Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 août 2014 et le 15 octobre 2015, M. S... et autres, représentés par Me K..., demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 26 juin 2014 ;
2°) d'annuler la délibération précitée ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Antibes la somme de 5 000 euros, dans le dernier état de leurs écritures, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l'Institut national de l'origine et de la qualité dans la zone d'appellation contrôlée et le centre régional de la propriété forestière devaient être consultés dans le cadre de l'élaboration du plan local d'urbanisme sur le fondement des articles L. 123-10 alinéa 1 et R. 123-17 du code de l'urbanisme, alors même que le document d'urbanisme ne prévoyait pas la réduction d'espaces agricoles concernés par la zone d'appellation contrôlée ;
- les omissions ou insuffisances du dossier soumis à l'enquête publique ont privé le public de la possibilité de s'exprimer sur l'impact du plan local d'urbanisme sur les espaces agricoles ou forestiers ;
- il n'est pas établi que le conseil municipal ait été régulièrement convoqué conformément aux articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
- la note de synthèse informait seulement les conseillers municipaux de l'inscription à l'ordre du jour de l'approbation du plan local d'urbanisme et non des modifications intervenues après l'enquête publique ;
_ le conseil municipal devait être convoqué, préalablement à la délibération par laquelle le conseil municipal a approuvé son plan local d'urbanisme, spécifiquement pour approuver les modifications apportées au plan local d'urbanisme après l'enquête publique ;
- les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme ont porté " atteinte à l'économie générale du plan " en méconnaissance de l'article L. 123-10 alinéa 2 du code de l'urbanisme ;
- les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable définies le 20 mai 2005 ont été modifiées avant le nouvel arrêt du projet de plan local d'urbanisme le 29 décembre 2010 en méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme ;
- le rapport de présentation est insuffisant au regard de l'activité agricole ;
- le projet qui prévoit une capacité de construction et de réhabilitation excédant les besoins présents et futurs d'habitat répertoriés est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;
- la concentration de logements sociaux sur certains secteurs et la diminution des espaces agricoles méconnaissent le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2015, la commune d'Antibes conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 ;
- le code de justice administrative.
Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Gougot, première conseillère,
- les conclusions de M. Salvage, rapporteur public,
- et les observations de Me K... représentant M. S... et autres, et de Me AB..., représentant la commune d'Antibes.
1. Considérant que le conseil municipal d'Antibes a, par délibération du 13 mai 2011 approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ; que, par décision du 17 octobre 2011, le maire d'Antibes, par délégation, a rejeté le recours gracieux formé par M. S... et autres à l'encontre de ladite délibération ; que ceux-ci interjettent appel du jugement en date du 26 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de ces deux décisions ;
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers municipaux :
2. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. " ; que selon l'article L. 2121-12 du même code alors en vigueur: " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / [...] Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. ... " ; qu'enfin l'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ; qu'il résulte de ces dispositions que le maire doit faire parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ; que ces dispositions n'imposent pas en revanche de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises ; que si les conseillers municipaux doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur la révision de ce plan, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part ;
3. Considérant, d'une part, que la délibération du 13 mai 2011 , dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, mentionne que l'assemblée délibérante se réunit " suite à la convocation de M. le maire en date du 6 mai 2011" ; que M. S... et autres requérants ne sont, par suite, pas fondés à soutenir qu'il n'est pas justifié que le conseil municipal a été régulièrement convoqué au regard des dispositions précitées de l'article L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
4. Considérant, d'autre part, que la commune justifie en appel qu'était jointe à cette convocation, un CD-ROM contenant, outre le projet de délibération, le rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durable, le règlement, la liste des emplacements réservés, un plan de masse et plusieurs annexes et enfin un rapport de présentation au conseil municipal qui retraçait les étapes de l'élaboration du plan local d'urbanisme, le bilan de l'enquête publique, et précisait l'objet des modifications proposées avant l'approbation du plan local d'urbanisme pour tenir compte des avis des personnes publiques associées, outre la correction de plusieurs erreur matérielles ; que ce faisant, les conseillers municipaux, dont il n'est pas démontré, ni même allégué, qu'ils aient émis des réserves lors de la séance du conseil municipal sur les conditions de leur information, ont été suffisamment informés au regard des dispositions précitées de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; que par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les conseillers municipaux n'auraient pas été avisés des modifications apportées au document d'urbanisme après l'enquête publique ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme :
5. Considérant que l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur dispose: " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 123-1-3, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. " ; qu'il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées ; qu'en l'espèce, un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable a eu lieu lors de la séance du conseil municipal du 20 mai 2005 ; que si les requérants soulignent que cinq années se sont écoulées entre ce débat et l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme le 29 janvier 2010, délai pendant lequel des changements de législation et de réglementation sont intervenus, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment de la comparaison des orientations énoncées par la délibération du 20 mai 2005 et de celles du PADD approuvé le 13 mai 2011 que ces orientations aient été modifiées ; que les requérants ne le démontrent pas en se bornant à soutenir que l'intégration des nouvelles réglementations a nécessairement eu une incidence sur les orientations du PADD ; que contrairement à ce qu'ils soutiennent, le développement des activités économiques figurait au nombre des orientations énoncées dès 2005 ; que par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme doit être écarté ;
En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :
6. Considérant que les requérants ne peuvent utilement soutenir que le rapport de présentation méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme qui prévoyaient que les plans locaux d'urbanisme précisent notamment les besoins répertoriés en matière d'agriculture, cette version de l'article L. 123-1 n'étant plus applicable à la date de la délibération litigieuse, dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, que le conseil municipal ait souhaité maintenir cette version du texte en vigueur, en application de l'article 19-V de la loi du 12 juillet 2010 susvisée portant engagement national pour l'environnement ;
En ce qui concerne le défaut de consultation de l'INAO et du CNPF :
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date des décisions attaquées : " ... Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées.... " ; que selon l'article R. 123-17 du même code, dans sa version en vigueur à la date de la délibération attaquée: " ...Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture et, le cas échéant, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. [...] Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. "
8. Considérant que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la procédure est irrégulière, faute de consultation de l'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) dès lors qu'il ne ressort des pièces du dossier, ni que les espaces agricoles concernés par les zones d'appellation d'origine ni, en tout état de cause, que les espaces agricoles aient été réduits ; qu'ainsi que l'ont à juste titre estimé les premiers juges, les requérants n'établissent pas la nécessité d'une consultation du centre national de propriété forestière (CNPF) en se bornant à soutenir que l'article R. 123-17 prévoit sa consultation dans les mêmes conditions que l'INAO ; que le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 123-1 et R. 123-17 précités du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté ;
En ce qui concerne le moyen tiré de ce que les modifications apportées ont porté atteinte à l'économie générale du projet :
9. Considérant que l'article L. 123-10 alinéa 2 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur dispose: "...Après l'enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal. " ;
10. Considérant qu'il résulte de ces dispositions que la modification après enquête est possible sous réserve qu'elle ne remette pas en cause l'économie générale du projet et qu'elle procède de l'enquête ; qu'au sens de ces dispositions l'atteinte à l'économie générale d'un plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs ;
11. Considérant qu'en l'espèce, les modifications apportées au projet de plan arrêté, pour tenir compte des avis des personnes publiques associées et procéder à diverses corrections d'erreur matérielle doivent être regardées comme procédant de l'enquête ; que la majorité de ces modifications correspondent à des adaptations ponctuelles, le règlement de présentation étant notamment complété, le plan de masse du secteur des Aloès modifié, le secteur UCa2 étant étendu de quelques centaines de mètres carrés et l'article UB12 supprimant l'obligation de place de stationnement automobile en raison de la création d'un vélo-station à proximité de la gare de chemins de fer, ou encore la disparition de la zone UG, qui est remplacée par des secteurs UCa3 et Uda, la commune ayant fait valoir sans être contestée que cette zone représentait 0,23 % du territoire communal et que les possibilités de construction y demeuraient inchangées ; que les quelques autres modifications affectent une partie plus large du territoire demeurent... ; qu'il est ainsi prévu, pour se conformer à l'obligation légale selon laquelle 20 % du parc des résidences principales doive être réservé au logement social, d'augmenter de 1 000 le nombre de logements sociaux fixé initialement à 4 500, de modifier les articles UA2, UB2, UC2, UD2 et UM2 pour introduire un seuil minimal de logements affectés à des catégories de logements dans le cadre des servitudes de mixité sociale prévues par l'article L. 123-1-5-16° du code de l'urbanisme, de préciser un seuil minimal de logements dans le cadre des emplacements réservés prévus en application de l'article L. 123-2 b du code de l'urbanisme et de préciser les articles UB2, U 2 et UD 2 du règlement sur les modalités de calcul de la servitude de mixité sociale pour les programmes dépassant 1 000 m² de surface hors oeuvre nette, pour lequel le volume prévisionnel de 3 000 unités demeure inchangé ; que la densification des zones UC concerne un secteur déjà largement urbanisé qui, selon les affirmations non contestées de la commune, représente 8 % du territoire communal ; que la suppression de la possibilité d'extension des terrains aménagés pour l'accueil des campeurs en zone UCb5 vise à tenir compte du plan de prévention des risques d'inondation ; qu'enfin la commune fait valoir en défense, sans être contestée, que les modifications concernent environ une dizaine d'emplacements réservés sur deux cents ; que, contrairement à ce que soutiennent M. S... et autres, ces modifications ne portent pas atteinte à l'économie générale du projet, au regard des dispositions précitées de l'article L. 123-10 alinéa 2 du code de l'urbanisme ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre :
12. Considérant que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre énoncé à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme doit être écarté, par adoption des motifs des premiers juges qui n'appellent pas de précisions en appel ;
En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation :
13. Considérant enfin qu'en se bornant, sans en justifier autrement qu'en se référant à un courrier de l'association pour la défense de l'environnement d'Antibes et sa région du 20 avril 2010, à soutenir que l'hypothèse de croissance démographique médiane retenue serait manifestement inappropriée et que les capacités d'accueil des logements, notamment sociaux retenues par les auteurs du plan local d'urbanisme seraient très supérieures aux besoins identifiés, les requérants ne démontrent pas que la délibération attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;
14. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. S... et autres ne sont pas fondés à soutenir que, c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 13 mai 2011, ensemble de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions de M. S... et autres requérants dirigées contre la commune d'Antibes qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de M. S... et autres requérants la somme globale de 2 000 euros, à verser à la commune d'Antibes en application de ces dispositions ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. S... et autres requérants est rejetée.
Article 2 : M. S... et autres requérants verseront solidairement à la commune d'Antibes une somme globale de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. H... S..., à M. C... U..., à Mme G...W..., à Mme V...P..., à M. F... Y..., à Mme O...D..., à M. T... I..., à M. B... AA..., à M. E... A..., à M. L... AD..., à Mme M...Q..., à M. J... N..., à Mme AC...Z..., à Mme X...Q..., à la SCI Rims, à la SCI Parc et à la commune d'Antibes.
Délibéré après l'audience du 17 mars 2016, où siégeaient :
- Mme Josset, présidente assesseure, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme R..., première conseillère,
- Mme Gougot, première conseillère,
Lu en audience publique, le 26 avril 2016.
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N° 14MA03539
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