Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée sous le n°18NC02357 le 28 août 2018, complétée par un mémoire enregistré le 5 décembre 2019, les consorts A..., représentés par Me D..., demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 28 juin 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Doubs du 1er juin 2016 en tant que le plan de prévention des risques d'inondation du Doubs Amont classe leurs parcelles AC 233 à AC 239 en zone rouge, ainsi que les décisions du 20 septembre 2016 par lesquelles le préfet du Doubs a rejeté leurs recours gracieux ;
3°) d'enjoindre au préfet du Doubs de classer leurs parcelles AC 233 à AC 239 en zone bleue du plan de prévention des risques d'inondation, dans le délai de trois mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- les mesures de publicité entourant la procédure d'élaboration du plan étaient insuffisantes ;
- le projet de plan n'a pas fait l'objet d'une évaluation environnementale ;
- le classement des parcelles AC n° 233 à AC n° 239 en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) du Doubs Amont est entaché d'une erreur de fait, d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que le risque de submersion de leurs parcelles n'est pas permanent ni avéré ;
- en outre, la qualification de leurs parcelles de zone naturelle ne correspond à aucune réalité, dès lors que le classement d'un terrain en ZNIEFF de type 1 ne génère directement aucune contrainte à la charge des propriétaires et que leurs parcelles ne sont pas situées en zone humide.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 novembre 2019, le ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'environnement ;
- le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Favret, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Kohler, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le préfet du Doubs a approuvé le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) du Doubs Amont, par un arrêté du 1er juin 2016. Mme E... A..., M. B... A... et M. C... A..., propriétaires des parcelles cadastrées section AC n° 233 à AC n° 239 situées sur la commune de Labergement-Sainte-Marie, ont contesté le classement de ces parcelles en zone rouge du PPRI et ont fait appel du jugement du 28 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande d'annulation, dans cette mesure, de l'arrêté du 1er juin 2016 ainsi que des décisions du 20 septembre 2016 par lesquelles le préfet a rejeté leurs recours gracieux tendant au classement de leurs parcelles en zone bleue de ce plan.
Sur la légalité de l'arrêté du 1er juin 2016 :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. Après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé par arrêté préfectoral. (...) " Aux termes de l'article R. 562-8 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : : " (...) Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-6 à R.123-23 (...) ". Selon l'article L. 123-10 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " (...) II. _ L'information du public est assurée par tous moyens appropriés, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, notamment par voie d'affichage sur les lieux concernés par l'enquête, par voie de publication locale ou par voie électronique (...) ".
3. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) II. -L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) L'avis d'enquête est également publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête, lorsque celle-ci dispose d'un site. III. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Ces affiches doivent être visibles et lisibles de là ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement. ".
4. Il ressort des pièces du dossier que l'enquête publique du PPRI du Doubs Amont a été prescrite par un arrêté du 22 juillet 2015 et s'est déroulée du 14 septembre au 23 octobre 2015. Si le préfet du Doubs reconnaît que l'avis d'enquête publique n'a fait l'objet, dans la commune de Labergement-Sainte-Marie, d'aucun affichage sur le terrain, il est constant que cet avis a été affiché quinze jours au moins avant le début de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci dans chacune des mairies concernées, y compris celle de Labergement-Sainte-Marie, et qu'il a été publié dans le journal " l'Est Républicain ", éditions du Doubs, de Montbéliard et de Pontarlier, le 24 août 2015, et dans le journal " La Terre de Chez Nous " le 18 septembre 2015. En outre, le rapport d'enquête publique du 30 novembre 2015 mentionne un affichage en préfecture et au placard des communes concernées, et souligne que l'avis d'enquête publique figurait sur le site des services de l'Etat du département du Doubs à l'adresse www.doubs.gouv.fr. Il ressort par ailleurs du rapport de présentation du PPRI du Doubs Amont que le public a été largement associé à la procédure d'élaboration de ce plan. Dans ces conditions, et nonobstant la circonstance que les consorts A... ne disposeraient pas d'internet ni du bulletin municipal de la commune de Labergement-Sainte-Marie, l'absence d'affichage sur le terrain de l'avis d'enquête publique, dans la commune de Labergement-Sainte-Marie ne peut être regardée comme ayant nui à l'information complète de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ni comme ayant exercé une influence sur les résultats de l'enquête, et par suite, sur la décision contestée. Il en résulte que le moyen tiré de l'insuffisance des mesures de publicité entourant la procédure d'élaboration du PPRI doit être écarté.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 122-17 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " (...) II. - Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas sont énumérés ci-dessous : (...) 2° Plan de prévention des risques technologiques prévu par l'article L. 515-15 du code de l'environnement et plan de prévention des risques naturels prévisibles prévu par l'article L. 562-1 du même code (...) ". Si, selon ces dispositions, les plans de prévention des risques naturels sont susceptibles de faire l'objet d'une évaluation environnementale après un examen au cas par cas, il résulte toutefois de l'article 7 du décret du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement, dans sa rédaction elle-même issue du décret n° 2013-4 du 2 janvier 2013, qu'elles ne sont pas applicables aux projets de plans de prévention des risques naturels prévisibles prescrits avant le 1er janvier 2013. Le plan de prévention des risques d'inondation du Doubs Amont ayant été prescrit par arrêté du 23 juin 2001, et aucune autre disposition du code de l'environnement n'imposant de procéder à un tel examen au cas par cas, le projet de plan n'était donc pas soumis à évaluation environnementale et le dossier soumis à enquête publique n'avait donc pas à comporter une telle évaluation.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; (...) 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. (...) ". En vertu de l'article L. 562-4 du même code, le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique et est annexé au plan local d'urbanisme.
7. Conformément aux dispositions de l'article L. 561-2 du code de l'urbanisme, l'article 1-1 du règlement annexé au PPRI du Doubs Amont a délimité une zone rouge, inconstructible, et une zone bleue, qui reste constructible, avec des prescriptions particulières. Par ailleurs, selon la méthodologie adoptée par les auteurs du PPRI, la détermination de ce zonage résulte d'une appréciation croisée des caractéristiques de chaque secteur au regard des enjeux pour les personnes, biens et activités exposés au phénomène d'inondation en fonction de l'urbanisation des lieux, d'une part, et de l'importance de l'aléa, en termes de risques d'inondation proprement dits, d'autre part. En application de ces principes, le classement en zone rouge des parcelles AC n° 233 à AC n° 239 en litige s'est opéré eu égard à leur localisation, à la date d'approbation du plan, en zone naturelle, d'une part, et en zone d'aléa faible correspondant à des hauteurs d'eau, en cas de crue, n'excédant pas 0,50 mètre, d'autre part.
8. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et il n'est au demeurant pas contesté, que les parcelles AC n° 233 à AC n° 239 ont été inondées à plusieurs reprises, notamment lors des crues des 21 janvier 1910 et 13 février 1990, lorsque le Doubs a brutalement débordé en crue centennale. Toutefois et contrairement à ce que soutiennent les requérants, les pièces produites ne permettent pas d'établir que ces crues n'auraient été favorisées, fût-ce seulement pour une part, que par l'existence et le mauvais entretien de plusieurs ouvrages de rétention des eaux de la rivière situés à proximité immédiate de leur propriété alors que, ainsi que le précise le ministre en défense, ces ouvrages sont de trop faible importance pour influencer l'écoulement des crues et que selon la note de présentation du PPRI du Doubs Amont " seuls les ouvrages d'importance peuvent influencer l'écoulement des crues (barrages et seuils des usines hydroélectriques essentiellement) " et qu'" on constate ainsi que les ouvrages s'effacent lors des crues majeures ". Ainsi, la circonstance que certains des ouvrages de rétention, à savoir le barrage du canal de dérivation et la vanne de délestage, aient été restaurés en mars 2018, soit d'ailleurs postérieurement à l'approbation du plan litigieux, ne permet pas, en tout état de cause, d'établir que les parcelles des requérants seraient désormais à l'abri de futures crues. En estimant qu'elles devaient être incluses dans une zone d'aléa faible, les auteurs du PPRI n'ont, par suite, commis aucune erreur de fait.
9. D'autre part, quand bien même un plan de prévention des risques naturels prévisibles n'a pas, selon les dispositions précitées de l'article L. 561-2 du code de l'environnement, pour objet de préserver les zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique mentionnées à l'article L. 411-5 du même code ou de protéger les zones humides définies à son article L. 211-1, les caractéristiques physiques d'une zone humide, telle celle qui inclut les parcelles AC n° 233 à AC n° 239, permettent de regarder les terrains concernés comme naturellement prédisposés à constituer une zone d'expansion des crues. A cet égard, si les requérants allèguent que leurs parcelles ne sauraient être assimilées à des marécages et ne remplissent pas, ainsi, les conditions requises pour être qualifiées de zone humide, ils n'apportent, à l'appui de cette affirmation, aucune pièce ni élément de nature à démontrer l'exactitude d'une telle allégation ni, par suite, l'inexactitude de la qualification retenue au regard des dispositions prévues à l'article L. 211-1 du code de l'environnement.
10. Eu égard, par suite, à la localisation et au caractéristiques de ces parcelles qui présentent un caractère agricole et ne sont ni bâties ni viabilisées, ni la présence, à proximité, d'autres immeubles et équipements publics ni l'existence d'un projet de construction sur un terrain voisin ne suffisent à démontrer que les auteurs du PPRI auraient commis une erreur manifeste d'appréciation en les classant en zone rouge du PPRI du Doubs Amont.
11. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a rejeté leur demande d'annulation de l'arrêté du 1er juin 2016, en tant qu'il classe leurs parcelles en zone rouge du PPRI du Doubs Amont, ainsi que des décisions du 20 septembre 2016 par lesquelles le préfet a rejeté leurs recours gracieux tendant au classement de ces parcelles en zone bleue de ce plan.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".
13. Le présent arrêt n'impliquant aucune mesure d'exécution, les conclusions aux fins d'injonction présentées par les consorts A... ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les frais liés à l'instance :
14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".
15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les consorts A... demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête des consorts A... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... A..., à M. B... A..., à M. C... A... et au ministre de la transition écologique et solidaire.
Copie en sera adressée au préfet du Doubs.
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N° 18NC02357