-5 du code de l'urbanisme :
19. Aux termes de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme : " Dans les communes où un schéma de cohérence territoriale n'est pas applicable : ... 4° A l'intérieur d'une zone ou d'un secteur rendu constructible après la date du 4 juillet 2003, il ne peut être délivré d'autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-1 du code de commerce (...). " Aux termes de l'article L. 142-5 du même code : " Il peut être dérogé à l'article L. 142-4 avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime et, le cas échéant, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. La dérogation ne peut être accordée que si l'urbanisation envisagée ne nuit pas à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou à la préservation et à la remise en bon état des continuités écologiques, ne conduit pas à une consommation excessive de l'espace, ne génère pas d'impact excessif sur les flux de déplacements et ne nuit pas à une répartition équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services. ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes qu'elles visent et qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, il ne peut, sauf dérogation accordée par le préfet ou, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale est en cours d'élaboration, par l'établissement public auteur du schéma de cohérence territoriale, être délivré d'autorisation d'exploitation commerciale à l'intérieur des zones à urbaniser de ces communes ouvertes à l'urbanisation après l'entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003.
20. La société Issoudun Distribution soutient que la société Lidl n'a pas établi que le terrain d'assiette du projet était situé dans un secteur rendu constructible avant le 4 juillet 2003 en mentionnant dans sa demande d'autorisation que le projet n'était pas concerné par la règle de la constructibilité limitée au motif que la commune d'Issoudun entrait dans le champ d'application des dispositions de l'article 14 de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 selon lesquelles : " Jusqu'au 31 décembre 2016, les alinéas 1 à 5 de l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme ne sont pas applicables dans les communes situées à plus de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à plus de quinze kilomètres de la limite extérieure d'une unité urbaine de plus de 15 000 habitants, au sens du recensement général de la population. ".
21. Toutefois, et d'une part, la commune d'Issoudun produit un extrait de plan de zonage de 2001 faisant apparaître le terrain litigieux en zone UYc. D'autre part, la seule circonstance que la société Lidl ait mentionné dans le dossier de demande que la commune d'Issoudun entrait dans le champ d'application des dispositions de l'article 14 de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ne suffit pas à établir que le secteur d'implantation du projet de la société Lidl se situerait dans une zone ouverte à l'urbanisation après le 4 juillet 2003. Enfin, en se bornant à affirmer sans le démontrer que le terrain aurait pu être " fermé à l'urbanisation " après 2001, date de la révision du plan d'occupation des sols, la société Issoudun Distribution ne remet pas utilement en cause, en l'état du dossier, la pièce produite par la commune d'Issoudun.
En ce qui concerne l'appréciation de la Commission nationale d'aménagement commercial :
22. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. / Dans le cadre d'une concurrence loyale, ils doivent également contribuer à la modernisation des équipements commerciaux, à leur adaptation à l'évolution des modes de consommation et des techniques de commercialisation, au confort d'achat du consommateur et à l'amélioration des conditions de travail des salariés ". Selon l'article L. 752-6 du même code : " I. - L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : /a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locale (...) ". Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles se prononcent sur un projet d'exploitation commerciale soumis à autorisation en application de l'article L. 752-1 du code de commerce, d'apprécier la conformité de ce projet aux objectifs prévus à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 et à l'article L. 750-1 du code de commerce, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du même code. L'autorisation ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet compromet la réalisation de ces objectifs.
Sur l'impact du projet en matière d'aménagement du territoire :
23. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet est classée en zone UYc du plan local d'urbanisme au sein d'une zone d'activités. Bien que la parcelle soit située à près de deux kilomètres du centre-ville, les plus proches habitations sont à 650 mètres du projet. La reconstruction du magasin sur un autre site que celui du bâtiment existant n'entraînera pas la création d'une friche commerciale dès lors que le pétitionnaire prévoit la destruction de l'ancien bâtiment afin de vendre le terrain nu. Le magasin projeté, d'une taille relativement modeste, et le parc de stationnement de 155 places n'entraînent pas, au regard du contexte local, une consommation excessive des espaces, contrairement à ce que soutient la société Issoudun Distribution.
24. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que les flux de circulation supplémentaires attendus pour le magasin, de l'ordre de 930 clients par jour, pourront être absorbés par les axes d'accès au site, dont il n'est pas établi ni même allégué qu'ils seraient saturés. Si la société Issoudun Distribution relève que l'organisation des livraisons pourra entraîner des conflits d'usage avec les clients du magasin, le décalage des horaires par rapport à ceux d'ouverture du magasin peut pallier ce défaut, ainsi que l'envisage au demeurant le pétitionnaire dans son dossier de demande et ainsi que le permettent les fréquences de livraison envisagées. Enfin, le pétitionnaire produit la délibération de la communauté de communes du Pays d'Issoudun approuvant la réalisation d'un nouvel accès à la zone d'activité sur la RN 151 ainsi que l'avis favorable des services de l'Etat et une attestation de la société Lidl indiquant qu'elle assurerait le financement de cet aménagement. Par suite, les moyens tirés de l'insuffisance de la desserte doivent être écartés.
25. En troisième et dernier lieu, le dossier de demande indique que des places de stationnement pour deux-roues seront créées, et il ressort des plans produits au dossier que toutes les voies du secteur sont bordées de trottoirs permettant l'accessibilité des piétons au projet. L'absence de desserte du site par une ligne de bus régulière, qui est au demeurant reconnue par le pétitionnaire dans son dossier de demande, ne serait pas à elle seule de nature à justifier le refus de l'autorisation sollicitée.
Sur le développement durable :
26. Le projet autorisé prévoit notamment la mise en place de dispositifs permettant l'isolation du bâtiment, la réduction des consommations d'énergie et le respect de la réglementation thermique 2012, ainsi que le recyclage des déchets et la récupération des eaux pluviales. L'insertion paysagère est suffisamment assurée par les caractéristiques architecturales du bâtiment envisagé au sein d'une zone d'activités en entrée de ville et la plantation de près de quarante arbres de haute tige, les espaces verts représentant en outre 25 % de la surface du terrain. La circonstance que le pétitionnaire n'ait pas prévu dans son dossier de dispositions spécifiques relatives au traitement des déchets du chantier de construction ne suffit pas, à elle seule, à caractériser une méconnaissance de l'objectif de développement durable.
Sur la protection des consommateurs :
27. Si le projet autorisé est plus éloigné du centre-ville que le précédent magasin exploité par l'enseigne Lidl, il se situe dans une zone dédiée à l'activité commerciale, dans un espace déjà urbanisé et à proximité d'habitations. Le projet, limité au transfert d'une activité commerciale déjà présente sur la commune d'Issoudun, n'entraîne qu'une faible augmentation de la surface de vente et permettra d'améliorer le confort d'achat des consommateurs. Par ailleurs, le pétitionnaire s'engage, dans sa demande, à commercialiser des produits de fournisseurs locaux. Il ne résulte pas de ces éléments que le projet compromettrait l'objectif de protection des consommateurs.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme :
28. Aux termes de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'il est saisi par une personne mentionnée à l'article L. 752-17 du code de commerce d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du présent code, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l'annulation de ce permis qu'en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables à l'appui de telles conclusions (...) ". Aux termes de l'article L. 111-19 du même code : " Nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme, l'emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d'un commerce soumis à l'autorisation d'exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l'article L. 752-1 du code de commerce et à l'autorisation prévue au 1° de l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée, ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l'auto-partage et les places de stationnement destinées à l'alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l'emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. ".
29. Il résulte des dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 600-1-4 du code de l'urbanisme que, lorsque le juge est saisi par un professionnel dont l'activité est susceptible d'être affectée par un projet d'aménagement commercial d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l'article L. 425-4 du même code, les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu'il vaut autorisation de construire sont irrecevables. Par suite, la société requérante n'est pas recevable à se prévaloir des dispositions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme pour contester un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.
30. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêt attaqué : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations ".
31. Le motif d'annulation découlant de l'irrégularité de la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial résultant de l'absence de rapport d'instruction et de l'absence de consultation des ministres intéressés apparaît, en l'état de l'instruction, comme seul de nature à justifier l'annulation du permis de construire. Les pièces du dossier ne permettent pas d'exclure que l'irrégularité dont est entachée l'avis délivré ait été susceptible d'avoir une influence sur la décision attaquée. Toutefois, ce vice est régularisable par la reprise de la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial, après la rédaction d'un rapport d'instruction et la consultation des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme. Dans ces conditions, il y a lieu de faire usage des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme afin de permettre, en cas d'avis favorable de la CNAC, la régularisation de l'arrêté du 29 août 2017 du maire d'Issoudun en tant qu'il tient lieu d'autorisation d'exploitation commerciale. Par suite, il y a lieu de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête et d'impartir à la Commission nationale d'aménagement commercial, un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt pour se prononcer à nouveau sur le recours de la société Issoudun Distribution et au maire d'Issoudun, un délai de deux mois pour tirer les conséquences de l'avis qui sera rendu.
DECIDE :
Article 1er : Il est sursis à statuer et il est imparti à la Commission nationale d'aménagement commercial un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt pour se prononcer à nouveau sur le recours de la société Issoudun Distribution et au maire d'Issoudun, un délai de deux mois pour tirer les conséquences de l'avis rendu.
Article 2 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Issoudun Distribution, à la société Lidl, à la commune d'Issoudun et au ministre de l'économie et des finances (Commission nationale d'aménagement commercial).
Délibéré après l'audience du 4 juillet 2019 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. C... A..., président-assesseur,
M. David Terme, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 11 juillet 2019.
Le rapporteur,
Jean-Claude A...Le président,
Catherine GIRAULT
Le greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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No 17BX03415