Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 9 décembre 2014, M. B... et la SARL Nheurone Communication, représentés par la SELARL ACTAH, demandent à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 7 octobre 2014 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 1er juin 2012 du préfet de l'Hérault ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le tribunal a insuffisamment motivé sa réponse au moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté querellé ;
- le jugement est entaché d'omissions à statuer sur les moyens tirés, d'une part, de ce que seul l'exploitant des dispositifs publicitaires pouvait être poursuivi, d'autre part, de ce que cinq de ces dispositifs n'étaient pas visibles de la voie publique et n'avaient pas à faire l'objet d'une déclaration et enfin de ce que sa bonne foi devait conduire à la décharger de l'amende pour ces cinq dispositifs ;
- l'arrêté contesté n'a pas été régulièrement notifié à son destinataire ;
- cet arrêté est insuffisamment motivé ;
- la société qui exploite les dispositifs publicitaires litigieux pouvait seule être poursuivie ;
- le préfet a entaché sa décision d'une erreur de droit et d'une erreur de fait car à la date du 22 mars 2012 aucune infraction ne pouvait être relevée à l'encontre de dix des quinze dispositifs publicitaires litigieux, ceux-ci ayant fait l'objet d'une procédure de déclaration préalable par la société Médiaffiche le 11 octobre 2011 ;
- le principe de l'interdiction des doubles poursuites à raison des mêmes faits a été méconnu ;
- ils sont fondés à se prévaloir des dispositions de L. 581-43 du code de l'environnement, qui ouvrent un délai de régularisation de deux ans ;
- pour cinq dispositifs, la déclaration préalable n'était pas requise ;
- pour ces cinq dispositifs, sa bonne foi doit être retenue.
Par un mémoire, enregistré le 5 août 2015, la commune de Béziers, représentée par la SELARL cabinet Chapuis, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B... et de la SARL Nheurone Communication le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par M. B... et la SARL Nheurone Communication n'est fondé.
Par un mémoire, enregistré le 14 mars 2016, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat conclut au rejet de la requête.
Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par M. B... et la SARL Nheurone Communication n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Guidal, président,
- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,
- et les observations de Me C... de la SELARL ACTAH, représentant M. B... et la SARL Nheurone Communication, et de Me A... de la SELARL cabinet Chapuis, représentant la commune de Béziers.
1. Considérant que, par un arrêté en date du 1er juin 2012, le préfet de l'Hérault a infligé à M. B..., en sa qualité de directeur de la SARL Nheurone Communication, quinze amendes, chacune d'un montant de 1.500 euros, pour avoir fait apposer quinze dispositifs publicitaires sans déclaration préalable à proximité des voies de circulation du centre commercial Auchan situées sur la commune de Béziers ; que M. B... et la SARL Nheurone Communication relèvent appel du jugement en date du 17 octobre 2014 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 1er juin 2012 ;
Sur la régularité du jugement :
2. Considérant, en premier lieu, qu'au regard de l'argumentation dont il était saisi, le tribunal a suffisamment répondu au moyen soulevé par les requérants, tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté du 1er juin 2012 ;
3. Considérant, en deuxième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu, les premiers juges ont écarté au point 8 de leur jugement le moyen tiré de ce que les poursuites ne pouvaient être dirigées que contre le seul exploitant des dispositifs publicitaires ; qu'en jugeant que les quinze dispositifs publicitaires litigieux étaient visibles des voies de circulation du centre commercial Auchan de Béziers qui constituaient des voies privées ouvertes à la circulation publique au sens des articles L. 581-2 et R. 581-1 du code de l'environnement, pour en déduire que le moyen tiré de ce que les dispositifs publicitaires litigieux n'étaient pas situés sur des voies ouvertes à la circulation publique devait être écarté, ils ont implicitement mais nécessairement répondu au moyen tiré de ce que cinq de ces dispositifs n'étaient pas visibles de la voie publique et n'avaient pas à faire l'objet d'une déclaration ;
4. Considérant, en troisième lieu, que si les requérants soutiennent que le tribunal administratif a omis de répondre au moyen tiré de ce que la bonne foi de M. B... devait conduire à la décharge de l'amende pour cinq des quinze dispositifs publicitaires, ce moyen était inopérant, dès lors que l'infraction aux dispositions de l'article L. 581-6 du code de l'environnement est caractérisée par le seul élément matériel que constitue l'absence de déclaration aux autorités administratives compétentes de l'installation des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité ; que le tribunal administratif, qui a visé et analysé ce moyen dans les visas de sa décision, n'était, dès lors, pas tenu d'y répondre ;
Sur la régularité et le bien fondé des amendes infligées à M. B... et à la SARL Nheurone Communication :
5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 581-6 du code de l'environnement : " L'installation, le remplacement ou la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité sont soumis à déclaration préalable auprès du maire et du préfet dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat " ; que l'article R 581-5 du même code pris pour l'application de ces dispositions prévoyait dans sa version alors en vigueur que " (...) l'installation (...) d'un dispositif ou d'un matériel qui supporte de la publicité fait l'objet d'une déclaration préalable qui est adressée au préfet et au maire par la personne ou l'entreprise de publicité qui exploite le dispositif ou le matériel " ; que l'article R 581-7 dudit code disposait que " La déclaration préalable est adressée par pli recommandé avec demande d'avis de réception postal au maire de la commune et au préfet, ou déposée contre décharge à la mairie et à la préfecture/. A compter de la date de réception la plus tardive de la déclaration, le déclarant peut procéder, sous sa responsabilité, à la réalisation du projet déclaré " ;
6. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 581-26 du code de l'environnement : " Sans préjudice des dispositions des articles L. 581-30 et L. 581-34, est punie d'une amende d'un montant de 1 500 euros la personne qui a apposé ou fait apposer un dispositif ou matériel visé à l'article L. 581-6, sans déclaration préalable ou non conforme à cette déclaration. Le manquement est constaté par un procès-verbal établi par un fonctionnaire ou agent mentionné à l'article L. 581-40. Une copie du procès-verbal est adressée à la personne visée. Le manquement ainsi relevé donne lieu à une amende prononcée par le préfet. L'amende est recouvrée, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux, au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle le manquement a été constaté. La personne visée a accès au dossier et est mise à même de présenter ses observations écrites, dans un délai d'un mois, sur le projet de sanction de l'administration. La décision du préfet, qui doit être motivée, est susceptible d'un recours de pleine juridiction (...)" ; qu'aux termes de l'article L. 581-40 dudit code : "I. (...) sont habilités à procéder à toutes constatations, outre les officiers de police judiciaire (...) 7° Les agents des collectivités territoriales assermentés et commissionnés à cet effet par l'autorité compétente en matière de police définie à l'article L. 581-14-2. / II. - Les procès-verbaux dressés par les agents et fonctionnaires habilités en application du I pour constater les infractions font foi jusqu'à preuve contraire. Ils sont transmis sans délai au procureur de la République, au maire et au préfet " ;
En ce qui concerne la régularité de la procédure :
7. Considérant, en premier lieu, que les conditions de la notification de la décision du préfet infligeant l'amende prévue par les dispositions de l'article L. 581-26 du code de l'environnement ne conditionnent pas la régularité de la procédure suivie et partant la légalité de cette décision ; que cette notification a pour seul objet de rendre celle-ci opposable à l'intéressé et de faire courir le délai dont il dispose pour en contester la légalité et former, le cas échéant, un recours de pleine juridiction devant la juridiction administrative ; que, par suite, la circonstance invoquée tenant à ce que M. B... n'aurait eu connaissance de l'arrêté du 1er juin 2012 que le 29 juin 2012 à l'occasion de l'émission d'un ordre de versement par le trésorier municipal de la commune de Béziers est sans influence sur la légalité de cet arrêté ;
8. Considérant, en deuxième lieu, que l'arrêté du préfet de l'Hérault en date du 1er juin 2012, qui vise les textes du code de l'environnement applicables en la matière, se réfère expressément au procès-verbal établi le 22 mars 2012 par un fonctionnaire des services de la commune de Béziers, ainsi qu'à la lettre du 12 avril 2012 par laquelle le préfet a notifié ce procès-verbal à M. B... et l'a invité à présenter ses observations, ainsi qu'aux observations que l'intéressé a présenté en réponse le 9 mai 2012 ; qu'il mentionne, en se référant à ce procès-verbal, le " défaut de déclaration préalable de 15 dispositifs publicitaires sur la commune de Béziers, sur le parking de Auchan " et expose les raisons pour lesquelles les griefs de M. B... à l'encontre de la sanction envisagée ont été écartés ; que contrairement à ce qui est soutenu, le préfet indique clairement dans son arrêté les raisons qui l'ont conduit à ne pas tenir compte de la déclaration qui a été effectuée le 11 octobre 2011 pour onze de ces dispositifs par la société Médiaffiche ; qu'ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté contesté serait insuffisamment motivé au regard de l'exigence posée aux articles L. 581-6 du code de l'environnement et 3 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
En ce qui concerne le bien fondé des amendes :
9. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 581-6, R 581-5 et R 581-7 du code de l'environnement que l'entreprise de publicité qui envisage d'installer un dispositif ou un matériel supportant de la publicité doit adresser au maire et au préfet une déclaration comportant les informations mentionnées à l'article R 581-6 avant de procéder à la réalisation du projet déclaré ; que si l'entreprise appose ou fait apposer ce dispositif ou ce matériel sans avoir procédé préalablement à l'envoi de cette déclaration, elle peut se voir infliger une amende d'un montant de 1 500 euros, ainsi qu'en dispose l'article L. 581-26 du code de l'environnement ; que si une entreprise qui appose ou fait apposer un dispositif ou un matériel supportant de la publicité loue ensuite ce dispositif ou ce matériel à un tiers afin qu'il en assure l'exploitation, comme elle en a la faculté, cette circonstance n'a ni pour objet ni pour effet de l'exonérer de ses obligations déclaratives telles qu'elles résultent des dispositions précitées, ni des conséquences attachées, le cas échéant à un défaut de déclaration ;
10. Considérant qu'il résulte de l'instruction que la SARL Nheurone Communication a décidé de faire installer quinze dispositifs supportant de la publicité, dont onze scellés au sol et quatre dispositifs muraux, à proximité de voies privées ouvertes à la circulation publique dans le périmètre du centre commercial Auchan sur le territoire de la commune de Béziers, ainsi qu'en atteste le procès-verbal de constat établi le 22 mars 2012 par un agent assermenté et commissionnés à cet effet ; qu'il est constant que ces dispositifs et matériels n'ont pas fait l'objet d'une déclaration préalablement à leur installation, ainsi que l'exigent les dispositions de l'article L. 581-6 du code de l'environnement ; que la SARL Nheurone Communication était ainsi au nombre des personnes qui pouvaient se voir infliger l'amende prévue par l'article L. 581-26 du même code, nonobstant la circonstance qu'elle en aurait confié l'exploitation à la société Médiaffiche, à une date et dans des conditions d'ailleurs non précisées, tout en en conservant la propriété ;
11. Considérant, en deuxième lieu, qu'en cas d'installation d'un dispositif ou d'un matériel supportant de la publicité en infraction aux obligations résultant des dispositions précitées des articles L. 581-6, R 581-5 et R 581-7 du code de l'environnement, le fait générateur de l'amende prévue par l'article L. 581-26 est le procès-verbal dressé après l'achèvement de l'installation et constatant l'infraction ; que l'envoi d'une déclaration à titre de régularisation d'une situation de fait ne fait pas disparaître l'infraction à ces dispositions qui se trouve caractérisée, dès lors qu'il est établi que le dispositif ou le matériel supportant de la publicité a été installé avant la réception de la déclaration par les autorités administratives mentionnées à l'article R 581-7 précité ;
12. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'un premier procès-verbal établi le 24 août 2011 a été notifié à la société Médiaffiche, faisant état de la présence de six dispositifs publicitaires scellés au sol et de quatre dispositifs muraux, exploités par cette société ; que, si le 11 octobre 2011, celle-ci a déclaré aux services préfectoraux (direction départementale des territoires et de la mer) l'existence de ces dispositifs publicitaires, cette formalité, effectuée à titre de régularisation, ne faisait pas obstacle à ce que l'amende prévue à l'article L. 581-26 du code de l'environnement soit infligée à la SARL Nheurone Communication, dès lors que, comme il a été dit aux point 9 et 11, celle-ci est encourue du seul fait que le dispositif ou le matériel supportant de la publicité a été installé sans avoir fait l'objet d'une déclaration préalable ; que la circonstance que la déclaration effectuée à titre de régularisation aurait été effectué antérieurement à l'établissement du second procès-verbal du 22 mars 2012, qui sert de fondement à l'arrêté du 1er juin 2012, est à cet égard sans incidence, dès lors que ce procès-verbal se borne à constater des faits survenus avant l'envoi de cette déclaration aux services préfectoraux et que le caractère d'antériorité de ces faits n'est nullement contesté par les requérants ; que, par suite, c'est sans erreur de fait ou de droit que le préfet de l'Hérault a infligé à la SARL Nheurone Communication, prise en la personne de son représentant, les amendes litigieuses ;
13. Considérant, en troisième lieu, qu'il ne résulte pas de l'instruction que la société Médiaffiche se soit vue infliger une amende à raison de l'absence de déclaration de ces dispositifs publicitaires ; que, par suite, les requérants ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que le principe de l'interdiction des doubles poursuites à raison des mêmes faits aurait été méconnu ;
14. Considérant, en quatrième lieu, que l'article L. 581-43 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que : " Les publicités, enseignes et préenseignes, qui ont été mises en place avant l'entrée en vigueur des actes pris pour l'application des articles L. 581-4, avant-dernier alinéa, L. 581-7, L. 581-8, L. 581-14 et L. 581-18, deuxième et troisième alinéas et qui ne sont pas conformes à leurs prescriptions, ainsi que celles mises en place dans des lieux entrés dans le champ d'application des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-44 en vertu d'actes postérieurs à leur installation, peuvent, sous réserve de ne pas contrevenir à la réglementation antérieure, être maintenues pendant un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur des actes précités (...) ; que les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir utilement de ces dispositions qui sont étrangères à l'application des dispositions combinées des articles L. 581-6 et L. 581-26 du code de l'environnement en cause dans le présent litige ;
15. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L 581-2 du code de l'environnement : " Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d'Etat (...) " ; que selon l'article R 581-1 du même code pris pour l'application de ces dispositions : " Par voies ouvertes à la circulation publique au sens de l'article L. 581-2, il faut entendre les voies publiques ou privées qui peuvent être librement empruntées, à titre gratuit ou non, par toute personne circulant à pied ou par un moyen de transport individuel ou collectif " ; que les voies privées permettant la desserte des centres commerciaux et l'accès des véhicules aux parcs de stationnement de ces centres sont au nombre des voies ouvertes à la circulation publique où la publicité, les enseignes et préenseignes visibles de ces voies sont soumises aux prescriptions du code de l'environnement ;
16. Considérant qu'il résulte de l'instruction, et notamment des photographies jointes au procès-verbal du 22 mars 2012, que cinq dispositifs publicitaires visés dans ce document et qui n'étaient pas mentionnés dans le premier procès-verbal du 24 août 2011, sont bien visibles des voies de circulation du centre commercial Auchan tant par une personne circulant à pied que par celle empruntant un moyen de transport individuel ou collectif ; qu'au demeurant, la SARL Nheurone Communication ne fait état d'aucune circonstance qui la conduirait à implanter des dispositifs publicitaires qui ne pourraient pas être vus du public utilisant ces voies ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositifs devaient, dans ces conditions, faire l'objet d'une déclaration préalable ; que la circonstance invoquée tenant à ce que l'agent verbalisateur aurait estimé qu'il n'y avait pas lieu de faire état de ces cinq dispositifs publicitaires dans le procès-verbal du 24 août 2011 est sans incidence, dès lors, d'une part, que ce procès-verbal n'a pas servi de fondement à la décision litigieuse et que, d'autre part, ces dispositifs mentionnés dans le procès-verbal du 22 mars 2012, sont bien visibles, comme il a été dit, d'une voie ouverte à la circulation publique au sens des dispositions précitées ; qu'enfin, aucune règle ni aucun principe n'imposait à l'administration d'indiquer préalablement aux requérants les raisons l'ayant conduite à sanctionner en 2012 ces omissions déclaratives qui n'ont pas été relevées dans le procès-verbal du 24 août 2011 ;
17. Considérant, enfin, que comme il a été dit au point 4, l'infraction aux dispositions de l'article L. 581-6 du code de l'environnement est caractérisée par le seul élément matériel que constitue l'absence de déclaration aux autorités administratives compétentes de l'installation des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité ; que, dès lors, la SARL Nheurone Communication ne peut utilement se prévaloir de ce qu'elle était de bonne foi pour demander la décharge de l'amende à laquelle elle a été assujettie ;
18. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. B... et la SARL Nheurone Communication ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que M. B... et la SARL Nheurone Communication demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
20. Considérant que si les amendes litigieuses ont été recouvrées au bénéfice de la commune de Béziers, la décision de les infliger a été prise par le préfet de l'Hérault au nom de l'Etat ; que si la commune a été appelée à produire des observations dans l'instance, elle n'aurait pas eu qualité pour former tierce opposition si elle n'avait pas été mis en cause ; qu'elle ne peut, dès lors, être regardée comme une partie pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; qu'elle n'est, par suite, pas fondée à demander le versement à son profit d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. B... et de la SARL Nheurone Communication est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Béziers présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B..., à la SARL Nheurone Communication, à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, et à la commune de Béziers.
Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 5 avril 2016, à laquelle siégeaient :
- M. Lascar, président de chambre,
- M. Guidal, président assesseur,
- M. Chanon, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 21 avril 2016.
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N° 14MA04893
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