Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 28 février 2018, la commune de Thorame-Haute, représentée par MeC..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1502964 du 29 décembre 2017 ;
2°) de rejeter, à titre principal, la requête pour irrecevabilité ;
3°) de rejeter, à titre subsidiaire la requête comme mal fondée ;
4°) de condamner l'association de protection de l'environnement de Thorame-Haute à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'association requérante ne dispose pas d'une qualité lui donnant intérêt pour agir ;
- le jugement est entaché d'erreur de droit dès lors que le projet de révision allégé est compatible et cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ;
- la délibération en litige n'a pas méconnu les dispositions des articles R. 123-8 et R. 123-11 du code de l'urbanisme ;
- la délibération en litige n'a pas méconnu les dispositions du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme ;
- l'exploitation des installations classées existantes est régulièrement autorisée par des arrêtés préfectoraux au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement ;
- les autres moyens soulevés par l'association de protection de l'environnement de Thorame-Haute sont infondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 septembre 2018, l'association de protection de l'environnement de Thorame-Haute (APETH), représentée par Me A..., demande à la Cour :
1°) à titre principal, de rejeter la requête d'appel de la commune de Thorame-Haute ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Thorame-Haute du 24 février 2015 portant approbation de la révision allégée n° 1 du plan local d'urbanisme ;
3°) de condamner la commune de Thorame-Haute à lui verser la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle justifie de sa qualité pour agir ;
- le jugement du 29 décembre 2017 n'est pas entaché d'erreurs de droit ;
- les autorisations délivrées au titre des installations classées sont illégales en l'absence d'autorisations d'urbanisme ;
- l'objet de la révision du plan local d'urbanisme tenant à la modification des règles applicables en zone Nc n'a pas fait l'objet d'une publicité régulière au cours de la procédure de révision ;
- le dossier soumis à enquête publique est insuffisant ;
- le rapport de présentation de la révision n° 1 du plan local d'urbanisme est insuffisamment motivé ;
- les dispositions du II de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme sont méconnues ;
- la procédure de révision du plan local d'urbanisme est entachée de détournement de pouvoir.
La clôture d'instruction avec effet immédiat a été prononcée par une ordonnance du 19 décembre 2018.
Un mémoire, présenté pour la commune de Thorame-Haute a été enregistré le 26 février 2019, postérieurement à la clôture d'instruction.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Silvy,
- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., du cabinet Frèche et Associés AARPI, représentant la commune de Thorame-Haute.
Considérant ce qui suit :
1. Après avoir engagé la procédure de révision allégée de son plan local d'urbanisme, initialement approuvé le 18 décembre 2008, par une délibération du 1er août 2013, le conseil municipal de la commune de Thorame-Haute a approuvé le 24 février 2015 cette révision allégée n°1, laquelle emporte diverses modifications relatives à l'exploitation de matériaux, de carrière et à la valorisation de la ressource minérale dans les secteurs du ravin des Eychalets et du Plan de Verdon. L'association de protection de l'environnement de Thorame-Haute (APETH) a sollicité l'annulation de cette délibération par une demande enregistrée le 17 avril 2015 au greffe du tribunal administratif de Marseille. Par un jugement du 29 décembre 2017, le tribunal administratif de Marseille a constaté que cette délibération reprenait les modifications apportées aux articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme par la délibération du 1er août 2013 approuvant la deuxième modification simplifiée du plan local d'urbanisme, laquelle a été annulée par un précédent jugement de cette juridiction du 17 décembre 2015, décision d'annulation confirmée par un arrêt n° 16MA00679 du 12 octobre 2017 de la Cour, et a prononcé l'annulation totale de la délibération du 24 février 2015 pour trois motifs tirés de l'erreur de droit sur la procédure de révision suivie, de la méconnaissance des articles R. 123-8 et R. 123-11 du code de l'urbanisme et de la méconnaissance du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme. La commune de Thorame-Haute relève appel de ce jugement du 29 décembre 2017.
Sur la recevabilité de la requête de première instance :
2. La commune de Thorame-Haute fait valoir que l'association APETH aurait pour objet véritable la défense des intérêts de ses animateurs et ne saurait, dès lors, se prévaloir de son objet statutaire pour justifier de son intérêt pour agir. Elle ne produit toutefois pas de nouveaux éléments en appel à l'appui de ses allégations et il y a lieu, par suite, d'écarter cette fin de non-recevoir par adoption des motifs retenus par les premier juges tirés de ce que cette association est déclarée en préfecture depuis le 12 mars 2012, que son objet statutaire porte effectivement sur la défense et la protection du village de Thorame-Haute et des paysages environnants et que sa demande tendant à l'annulation d'un document d'urbanisme relatif à la pérennisation et au réaménagement d'un site industriel à faible distance du centre de ce village est conforme à cet objet.
Sur le moyen d'annulation totale retenu le premier juge :
3. Aux termes du II de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 applicable à la date du 1er août 2013 : " (...) Lorsque la révision a uniquement pour objet de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou est de nature à induire de graves risques de nuisance, sans qu'il soit porté atteinte aux orientations définies par le plan d'aménagement et de développement durables, le projet de révision arrêté fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, de la commune, et des personnes publiques associées mentionnées au premier alinéa du I et au III de l'article L. 121-4.".
4. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Thorame-Haute prévoit d'assurer une meilleure diversité économique et de renforcer l'emploi permanent, notamment par une orientation visant à assurer " le renforcement et la diversification de l'économie locale : maintenir les entreprises et commerces présents et améliorer les capacités et les conditions d'accueil de nouveaux commerces et PME (...) ", de promouvoir une offre de logements diversifiée, notamment en direction des jeunes ménages, de renforcer les éléments de centralité à travers l'attractivité du village et ses extensions potentielles, et de mettre en valeur, préserver et pérenniser les espaces agricoles et naturels, notamment par des orientations tendant à " conserver la qualité des paysages et respecter les équilibres entre la croissance de la commune et la protection des milieux naturels ", " maintenir les espaces agricoles ", " préserver les aspects caractéristiques et patrimoniaux du village et de ses abords " et " assurer la prévention des risques ".
5. Il ressort du rapport de présentation de la révision allégée n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune de Thorame-Haute que les auteurs de ce document ont entendu mieux prendre en compte les spécificités des sites du ravin des Eychalets et du Plan de Verdon, situés à l'écart du centre du village, lesquels accueillent une carrière et des bâtiments à caractère industriel destinés à l'exploitation des produits d'extraction, soumis à la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement, en modifiant les dispositions des articles N1 et N2 relatives aux constructions et aménagement autorisés dans cette zone Nc.
Il ressort également de ce rapport que la révision opère des modifications de faible importance des zonages arrêtés par le plan local d'urbanisme initial avec reclassement de certains terrains inutilisés en zone agricole et régularisation de l'usage de certains terrains au nord du site d'exploitation en les intégrant à la zone naturelle Nc préexistante permettant l'exploitation de carrières, pour une superficie relativement comparable à celle des terrains reclassés en zone A. De telles modifications de zonage, de par leur importance limitée, et les modifications du règlement critiquées applicables à la seule zone Nc ne sont toutefois pas de nature à porter atteinte aux orientations du projet d'aménagement et de développement durables précédemment exposées. L'APETH n'est pas fondée à soutenir, par suite, que la commune de Thorame-Haute ne pouvait procéder à ces modifications en recourant à la procédure de révision allégée prévue par les dispositions précitées du II de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme.
6. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que les premiers juges ont prononcé, pour ce motif, l'annulation totale de la délibération du 24 février 2015.
7. Il appartient toutefois à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués devant le tribunal administratif de Marseille par l'APETH.
Sur les autres moyens :
8. En premier lieu, l'APETH fait valoir que la procédure d'adoption de la révision allégée était entachée d'irrégularité dès lors que le véritable objet de cette révision n'était pas présenté de manière transparente. Il ressort toutefois des pièces du dossier que cette révision, à la suite de la modification simplifiée n° 2 du 1er août 2013, tend principalement à la régularisation et à la sécurisation des activités extractives et transformatives exploitées en zone Nc, tant en ce qui concerne la détermination des terrains constituant l'emprise effective de ces activités par rapport aux zones agricoles et naturelles avoisinantes, qu'en ce qui concerne les dispositions du règlement applicables à cette zone. Le moyen doit, par suite, être écarté.
9. En deuxième lieu, l'APETH fait valoir que le commissaire-enquêteur n'aurait pas examiné l'ensemble de ses dires dans son rapport et ses conclusions au terme de l'enquête publique. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les critiques exprimées par l'association ont été examinées et écartées par le commissaire-enquêteur et la circonstance que celui-ci n'a pas repris à son compte les griefs ainsi formulés n'est pas de nature à entacher l'irrégularité la procédure suivie.
10. En troisième lieu, les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité la délibération que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision du conseil municipal.
11. L'APETH fait valoir que le rapport de présentation soumis à l'enquête publique est incomplet dès lors qu'il ne traite pas de la modification du règlement de la zone NC et de son ouverture à l'urbanisation. Il ressort de ce document qu'il se borne à indiquer, pour exposer dans sa synthèse les objectifs poursuivis, qu'il s'agit " d'intégrer correctement les activités liées à la carrière avec une optimisation du zonage permettant de restituer des terres agricoles " et ce même rapport ne fait état de l'intention de ses auteurs tirée de ce que " le règlement ne tenait pas compte des ICPE existantes sur le secteur puisqu'il les interdisait " que pour les modifications apportées par la modification simplifiée n° 2 du 1er août 2013. Toutefois, le projet de règlement modifié a également été soumis à enquête publique et comportait les modifications du règlement de la zone N transcrivant le parti pris d'urbanisme critiqué par l'association. Dès lors, le dossier d'enquête publique, apprécié globalement, exposait de manière suffisamment précise la modification du règlement et ses justifications et les insuffisances du rapport de présentation n'ont pas eu pour effet de nuire à l'information complète de la population. Le moyen tiré de l'insuffisance du dossier soumis à enquête publique doit, par suite, être écarté.
12. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs de la modification simplifiée n° 2 du 1er août 2013 et de la révision allégée du 24 février 2015 auraient cherché à se soustraire, en recourant successivement à ces deux procédures distinctes, à l'application des dispositions du code de l'urbanisme relatives aux territoires de montagne. Le moyen tiré d'un détournement de procédure des auteurs de la révision en litige doit, par suite, être écarté.
13. En cinquième lieu, l'APETH fait valoir que les auteurs de la révision allégée approuvée le 24 février 2015 ont méconnu les dispositions du 6° du II de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme dès lors que le règlement modifié n'a pas délimité la hauteur, l'implantation et la densité des constructions autorisées en zone Nc. Il ressort toutefois des pièces du dossier que les dispositions des articles N7, N8 et N10 du règlement du plan local d'urbanisme applicables en zone Nc fixent les règles relatives à l'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives et les unes par rapport aux autres ainsi qu'à la hauteur maximum des constructions autorisées. Le moyen doit, par suite, être écarté comme manquant en fait.
14. Toutefois, en sixième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 2012-290 du 29 février 2012, alors en vigueur : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N " Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels. / En zone N, peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; / - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics, dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. (...) ". Et aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. / Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) / c) Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées ; (...) ".
15. Il résulte de ces dispositions que, dès lors que des terrains où la richesse du sous-sol est de nature à en justifier l'exploitation et que la ressource naturelle correspondante peut être mise en valeur, ces terrains peuvent faire l'objet d'une protection particulière et les constructions et les installations nécessaires à la mise en valeur des ressources du sol ou du sous-sol peuvent y être autorisées, celles-ci n'étant pas, par nature, incompatibles avec la vocation d'une telle zone.
16. Si la commune de Thorame-Haute a pu légalement délimiter, au sein de la zone N, un secteur Nc protégé en raison de la richesse du sous-sol, destiné à l'exploitation d'une carrière, dans laquelle les équipements, constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de cette ressource naturelle sont autorisés, elle n'a pu légalement ouvrir la possibilité de réaliser dans ce secteur des équipements, constructions et installations qui ne sont pas nécessaires à l'exploitation d'une carrière et à la mise en valeur des produits extraits sur le site, telles des centrales d'enrobage à chaud et des centrales à béton, dont l'exploitation peut avoir lieu en dehors d'un secteur naturel protégé en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, et qui présentent, par suite, un caractère connexe à cette exploitation. La circonstance que le règlement du plan local d'urbanisme modifié prescrive que la surface de plancher des bâtiments de cette zone ne pourra excéder celle existante à la date d'approbation de la révision du plan local d'urbanisme et que les bâtiments reconstruits devront être situés sensiblement au même endroit que les bâtiments qu'ils remplacent ou accolés aux bâtiments existants est, à cet égard, sans incidence. En autorisant de telles activités, qui ne présentent pas un caractère annexe à l'exploitation de la carrière, la délibération en litige méconnaît les dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme.
17. Et, en septième lieu, aux termes de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014, alors applicable : " (...) / III. Sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants / (...) / Les dispositions du premier alinéa ne s'appliquent pas dans les cas suivants : / a) Lorsque (...) le plan local d'urbanisme comporte une étude justifiant, en fonction des spécificités locales, qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'urbanisation existante est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux I et II ainsi qu'avec la protection contre les risques naturels (...)".
18. S'il ressort des pièces du dossier qu'il existe des installations et des bâtiments industriels sur le site de la carrière, il n'est pas utilement contesté que ceux-ci ne constituent ni des bourgs, villages ou hameaux au sens des dispositions précitées. Il ressort également des pièces du dossier que la révision projetée a pour objet d'autoriser les équipements, installations et constructions nécessaires à l'exploitation de carrières, mais également à des activités connexes à cette exploitation et ne sont pas limités par les dispositions du règlement à l'adaptation, au changement de destination, à la réfection ou à l'extension limitée des constructions existantes. Ainsi la révision projetée est de nature à permettre une forme d'urbanisation à caractère industriel qui ne s'inscrit pas en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existant et dont il n'est pas allégué et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle serait justifiée par une étude spécifique conformément aux prévisions du a) du III de l'article L. 145-3 du code de l'urbanisme.
19. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen soulevé devant le tribunal administratif de Marseille et la Cour ne paraît, en l'état du dossier, de nature à justifier l'annulation totale de la délibération attaquée.
20. Il résulte de ce qui précède que l'APETH est seulement fondée à demander l'annulation des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme faisant référence aux " activités connexes " à l'exploitation de carrière dans la description du caractère de la zone N et du secteur Nc ainsi qu'à l'article N1 et au 5) de l'article N2 de ce règlement. Il y a lieu, dès lors, de réformer le jugement attaqué en ce qu'il n'est pas conforme à ce qui précède.
Sur les conclusions à fin d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'apparaît pas inéquitable de laisser à la charge de la commune de Thorame-Haute et de l'APETH les frais exposés par elles et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La délibération du conseil municipal de Thorame-Haute du 24 février 2015 est annulée en tant qu'elle autorise les " activités connexes " à l'exploitation de carrière dans le secteur Nc conformément à ce qui a été dit au point 19 des motifs du présent arrêt.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 29 décembre 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par l'APETH devant le tribunal administratif de Marseille est rejeté.
Article 4 : Les conclusions présentées par l'APETH tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Thorame-Haute tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Thorame-Haute et à l'association de protection de l'environnement de Thorame-Haute (APETH).
Délibéré après l'audience du 6 juin 2019, où siégeaient :
- M. Poujade, président de chambre,
- M. Portail, président assesseur,
- M Silvy, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 20 juin 2019.
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N° 18MA01019
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