- l'article R. 771-9 du code de justice administrative a été méconnu ;
- l'article L. 322-9 du code de l'environnement est bien applicable au litige car c'est en application de cet article que la dépendance en litige a été classée dans le domaine public ;
- le lien d'applicabilité avec la cas d'espèce ne s'assimile pas, en matière de QPC, avec celui à l'œuvre dans le mécanisme de l'exception d'illégalité ;
- la question en litige a un caractère sérieux ;
- le premier juge a insuffisamment motivé sa décision en réponse au moyen tiré de l'absence de mesures de publicité adéquates dans l'article L. 322-9, et n'a pas répondu aux moyens de l'absence de garanties, de contreparties et de contrôle donnés dans le texte moyennant la novation du contrat ;
- l'existence des articles R. 322-6, R. 322-7, R. 322-8 et R. 322-28 du code de l'environnement n'interfère pas avec la question posée, relative à un article de Loi ;
- le motif retenu par l'ordonnance pour juger la disposition inapplicable au litige est donc contestable ;
- l'atteinte portée à son entreprise par la novation de son contrat de bail opérée en application de l'article L. 322-9 est tangible et il n'avait pas à signer une convention d'occupation du domaine public en 2014 alors que le mas du Taxil n'était pas dans le domaine public.
- le caractère du mode de classement confié au Conservatoire est éminemment dérogatoire ;
- il n'existe pas de contrepartie ni de garanties de contrôle ;
- il n'existe pas de mécanisme de publicité, d'information ou de réclamation ;
- sont méconnus les articles 4, 13 et 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, l'article 1er du protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 13 de cette convention.
Par un mémoire en défense enregistré le 8 décembre 2021, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, représenté par Me Briec, conclut, à titre principal, au rejet de ces conclusions et, à titre subsidiaire, dans le cas où la Cour déciderait de transmettre la QPC, à ce qu'elle statue immédiatement dans le cadre de l'appel contre le jugement en date du 18 février 2021 du tribunal administratif de Marseille, enfin à la mise à la charge de M. A... D... la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice.
Il soutient que les moyens exposés dans le mémoire ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
- le décret n° 2010-148 du 16 février 2010 portant application de la loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ;
- le code de l'environnement ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de justice administrative.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article ".
2. Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'État (...), le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé. Un tel moyen peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel. Il ne peut être relevé d'office ". L'article 23-2 de la même ordonnance ajoute que : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : / 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ".
3. L'article R. 771-5 du Code de justice administrative précise que, sauf s'il apparaît de façon certaine, au vu du mémoire distinct, qu'il n'y a pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité, notification du mémoire est faite aux autres parties. Il leur est imparti un bref délai pour présenter leurs observations.
4. L'article R. 771-7 du code de justice administrative prévoit enfin que les présidents de formation de jugement des tribunaux administratifs peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité.
Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :
5. L'ordonnance ayant été prise par la présidente de la 5ème chambre du tribunal administratif de Marseille, qui avait compétence pour ce faire en application des dispositions précitées de l'article R. 771-7 du code de justice administrative, la circonstance qu'il soit indiqué la mention " juge des référés " sur l'ordonnance en litige est sans incidence sur sa régularité.
6. Selon l'article R. 771-9 du code de justice administrative, la notification d'une décision de refus de transmission mentionne que cette contestation devra faire l'objet d'un mémoire distinct et motivé. Cependant, si la notification de la décision ne mentionne pas les modalités de contestation, cette omission n'a pas d'incidence sur sa régularité dès lors que l'auteur de la QPC a respecté les conditions prescrites par ces dispositions pour contester le rejet de sa demande devant la cour administrative d'appel. Dans le cas de l'espèce, M. A... a déposé un mémoire de contestation contre l'ordonnance attaquée par un mémoire distinct de son mémoire en défense dans le cadre de la procédure d'appel contre le jugement rejetant la procédure de contravention de voirie engagée par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Le moyen tiré de la violation de l'article R. 771-9 du code justice administrative doit en conséquence être écarté.
7. Il ressort des motifs du point 13 de l'ordonnance attaquée selon lesquels la délibération de 2013 ayant classé le bien M. A... dans le domaine public avait été régulièrement publiée selon les dispositions de l'article L. 221-7 du code des relations entre le public et l'administration qui lui ouvraient un droit de recours, la décision n'échappant pas ainsi à tout contrôle juridictionnel effectif, que l'ordonnance est suffisamment motivée sur ce point.
8. Il ressort en outre des points 6, 10 et 12 de l'ordonnance attaquée que le premier juge a répondu au moyen tiré des absences de garanties, de contreparties et de contrôle et de son point 13 qu'il a répondu au moyen tiré de l'atteinte au droit au recours effectif.
Sur le surplus :
Sur l'applicabilité de la disposition contestée au litige :
9. Aux termes de l'alinéa 1 de l'article L. 322-9 du code de l'environnement : " Le domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres comprend les biens immobiliers acquis ainsi que ceux qui lui sont affectés, attribués, confiés ou remis en gestion par l'Etat. Le domaine propre du Conservatoire est constitué des terrains dont il est devenu propriétaire et qu'il décide de conserver afin d'assurer sa mission définie à l'article L. 322-1. Le domaine relevant du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres est du domaine public à l'exception des terrains acquis non classés dans le domaine propre. Dans la limite de la vocation et de la fragilité de chaque espace, ce domaine est ouvert au public (...) ".
10. L'article 23-1 de l'ordonnance précitée exige que " La disposition contestée (soit)applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ". Or le litige à l'occasion duquel M. A... a présenté la question de constitutionnalité tend à se prononcer sur la procédure de contravention de grande voirie déférée au tribunal administratif par le Conservatoire, qui est régie par les dispositions des articles L. 774-1 et suivants du code de justice administrative. L'article L 322-9 du code de l'environnement ne constitue pas le " fondement des poursuites", les " poursuites en cause en l'espèce étant celles prévues par la procédure de contravention de grande voirie.
11. Si l'article L. 322-9 est bien " applicable à la procédure " ayant conduit à l'incorporation des parcelles exploitées par M. A... au domaine public du Conservatoire, cette incorporation s'est produite lors de l'adoption par le Conservatoire de la délibération du 21 novembre 2013, prise sur le fondement de l'article L. 322-9, publiée le 1er janvier 2017 sur le site internet officiel du Conservatoire, librement accessible. Du fait du caractère spécifique de telles délibérations, qui ne sont ni des décisions réglementaires ni des décisions administratives individuelles, elles ne sont contestables que dans le délai de recours contentieux de deux mois et n'ouvrent pas droit à un recours par la voie de l'exception d'illégalité au-delà du même délai. En l'espèce dans le délai ouvert le 1er janvier 2017 et expiré le 1er mars 2017, aucun recours n'a été présenté. Par suite, les conclusions invoquant pour la première fois en novembre 2020 l'inconstitutionnalité de l'article L. 322-9 du code de l'environnement dont a fait application la délibération du 21 novembre 2013 sont tardives et irrecevables. En outre, l'objet réel de la question prioritaire de constitutionnalité est de contester les modalités de classement des biens acquis par le Conservatoire dans son domaine public, or celles-ci sont, en tout état de cause, fixées par les articles R. 322-6, R. 322-7, R. 322-8 et R. 322-28 du même code, qui ne sont pas des articles législatifs. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, la présidente de la 5ème chambre du tribunal administratif de Marseille a estimé que la QPC en cause visait une disposition inapplicable au présent litige et était irrecevable car fondée sur des conclusions elles-mêmes irrecevables en raison de leur tardiveté.
Sur le défaut de caractère sérieux de la question :
12. L'article L 322-9 du code de l'environnement se borne à définir la nature juridique du domaine du Conservatoire, qui est un établissement public administratif de l'Etat dont les articles L. 322-1 et L. 322-3 du code de l'environnement définissent les missions, qui consistent à mener, après avis et en partenariat, une politique foncière de sauvegarde du littoral. A cet effet, il peut procéder à toutes opérations foncières et l'article L. 322-9 vient simplement préciser que son domaine propre devient du domaine public lorsqu'il décide par délibération de son conseil d'administration de le conserver en vue d'assurer sa mission de sauvegarde. Aucune prérogative exorbitante ne lui est ainsi conférée. L'incorporation au domaine public des parcelles respecte ainsi le code général de la propriété des personnes publiques, notamment son article L. 2111-1. Par ailleurs, le pouvoir de classement et les modalités d'intervention à ce titre du Conservatoire ressortissent uniquement de dispositions réglementaires du code de l'environnement constituées par les articles R. 322-6, R. 322-7, R. 322-8 et R. 322-28 de ce code. La QPC soulevée par M. A... ne saurait être admise dès lors qu'elle a en fait pour objet de contester la constitutionnalité des dispositions réglementaires régissant le pouvoir de classement du conseil d'administration du Conservatoire et ses conditions d'intervention.
13. Le moyen tiré de ce que l'article L. 322-9 du code de l'environnement devrait prévoir spécifiquement que la parcelle intégrant le domaine propre du Conservatoire soit libre d'occupant, que le contrat arrive à échéance, qu'un préavis soit prévu ou un accord de l'occupant, du préfet ou du juge de l'expropriation doit être écarté, cet article prévoyant justement la situation dans le cas d'un bien occupé, le Conservatoire devant proposer en priorité une convention à l'exploitant déjà en place lors de l'incorporation dans le domaine public. Par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le premier juge a estimé que l'article L. 322-9 du code de l'environnement ne venait que préciser l'appartenance au domaine public de son domaine propre et que l'objet réel de la QPC consistait à contester les modalités de classement prévues par voie réglementaire.
14. Si M. A... soutient que l'incorporation au domaine public des biens du domaine propre du Conservatoire ne serait assortie d'aucune contrepartie pour les personnes affectées par cette incorporation, ainsi dépourvues des attributs attachés au fermage, l'article L. 411-32 du code rural dont il se prévaut ne prévoit un mécanisme de résiliation que pour les parcelles situées en " Zone Urbaine ", ce qui n'est pas le cas de l'espèce. Le moyen est dès lors inopérant. En tout état de cause, l'appartenance d'un bien au domaine public ne prive pas son occupant d'un droit à indemnisation en vertu de l'article R. 2125-5 du code général de la propriété des personnes publiques. En outre l'article L. 322-9 du code de l'environnement n'a pas pour objet de prononcer la résiliation de baux présents sur les parcelles occupées. C'est en raison des règles issues du code général de la propriété des personnes publiques que l'entrée d'une parcelle dans le domaine public entraîne l'extinction de toute obligation dont elle aurait été antérieurement le support. Le non-renouvellement du bail de l'exploitant ne résulte ainsi pas de l'article L. 322-9 du code de l'environnement mais des dispositions du code général de la propriété des personnes publiques qui prévoient que le régime juridique du domaine public conduit à une précarité de ses occupations.
15. Si M. A... soutient que les dispositions de l'article L. 322-9 du code de l'environnement ne prévoient aucun mécanisme de garantie et de contrôle au motif que le contrôle administratif exercé par l'autorité compétente en application de l'article R. 322-28 du même code serait théorique et aboutirait à une absence de contrôle effectif, il ne l'établit pas par le moindre commencement de preuve. En outre, il critique en fait ainsi la constitutionnalité de dispositions réglementaires.
16. M. A... n'est en tout état de cause pas davantage fondé à soulever l'absence de tout mécanisme de publicité attaché aux délibérations classant des biens dans le domaine propre du Conservatoire dès lors que la délibération du 21 novembre 2013 a été régulièrement publiée sur un site internet librement accessible selon les dispositions de l'article L. 221-7 du code des relations entre le public et l'administration qui lui ouvraient ainsi un droit de recours. La décision de classement n'échappait pas ainsi à contrôle juridictionnel effectif.
17. Il suit de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le premier juge a estimé que la question de constitutionnalité soulevée était dépourvue de caractère sérieux.
18. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de ses conclusions, M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, la présidente de la 5ème chambre du tribunal administratif de Marseille a décidé que la question soulevée par l'intéressé visait une disposition inapplicable au litige en cause, qu'elle était irrecevable car fondée sur des conclusions elles-mêmes irrecevables en raison de leur tardiveté, que cette question était dépourvue de caractère sérieux et qu'il n'y avait, par suite, pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat. Ses conclusions à fin de sursis à statuer ne peuvent par voie de conséquence qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
O R D O N N E :
Article 1er : Les conclusions de M. A... dirigées contre l'ordonnance en date du 15 janvier 2021 par laquelle la présidente de la 5ème chambre du tribunal administratif de Marseille a décidé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'intéressé et ses conclusions tendant au sursis à statuer sur le fond du litige sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et à M. B... A....
Fait à Marseille, le 19 janvier 2022.
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N° 21MA01381 QPC