Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 9 juillet 2019, la commune de Monteux, représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 13 mars 2020 ;
2°) de rejeter les demandes de la société française du radiotéléphone ;
3°) de mettre à la charge de la société française du radiotéléphone le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la délégation de signature du maire de Monteux à son premier adjoint, M. A..., signataire de la décision contestée, a été affichée le 12 avril 2018 ;
- la décision d'opposition à déclaration préalable méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors qu'aucune proposition n'a été faite par la société française du radiotéléphone pour réduire la visibilité de l'antenne relais ;
- l'injonction du tribunal a été délivrée à tort ;
- elle demande la substitution des motifs tirés de ce que le maire aurait pris la même décision :
- s'il s'était fondé sur les dispositions du c) de l'article R. 421-9 et sur celles de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme, par lesquelles il se trouvait en situation de compétence liée pour s'opposer à une déclaration préalable de travaux dès lors que, l'emprise au sol de l'antenne excédant 5 m², le régime du projet relevait du champ d'application du permis de construire ;
- dès lors que la société française du radiotéléphone ne détient pas d'accord sur son projet d'antenne émanant de l'agence nationale des fréquences ;
- dès lors que le projet d'antenne, qui ne peut être considéré comme une installation technique d'intérêt collectif nécessaire à la zone, laquelle est couverte à presque 100 % par la société française du radiotéléphone, méconnaît ainsi les dispositions des articles UE 1 et UE 2 du règlement du plan local d'urbanisme ;
- dès lors que la hauteur de 2 mètres de la clôture projetée méconnaît les dispositions de l'article UE 11 du règlement ;
- dès lors que le projet porte atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique et qu'il contrevient au principe de précaution en méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de l'article 5 de la Charte de l'Environnement et des dispositions de l'article R. 111-15 du code de l'urbanisme ainsi que de l'article L. 110-1 du code de l'environnement auxquelles il renvoie.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 novembre 2020, la société française du radiotéléphone, représentée par la société LPA-CGR avocats, demande à la Cour :
1°) à titre principal, de rejeter la requête ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 28 juin 2018 par lequel le maire de la commune de Monteux s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée le 31 mai 2018, ensemble la décision implicite du 24 octobre 2018 portant rejet du recours gracieux de la société française du radiotéléphone et d'enjoindre au maire de Monteux, à titre principal, de lui délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et, à titre subsidiaire, de se prononcer à nouveau sur sa déclaration préalable dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Monteux la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
4°) de condamner la commune de Monteux à verser une amende de 10 000 euros pour recours abusif sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le jugement attaqué est régulier ;
- c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que la décision contestée méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;
- la décision d'opposition à déclaration préalable est insuffisamment motivée ;
- le maire a entaché sa décision d'une erreur de fait pour avoir indiqué que la société française du radiotéléphone n'avait pas pris en compte " les précédentes remarques de l'architecte conseil de la commune " ;
- le maire a également entaché sa décision de détournement de pouvoir pour l'avoir prise en considération de motifs propres à la police des télécommunications ou de motifs politiques ;
- s'agissant de la demande de substitution de motifs, les motifs dont la commune de Monteux demande la substitution ne sont pas de nature à fonder légalement l'arrêté litigieux.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Charte de l'environnement ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
1. La société française du radiotéléphone a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 28 juin 2018 par lequel le maire de la commune de Monteux s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux, ensemble la décision implicite du 24 octobre 2018 portant rejet de son recours gracieux. Par le jugement du 13 mars 2020 dont la commune relève appel, le tribunal administratif de Nîmes a annulé les décisions du 28 juin 2018 et du 24 octobre 2018, et a enjoint au maire de la commune de délivrer à la société française du radiotéléphone l'autorisation d'urbanisme sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification de son jugement.
Sur la légalité de la décision du 28 juin 2018 :
2. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " (...) les présidents des formations de jugement des cours peuvent (...), par ordonnance, rejeter (...), après l'expiration du délai de recours (...) les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement. (...) ".
3. En vertu des dispositions de l'article L. 60041 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'un permis de construire en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bienfondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de sa décision par le tribunal administratif et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance.
4. Pour annuler l'arrêté du maire de Monteux, le tribunal administratif de Nîmes s'est fondé sur deux motifs tirés de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué et de ce que le motif tiré d'une atteinte aux paysages naturels avoisinants sur le fondement de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme, désormais repris à l'article R. 111-27 du même code était entaché d'erreur d'appréciation.
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétence pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints (...) ". Et aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de cet acte. (...) " .
6. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 29 mars 2018 produit pour la première fois en appel, le maire de Monteux a délégué sa signature à M. C... A..., premier adjoint et signataire de la décision contestée, à l'effet de signer notamment les documents relatifs à la " délivrance des autorisations en matière de droits sols, alignement, bornage ". L'exemplaire produit indique que cet arrêté de délégation a été notifié le 20 avril 2018 à M. A..., et qu'il a été transmis en préfecture le 5 avril 2018. Il suit de là que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté du 28 juin 2018 était fondé.
7. Cependant, en deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".
8. Il résulte de ces dispositions que si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.
9. Le projet d'antenne relais de la société française du radiotéléphone se situe en zone UE 2 du plan local d'urbanisme, au sein de la ZAC de la Tapy, zone dans laquelle sont notamment admis la création d'installations classées pour la protection de l'environnement, les nouvelles constructions à usage de bureaux, commerces, artisanat et industrie, les entrepôts à usage artisanal et commercial et les installations techniques d'intérêt collectif nécessaires à la zone. Il ressort en outre des pièces du dossier que les environs du projet, dont l'implantation se fera en bord de route, sont principalement occupés par des hangars et un parking non revêtu où sont installés des panneaux solaires, et ne présente pas d'intérêt paysager particulier. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une autre implantation de l'antenne sur la même parcelle aurait une incidence significative sur l'insertion du projet dans son environnement. Dans ces conditions, alors même que le projet prévoit un pylone monotube, plutôt que l'installation d'un support en treillis, la commune de Monteux n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes a jugé que le motif de refus tiré de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme était entaché d'erreur d'appréciation.
10. Eu égard à ce qui vient d'être dit aux points 7 à 9, l'illégalité d'un tel motif était de nature à justifier la solution d'annulation retenue par les premiers juges.
11. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
12. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : (...) b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. ". Aux termes de l'article R. 421-9 de ce même code dans sa version applicable au cas d'espèce : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : (...) c) Les constructions répondant aux critères cumulatifs suivants : -une hauteur au-dessus du sol supérieure à douze mètres ; -une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ;-une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés. (...) ".
13. Lorsqu'il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, soumis à l'obligation d'obtenir un permis de construire mais n'ont fait l'objet que d'une simple déclaration, le maire est tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire.
14. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de déclaration préalable, que la construction projetée par la société française du radiotéléphone d'une antenne relais est composée, d'une part, d'un pylône de 23 mètres, et, d'autre part, d'armoires techniques installées contre le pylône, l'ensemble indissociable étant entouré d'une clôture grillagée de 2 mètres de hauteur et représentant une emprise totale d'environ 1,8 m². Contrairement à ce qui est soutenu, la dalle en béton, qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel, n'a pas à être prise en compte dans la détermination de l'emprise au sol du projet au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme, laquelle correspond seulement à la surface cumulée du pylône et des armoires techniques, et qui est, en l'espèce, inférieure à 5 m². Par suite, le motif dont la commune demande la substitution n'est pas susceptible de fonder légalement l'opposition à la déclaration préalable déposée par la société française du radiotéléphone.
15. En deuxième lieu, les dispositions de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme qui fixent de façon exhaustive les pièces que doit comprendre le dossier joint à la déclaration préalable, ne prévoient pas que le pétitionnaire doive fournir l'accord de l'agence nationale des fréquences à l'implantation d'une antenne relais. En outre, les autorisations et déclarations régies par le code de l'urbanisme ont pour objet de sanctionner le respect de la législation d'urbanisme. Dès lors, l'absence éventuelle d'accord de l'agence nationale des fréquences au projet de la société française du radiotéléphone n'est pas de nature à justifier une opposition à sa déclaration préalable.
16. En troisième lieu, les dispositions de l'article UE 1 du plan local d'urbanisme prévoient que sont interdites " Toutes nouvelles constructions et installations excepté celles visées à l'article 2 ci-dessous ". Les dispositions de l'article UE 2 du règlement du plan local d'urbanisme prévoient que " Sont admises sous conditions : (...) les installations techniques d'intérêt collectif nécessaires à la zone ". Les dispositions générales de l'article 8 du plan local d'urbanisme prévoient que : " Conformément à l'article R. 151-33 du code de l'urbanisme, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. Pour ces constructions et installations, les articles 1 à 5 et 8 à 14 de chaque zone sont non règlementés ".
17. Les antennes-relais figurent au nombre des installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif. La seule circonstance que la qualité du réseau 4G de la société pétitionnaire soit qualifiée de très bonne pour environ 95 % de la population de la commune de Monteux et sur 60 % de sa surface par l'autorité de régulation des communications électroniques et des postes et bonne ou très bonne pour 99 % de la population et sur 95 % de sa surface, n'est pas de nature à établir que l'installation litigieuse ne serait pas nécessaire à la zone. Or, l'article 8 précité des dispositions générales du plan local d'urbanisme prévoit que, pour ce type d'installation, les articles 1 à 5 de chaque zone sont " non règlementés ". Par conséquent, les dispositions des articles UE1, UE 2 et UE 11 du règlement du plan local d'urbanisme ne sont pas applicables aux antennes-relais. La commune de Monteux n'est donc pas fondée à demander que les motifs tirés de ces dispositions soient substitués aux motifs initialement retenus pour s'opposer à la déclaration de la société pétitionnaire.
18. En quatrième lieu, en se bornant à faire valoir que l'antenne litigieuse sera installée à proximité d'habitations et qu'il existe " donc " un risque pour la sécurité des riverains, la commune de Monteux n'apporte aucun élément de nature à établir que le projet ne pouvait être autorisé au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, au motif qu'il était de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique.
19. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme applicable au litige et reprenant les dispositions de l'article R. 111-15 du même code : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. (...) ". Et l'article L. 110-1 du code de l'environnement énonce que selon le principe de précaution : " l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable ". Par ailleurs, aux termes de l'article 5 de la charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage".
20. En l'espèce, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier de première instance ou d'appel que le projet de la société française du radiotéléphone comporterait, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de dommages graves et irréversibles à l'environnement, ou même de quelconques conséquences dommageables pour l'environnement justifiant un refus en application du principe de précaution sur le fondement de l'article 5 de la Charte de l'environnement et des dispositions combinées des articles R. 111-26 du code de l'urbanisme et des articles L. 111-10-1 et L. 111-10-2 du code de l'environnement.
21. Il résulte de ce qui précède que la commune de Monteux n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par jugement du 13 mars 2020, le tribunal administratif de Nîmes a annulé les décisions du 28 juin 2018 et du 24 octobre 2018 du maire de la commune et de ce qu'il lui a enjoint de délivrer à la société française du radiotéléphone l'autorisation d'urbanisme sollicitée, dans un délai d'un mois à compter de la notification de son jugement.
22. Il résulte de tout ce qui précède que la requête d'appel de la commune de Monteux, qui est manifestement dépourvue de fondement, doit être rejetée, en application des dispositions du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative.
Sur l'amende pour recours abusif :
23. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la société française du radiotéléphone tendant à ce que la requérante soit condamnée à une telle amende ne sont pas recevables.
Sur les frais liés à l'instance :
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société française du radiotéléphone, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Monteux demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Monteux le versement d'une somme de 2 000 euros à la société française du radiotéléphone.
O R D O N N E :
Article 1er : La requête de la commune de Monteux est rejetée.
Article 2 : La commune de Monteux versera à la société française du radiotéléphone la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions de la société française du radiotéléphone au titre de l'article R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Monteux, et à la société française du radiotéléphone.
Fait à Marseille, le 5 février 2021.
N° 20MA022068