Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 janvier 2018 et le 13 mars 2019, la commune d'Albi, représentée par Me F..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 28 novembre 2017 ;
2°) de rejeter la demande de M. G....
Elle soutient que :
- s'agissant de la modification de l'article 5 du règlement intérieur, en accueillant le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, le tribunal n'a pas pris en compte la prépondérance du droit à l'information sur le droit d'expression. L'allongement du délai avant lequel doivent être déposées les questions orales est justifié par le temps nécessaire à la préparation des réponses à ces questions. Le précédent délai de deux jours francs ne laissant en pratique qu'une seule journée pour préparer les réponses aux questions. Contrairement à ce qu'a estimé le tribunal administratif, le nouveau délai ne restreint pas la parole des élus et ne porte donc pas une atteinte excessive à leur liberté d'expression ;
- s'agissant de la modification de l'article 18 du règlement intérieur, en accueillant le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-13 et L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, le tribunal a dénaturé le sens de l'article 18. En effet, cet article ne prévoit aucune sanction au défaut de demande écrite dans le délai de cinq jours. En outre, cet article ne concerne pas les questions orales, lesquelles relèvent de l'article 5 de ce règlement, mais uniquement l'obligation de compte-rendu du maire des décisions prises en application des délégations consenties par le conseil municipal. Or cette obligation n'est pas régie par les articles susmentionnés du code général des collectivités territoriales mais par l'article L. 2122-23 de ce code. Cette obligation ne limite en aucune manière le droit d'expression du conseiller municipal, cet article ne faisant nullement obstacle à ce que des questions soient posées en séance ;
- s'agissant de la modification apportée à l'article 16 du règlement intérieur, le comité de visionnage n'est réuni qu'à la demande d'un représentant d'un groupe politique. En tout état de cause, la retransmission par vidéo des débats est sans incidence sur leur caractère public.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 3 avril 2018 et le 25 mars 2019, ce dernier étant régularisé le 3 avril 2019, M. E... G..., représenté par Me A..., conclut :
- au rejet de la requête ;
- à la réformation du jugement attaqué en tant qu'il a rejeté sa demande d'annulation de la modification apportée à l'article 16 du règlement intérieur ;
- à ce que soit mise à la charge de la commune d'Albi la somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- les moyens invoqués pour contester l'annulation des modifications apportées aux articles 5 et 18 du règlement intérieur ne sont pas fondés ;
- s'agissant de la modification apportée à l'article 16 du règlement intérieur, la retransmission vidéo prévue n'est pas intégrale puisque le comité de visionnage peut procéder à des coupes. L'information dont disposeront ainsi les personnes n'ayant pas assisté au conseil municipal est donc susceptible d'être incomplète alors qu'il est interdit, s'agissant des procès-verbaux de séance, de supprimer, par exemple, les interventions des élus minoritaires.
Par ordonnance du 17 septembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 octobre 2019 à midi.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. I... B...,
- les conclusions de M. Axel Basset, rapporteur public,
- et les observations de Me H..., représentant la commune d'Albi.
Considérant ce qui suit :
1. Le conseil municipal d'Albi a, par une délibération du 6 décembre 2016, approuvé la révision de son règlement intérieur. M. G..., conseiller municipal d'un groupe d'opposition, a sollicité devant le tribunal administratif de Toulouse l'annulation de cette délibération en tant qu'elle approuve les modifications apportées aux articles 5, 16, 18 et 28 du règlement intérieur du conseil municipal. Par un jugement du 28 novembre 2017, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les modifications apportées aux articles 5 et 18 du règlement intérieur et a rejeté le surplus de la demande de M. G.... La commune d'Albi relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé partiellement la délibération du 6 décembre 2016. Par la voie de l'appel incident, M. G... sollicite la réformation de ce jugement en tant qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation des modifications apportées à l'article 16 du règlement intérieur du conseil municipal d'Albi.
Sur l'appel principal :
En ce qui concerne la modification de l'article 5 du règlement intérieur :
2. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " Aux termes de l'article L. 2121-19 de ce code : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions (...) ". Il résulte de ces dispositions que les conseillers municipaux tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés et de s'exprimer sur tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir pleinement leur mandat. Ce droit comporte, sous réserve de la police de l'assemblée exercée par le maire, celui pour chaque conseiller de pouvoir s'exprimer sur les affaires inscrites avec débat à l'ordre du jour du conseil municipal. Toutefois, l'exercice de ce droit est réglementé par le règlement intérieur de l'assemblée délibérante. Les restrictions apportées par celui-ci à la liberté d'expression des élus doivent être justifiées par les contraintes d'organisation des séances du conseil municipal.
3. L'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal d'Albi, tel que modifié par la délibération litigieuse du 19 décembre 2016, dispose notamment : " Les questions orales doivent être déposées au secrétariat du maire, avec délivrance d'un récépissé, cinq jours francs avant la séance du conseil municipal ; les questions déposées après l'expiration de ce délai ne seront pas examinées en séance. (...) ". Le délai de présentation des questions orales était antérieurement fixé, aux termes de la version du règlement intérieur approuvée le 4 avril 2014, à deux jours francs avant la date de la séance.
4. Pour annuler cette modification, le tribunal administratif de Toulouse a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-13 et L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales au motif que l'allongement du délai avant lequel doivent être déposées les questions orales n'était pas justifié par les contraintes d'organisation des séances de l'assemblée communale. La commune d'Albi soutient que l'allongement de ce délai est justifié par la volonté d'apporter des réponses complètes aux questions orales, par l'allongement de la durée moyenne des séances du conseil municipal et par la circonstance que les séances du conseil municipal se tiennent le lundi de sorte que l'ancien délai de deux jours francs ne laissait qu'une journée pour préparer les réponses aux questions orales. Cependant, d'une part, l'allongement de ce délai porte nécessairement atteinte à la liberté d'expression des élus en tant qu'il réduit le temps dont ces derniers disposent pour préparer leurs questions. D'autre part, en l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des ordres du jour du conseil municipal d'Albi, que le nombre de questions orales adressées oscille généralement entre 0 et 3. Ainsi, le volume de questions orales adressées n'est pas de nature à justifier un délai de cinq jours francs pour la préparation des réponses. En outre, l'allongement du délai avant lequel doivent être déposées les questions orales n'est pas en lien direct avec la durée des séances du conseil municipal. Dans ces circonstances, cet allongement de délai porte une atteinte au droit d'expression des élus non justifiée par des contraintes d'organisation des séances du conseil municipal. C'est donc à bon droit que les premiers juges ont accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-13 et L 2121-19 du code général des collectivités territoriales.
En ce qui concerne la modification de l'article 18 du règlement intérieur :
5. Aux termes de l'article L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions prises par le maire en vertu de l'article L. 2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets (...) Sauf disposition contraire dans la délibération, les décisions relatives aux matières ayant fait l'objet de la délégation sont prises, en cas d'empêchement du maire, par le conseil municipal. Le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal (...) ". Il résulte de l'article L. 2122-22 de ce code que le maire peut, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, pour la durée de son mandat, d'une série limitative de compétences relevant des affaires de la commune.
6. L'article 18 du règlement intérieur du conseil municipal d'Albi, dans sa rédaction issue de la délibération du 19 décembre 2016, prévoit désormais : " (...) (Le maire) rend compte des décisions qu'il a prises en vertu de la délégation du conseil municipal, conformément aux dispositions de l'article L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales. / Toute question relative aux décisions prises par le maire fera l'objet d'une demande écrite de réponse qui sera enregistrée auprès du secrétariat du maire, avec délivrance d'un récépissé, au plus tard dans les cinq jours suivant la séance du conseil municipal. / Les réponses seront annexées au compte-rendu du conseil municipal suivant. ". Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la rédaction antérieure du règlement intérieur, que la modification de l'article 18 du règlement intérieur consiste en l'ajout des deux derniers alinéas de cet article concernant les questions relatives aux décisions prises par le maire en vertu de la délégation consentie par le conseil municipal.
7. Pour annuler cet ajout, le tribunal administratif de Toulouse a accueilli le moyen tiré de la méconnaissance des droits à l'information et à l'expression des conseillers municipaux résultant des articles L. 2121-13 et L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales au motif que cet ajout permet au maire de ne pas répondre aux questions des élus n'ayant pas respecté la formalité de dépôt préalable et dans le délai de cinq jours francs desdites questions. Cependant, comme le soutient à juste titre la commune d'Albi, le non-respect de la formalité de dépôt préalable des questions n'est assorti d'aucune sanction de sorte que cette formalité, purement facultative, ne fait nullement obstacle à ce que des questions soient posées en séance sur les décisions prises par le maire en vertu de la délégation consentie par le conseil municipal.
8. Il résulte de tout ce qui précède, et en l'absence d'autres moyens invoqués contre la modification apportée à l'article 18 du règlement intérieur, que la commune d'Albi est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé la délibération du conseil municipal du 6 décembre 2016 en tant qu'elle a approuvé la modification apportée à l'article 18 du règlement intérieur.
Sur l'appel incident :
9. Aux termes de l'article 16 du règlement intérieur dans sa rédaction antérieure à celle issue de la délibération en litige : " (...) Les débats font l'objet d'un enregistrement, sauf en cas de force majeure ; ces débats pourront être enregistrés sur supports numériques, avec éventuellement des repérages séquentiels correspondant aux différents sujets traités lors de la séance, qui seront tenus à la disposition de chaque membre de l'assemblée. ". La rédaction de cet article dans sa rédaction issue de la délibération en litige ajoute que : " La captation vidéo du conseil municipal sera réalisée au moyen d'un dispositif d'enregistrement dans les conditions du direct qui sera mis en ligne dans les 48 heures suivant la date du conseil. / Tout propos qui ne respecterait pas les règles fixées dans le présent règlement intérieur et notamment en matière de diffamation ou d'injure pourra être retiré avant diffusion, en concertation avec les représentants des groupes. / Après saisine par l'un des représentants de groupe dans les 24 heures suivant la séance du conseil municipal, un comité constitué de représentants de chaque groupe sera amené à se prononcer sur le retrait ou non de séquences qui pourraient porter atteinte à l'image de la ville d'Albi, de l'assemblée ou d'un élu. Les décisions seront prises à la majorité des représentants présents. ".
10. M. G... soutient que cet ajout à l'article 16 du règlement intérieur permet de procéder à des enregistrements vidéos ne restituant pas l'intégralité des séances du conseil municipal, privant ainsi le public absent à la séance du conseil municipal d'une information complète sur la séance. Cependant, M. G... n'invoque la méconnaissance d'aucun texte et n'assortit donc pas son moyen de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. A supposer que M. G... ait ainsi entendu invoquer la méconnaissance du droit d'information des administrés, le respect de ce droit, en ce qui concerne les séances du conseil municipal, est garanti par la faculté, prévue par l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales et mise en oeuvre à l'article 24 du règlement intérieur, de consulter sur simple demande les procès-verbaux du conseil municipal. L'ajout litigieux ne faisant nullement obstacle à l'usage de cette faculté, il n'a pas pour effet de priver les administrés de la faculté de disposer d'une information complète sur les débats du conseil municipal. Ce moyen, à le supposer invoqué, ne peut donc qu'être écarté.
11. Il résulte de ce qui précède que M. G... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal d'Albi du 6 décembre 2016.
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Albi, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. G... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : Les conclusions de M. G... tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal d'Albi du 6 décembre 2016 en tant qu'elle approuve les modifications apportées à l'article 18 du règlement intérieur du conseil municipal sont rejetées.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse n° 1700768 du 28 novembre 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune d'Albi est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de M. G... présentées par la voie de l'appel incident et ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Albi et à M. E... G....
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2019, à laquelle siégeaient :
M. Pierre Larroumec, président,
Mme D... C..., présidente-assesseure,
M. I... B..., premier conseiller,
Lu en audience publique, le 13 janvier 2020.
Le rapporteur,
Paul-André B...
Le président,
Pierre LarroumecLe greffier,
Vanessa Beuzelin
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 18BX00350