Procédure devant la cour :
Par une requête, un mémoire ampliatif et deux mémoires en réplique enregistrés respectivement les 24 février 2016, 4 avril 2016, 5 décembre 2016 et 10 février 2017, Mme D..., représentée par Me A... de la Varde, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 19 novembre 2015 ;
2°) d'enjoindre au procureur général près la Cour d'appel de Basse-Terre d'abroger, dans le délai de deux mois, les arrêtés du Garde des Sceaux en date des 10 février 1987 et 24 septembre 1996 portant autorisation d'ouverture de bureaux annexes ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal administratif a soulevé d'office un argument sans avoir au préalable invité les parties à formuler leurs observations ; il a ainsi méconnu l'article R. 611-7 du code de justice administrative ;
- la décision contestée a été adoptée aux termes d'une procédure irrégulière, la commission de localisation des offices de notaires n'ayant pas été consultée au préalable ;
- les arrêtés ayant autorisé la création de deux bureaux annexes à Saint-Barthélemy sont devenus illégaux au regard du nouveau statut de l'île de Saint-Barthélemy tel qu'il résulte de la loi organique du 21 février 2007 ; le procureur général ne pouvait dès lors refuser de mettre un terme à l'implantation de ces bureaux sans entacher sa décision d'illégalité ;
- la présence des deux bureaux annexes rend impossible la survie du seul office principal de l'île, en méconnaissance des objectifs de la loi ;
- l'implantation des deux bureaux annexes n'avait été autorisée que pour assurer la continuité du service notarial à Saint Barthélémy ; une telle continuité étant désormais assurée par l'office principal dont elle est nouvellement titulaire, le maintien des deux bureaux annexes ne se justifie plus ; leur maintien empêche par ailleurs le développement de son office dont la création était pourtant apparue justifiée ;
- la suppression des deux bureaux annexes en litige n'aura nullement pour effet de mettre son office en situation de monopole ;
- chacun des deux offices notariaux titulaires des bureaux annexes en litige sont parfaitement viables sans lesdits bureaux ;
- les résultats de son étude sont essentiellement dus à l'activité qu'elle a développée sur le territoire de Saint-Martin ;
- la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 22 septembre 2016, la SCP Renaud Herbert, Nadia Jacques et Thierry Collange, anciennement dénommée SCP Mouial, Jacques, Herbert et Collanges, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 27 octobre 2016, la SCP Simorre Alain et Ciffreo Michel conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la requête est dépourvue d'objet en ce qui concerne le bureau annexe de la SCP Alain Simorre et Michel Ciffreo dès lors que cette SCP a été dissoute par un arrêté de la garde des sceaux, ministre de la justice, du 22 juin 2015, lequel a également transformé en office distinct le bureau annexe de Saint-Barthélemy et nommé la SCP Simorre Alain et Ciffreo Michel notaire à la résidence de Saint-Barthélémy ;
- les moyens invoqués par la requérante ne sont en tout état de cause pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2016, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête ; il soutient qu'aucun des moyens invoqués par la requérante n'est fondé.
Par ordonnance du 11 janvier 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 13 février 2017 à 12h00.
Par une lettre du 16 mars 2018, les parties ont été informées de ce qu'en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, la cour était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public.
Par un mémoire en défense enregistré le 23 mars 2018, le garde des sceaux, ministre de la justice, a déclaré n'avoir aucune observation à faire en réponse au moyen d'ordre public soulevé par la cour.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 ;
- le décret n° 67-868 du 2 octobre 1967 ;
- le décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Sylvie Cherrier,
- et les conclusions de M. C... de la Taille Lolainville, rapporteur public.
Une note en délibéré présentée pour la SCP Renaud Herbert, Nadia Jacques et Thierry Collange, anciennement dénommée SCP Mouial, Jacques, Herbert et Collanges a été enregistrée le 6 avril 2018.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 10 février 1987, le garde des sceaux, ministre de la justice, a autorisé la SCP Gérald Mouial, Patrick Mouial et Alain Simorre, devenue la SCP Gérald Mouial, Sylvie Ricour-Brunier, Nadia Jacques, Renaud Herbert et Thierry Balzame, titulaire d'un office notarial à Saint-Martin, à ouvrir un bureau annexe à Saint-Barthélemy. Par un arrêté du 24 septembre 1996, le même ministre a par ailleurs autorisé la SCP Robert Beaubrun et Daniel Beaubrun, devenue la SCP Alain Simorre et Michel Ciffreo, titulaire d'un office notarial à Basse-Terre, à ouvrir un bureau annexe à Saint-Barthélemy. A cette date, le service public notarial à Saint-Barthélemy était assuré par ces deux bureaux annexes, aucun office principal n'y étant installé.
2. Mme D..., qui exerçait à Saint-Martin la profession de notaire au sein de la SCP Gérald Mouial, Sylvie Ricour-Brunier, Nadia Jacques, Renaud Herbert et Thierry Balzame, a sollicité sa nomination en qualité de notaire avec office à Saint-Barthélemy. Par un arrêté du garde des sceaux du 12 décembre 2011, le retrait de Mme D...de la SCP Gérald Mouial, Sylvie Ricour-Brunier, Nadia Jacques, Renaud Herbert et Thierry Balzame a été accepté et, par un arrêté du même jour, le garde des sceaux a nommé la société d'exercice libéral par actions simplifiée Sylvie Ricour-Brunier notaires et associés, notaire à la résidence de Saint-Barthélemy, Mme B...D...étant nommée notaire associée.
3. Mme D... a saisi le procureur général près la cour d'appel de Basse-Terre d'une demande tendant à l'abrogation des arrêtés du 10 février 1987 et du 24 septembre 1996 et à la suppression des bureaux annexes dont ils avaient autorisé la création. Cette demande a été rejetée par une décision du 9 décembre 2013 du procureur général près la cour d'appel de Basse-Terre. Par la présente requête, Mme D... demande à la cour d'annuler le jugement du 19 novembre 2015 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit enjoint au procureur général près la cour d'appel de Basse-Terre de prononcer la suppression des deux bureaux annexes existant à Saint-Barthélemy.
Sur les conclusions dirigées contre la décision du 9 décembre 2013 en tant qu'elle refuse de supprimer le bureau annexe de Saint-Barthélémy dépendant de l'office de notaire situé à Basse-Terre :
4. Par un arrêté intervenu le 22 juin 2015, soit après l'introduction de la demande de Mme D...devant le tribunal administratif mais avant que ce dernier ne statue, le garde des sceaux, ministre de la justice, a transformé en office distinct le bureau annexe de l'office notarial situé à Basse-Terre. Il en résulte qu'à la date à laquelle a été rendu le jugement attaqué, la demande de Mme D... était devenue sans objet en tant qu'elle tendait à la suppression de ce bureau annexe. C'est, par suite, à tort que le tribunal administratif n'a pas prononcé un non-lieu à statuer sur la demande présentée par Mme D...en tant qu'elle tendait à cette suppression.
5. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué doit être annulé en tant qu'il statue sur les conclusions de Mme D... tendant à la suppression du bureau annexe de l'office précédemment situé à Basse-Terre. Il y a lieu, après évocation sur ce point, de constater un non-lieu à statuer sur ces conclusions.
Sur la légalité de la décision du 9 décembre 2013 en tant qu'elle refuse de supprimer le bureau annexe de Saint-Barthélémy dépendant de l'office de notaire situé à Saint-Martin :
En ce qui concerne la régularité du jugement :
6. En relevant que Mme D...n'établissait pas que la commission de localisation des offices de notaires se serait réunie à l'occasion de la création des bureaux annexes dont celle-ci demandait la suppression, le tribunal administratif de la Guadeloupe n'a pas, contrairement à ce que soutient l'intéressée, relevé d'office un moyen de droit mais s'est contenté de répondre au moyen, invoqué dans la demande, selon lequel, en application du principe du parallélisme des formes, cette commission devait être consultée préalablement au rejet d'une demande de suppression d'un bureau annexe. Mme D...n'est par suite pas fondée à soutenir que le tribunal administratif aurait méconnu les dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative et aurait ainsi entaché son jugement d'irrégularité.
7. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de la Guadeloupe, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par la requérante, a répondu avec suffisamment de précision au moyen tiré de ce que la décision en litige aurait été entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne la légalité externe de la décision du 9 décembre 2013 :
8. Aux termes de l'article 2 du décret susvisé du 26 novembre 1971, dans sa rédaction applicable à la date de la décision contestée : " Il est institué auprès du garde des sceaux, ministre de la justice, une commission chargée de donner son avis ou d'émettre des recommandations sur la localisation des offices de notaires en fonction des besoins du public et de la situation géographique, démographique et économique. (...) ". Aux termes de l'article 2-5 : " Saisie par le garde des sceaux, la commission donne son avis sur tout projet de création, de transfert ou de suppression d'un office de notaire, sur l'ouverture de bureaux annexes ou leur transformation en offices distincts. Cet avis peut être assorti de conditions particulières. Les chambres départementales et les conseils régionaux de notaires sont préalablement consultés (...) ". Enfin, selon l'article 2-7 du même décret : " La création, le transfert ou la suppression d'un office, la transformation d'un bureau annexe en office distinct et la désignation du ressort du tribunal d'instance dans lequel l'office créé sera implanté font l'objet d'un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice. / (...) L'ouverture d'un bureau annexe et sa suppression font l'objet d'une décision du procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle est établi l'office. ".
9. D'une part, il résulte des termes mêmes des dispositions précitées de l'article 2-5 du décret du 26 novembre 1971 que la consultation de la commission instituée par l'article 2 n'est pas requise pour ce qui est de la suppression d'un bureau annexe d'un office de notaire. D'autre part, si la consultation de cette commission est exigée préalablement à l'autorisation d'ouverture d'un tel bureau annexe, aucun principe de parallélisme des procédures n'imposait au procureur général, saisi d'une demande de suppression d'un tel bureau, de recueillir l'avis de ladite commission avant de prendre sa décision. Enfin, la circonstance, invoquée par la requérante, que le procureur général a, préalablement à l'adoption de la décision en litige, recueilli l'avis de la chambre départementale des notaires de Guadeloupe, ne saurait signifier qu'il aurait entendu ce faisant appliquer la procédure prévue par les dispositions précitées de l'article 2-5 du décret susvisé du 26 novembre 1971. Par suite, le moyen tenant au vice de procédure ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
10. Selon l'article 10 du décret n° 71-942 du 26 novembre 1971 modifié, dans sa rédaction applicable à la date à laquelle a été pris l'arrêté du 10 février 1987 : " (...) Le garde des sceaux, ministre de la justice, peut, à la demande du titulaire de l'office, autoriser par arrêté l'ouverture d'un bureau annexe, soit à l'intérieur du département, soit à l'extérieur de ce département, dans un canton et une commune limitrophe du canton où est établi l'office (...) ". Dans leur version en vigueur à la date à laquelle la décision litigieuse du 9 décembre 2013 a été prise, ces dispositions étaient ainsi rédigées : " Le procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle est établi l'office, peut, à la demande du titulaire de l'office, prendre une décision autorisant l'ouverture d'un bureau annexe, soit à l'intérieur du département, soit à l'extérieur de ce département, dans un canton ou une commune limitrophe du canton où est établi l'office. (...) ".
11. L'acte par lequel est autorisée la création, par un office notarial, d'un bureau annexe, qui a pour objet l'organisation même du service public assuré par les officiers ministériels que sont les notaires, est un acte à caractère réglementaire. Dès lors, l'arrêté du garde des sceaux du 10 février 1987 autorisant la création à Saint-Barthélémy d'un bureau annexe de l'office notarial situé à Saint-Martin est un acte règlementaire.
12. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. C'est à la date à laquelle l'autorité se prononce sur la demande d'abrogation dont elle a été saisie qu'il convient de se placer pour apprécier si cette demande était fondée.
13. En premier lieu, la requérante soutient que, depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 21 février 2007 qui a érigé Saint-Barthélémy et la partie française de Saint-Martin en collectivités d'outre-mer, un office notarial situé à Saint-Martin ne peut être autorisé sur le fondement des dispositions précitées de l'article 10 du décret du 26 novembre 1971 à créer un bureau annexe à Saint-Barthélémy, de sorte que le procureur général était tenu, en 2013, d'abroger l'autorisation délivrée en 1987 à l'office notarial situé à saint-Martin de créer un bureau annexe à Saint-Barthélémy.
14. En vertu de l'article 4 de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, codifié à l'article LO 6211-1 du CGCT, a été instituée une collectivité d'outre-mer, régie par l'article 74 de la Constitution, qui prend le nom de " collectivité de Saint-Barthélemy " et qui se substitue, sur le territoire de l'île de Saint-Barthélemy et des îlots qui en dépendent et sont situés à moins de huit milles marins de ses côtes, à la commune de Saint-Barthélemy, au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe. En vertu de l'article 5 de la même loi, codifié à l'article LO 6311-1 dudit code, a été instituée une collectivité d'outre-mer, également régie par l'article 74 de la Constitution, qui prend le nom de " collectivité de Saint-Martin " et qui se substitue, sur le territoire de la partie française de l'île de Saint-Martin et des îlots qui en dépendent, à la commune de Saint-Martin, au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe. La même loi organique précise que les dispositions législatives et réglementaires sont applicables de plein droit dans ces collectivités, cette applicabilité de plein droit ne faisant pas obstacle à l'adaptation des lois et règlements à l'organisation particulière de ces deux collectivités d'outre-mer. L'article 18-IX de ladite loi organique dispose : " Les dispositions législatives et réglementaires non contraires à la présente loi organique demeurent.en vigueur à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin / Pour l'application de ces dispositions, les références aux communes, aux départements, aux régions, au département de la Guadeloupe et à la région de la Guadeloupe sont remplacées par les références à la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy et à la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin ; la référence à la commune de Saint-Barthélemy est remplacée par la référence à la collectivité d'outre-mer de Saint-Barthélemy et la référence à la commune de Saint-Martin est remplacée par la référence à la collectivité de Saint-Martin. ".
15. Les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin constituent, chacune, une circonscription administrative unique, de sorte que chacune d'elles doit être regardée comme correspondant à la fois à un département et à une commune au sens des dispositions précitées de l'article 10 du décret du 26 novembre 1971. Ces collectivités sont toutes deux exclusivement constituées d'îles et d'îlots ; elles sont situées à proximité l'une de l'autre, ne sont séparées que par la mer, et entretiennent des liens étroits. Compte tenu de cette situation particulière et eu égard à l'objet des dispositions de l'article 10 du décret du 26 novembre 1971, ces deux collectivités, quand bien même leurs limites administratives ne sont pas communes, doivent être regardées comme limitrophes au sens et pour l'application de ces dispositions. Il en résulte que l'institution de ces deux collectivités d'outre-mer en 2007 ne fait pas obstacle à ce que puisse être autorisée la création, par un office notarial situé à Saint-Martin, d'un bureau annexe à Saint-Barthélémy. Dès lors, le moyen sus-analysé de Mme D...doit être écarté.
16. En second lieu, il résulte des dispositions de l'article 2 du décret du 26 novembre 1971 que, dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par ce décret, et notamment lorsqu'il est appelé à statuer sur une demande de suppression d'un bureau annexe, le procureur général près la cour d'appel doit se fonder, dans l'intérêt du service public, sur les besoins du public ainsi que sur la situation géographique, démographique et économique. Dans l'appréciation de ces intérêts, il peut légalement tenir compte des exigences liées à la viabilité d'un office de notaire dont le maintien apparaît nécessaire.
17. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date de la décision litigieuse, l'île de Saint-Barthélemy se caractérisait par sa vitalité démographique ainsi que par une conjoncture économique favorable, du fait du dynamisme de deux secteurs clés pour l'économie locale, à savoir le tourisme et le BTP. Par suite, le procureur général près de la cour d'appel n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en rejetant la demande de Mme D... tendant à l'abrogation de l'arrêté du 10 février 1987.
18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 17 que Mme D...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du procureur général près la Cour d'appel de Basse-Terre en date du 9 décembre 2013 en tant qu'elle refuse la suppression du bureau annexe de Saint-Barthélémy de l'office de notaire situé à Saint-Martin.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
19. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme D..., n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par l'intéressée ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
20. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement des sommes que Mme D...demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
21. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme D...le versement de la somme de 1 500 euros à la SCP Renaud Herbert, Nadia Jacques et Thierry Collange et le versement de la même somme à la SCP Simorre Alain et Ciffreo Michel.
DECIDE :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 19 novembre 2015 est annulé en tant qu'il statue sur les conclusions de Mme D... tendant à la suppression du bureau annexe de l'office précédemment situé à Basse-Terre.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de Mme D...visées à l'article 1er ci-dessus.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme D...est rejeté.
Article 4 : Mme D...versera la somme de 1 500 euros à la SCP Renaud Herbert, Nadia Jacques et Thierry Collange et la même somme à la SCP Simorre Alain et Ciffreo Michel.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B...D..., à la SCP Renaud Herbert, Nadia Jacques et Thierry Collange, à la SCP Simorre Alain et Ciffreo Michel ainsi qu'au garde des sceaux, ministre de la justice.
Copie en sera adressée au procureur général près la cour d'appel de Basse-Terre, à la ministre des outre-mer et au préfet de la Guadeloupe.
Délibéré après l'audience du 29 mars 2018 à laquelle siégeaient :
M. Aymard de Malafosse, président,
M. Laurent Pouget, président-assesseur,
Mme Sylvie Cherrier, premier conseiller,
Lu en audience publique, le 17 mai 2018.
Le rapporteur,
Sylvie CHERRIER
Le président,
Aymard de MALAFOSSE Le greffier,
Christophe PELLETIER
La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 16BX00771