Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 mai 2019 :
- le rapport de Mme Brisson,
- les conclusions de M Derlange,
- et les observations de MeJ..., représentant M. et MmeD..., et les observations de MeE..., substituant MeC..., représentant la commune de la Faute-sur-Mer.
Considérant ce qui suit :
1. Le maire de La Faute-sur-Mer (Vendée) a, le 6 mars 2007, délivré à l'indivisionI..., une autorisation de lotir un terrain, alors classé en zone urbaine du plan d'occupation des sols, situé au lieu-dit la Chenolette en vue de la réalisation d'un lotissement. Par un acte de vente du 2 février 2009, M. et Mme G...D...ont acquis auprès de Mme F...et de M.H..., au prix d'un terrain constructible, le lot n°10 du lotissement " l'Ecume de mer ". La demande de permis de construire une habitation présentée par les intéressés le 22 octobre 2010 a été rejetée par le maire de La Faute-sur-Mer le 22 décembre 2010 sur le fondement de l'article R 111-2 du code de l'urbanisme eu égard aux risques auxquels le projet était exposé. Les demandes présentées par M. et Mme D...au maire de La Faute-sur-Mer et à l'Etat en vue de réparer les préjudices liés à l'acquisition du terrain dont s'agit ayant été rejetées, le tribunal administratif de Nantes a été saisi. Par un jugement n° 1403789 du 9 octobre 2017, la commune et l'Etat ont été condamnés à leur verser une somme de 1 545 euros majorée des intérêts de droit et de leur capitalisation. M. et Mme D...interjettent appel de ce jugement en tant qu'il n'a fait que partiellement droit à leur demande. Par la voie de l'appel incident, la commune conclut à l'annulation du jugement en tant qu'il retient sa responsabilité et la condamne au paiement de la somme de 1 545 euros.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Il ressort des termes mêmes du jugement attaqué que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à tous les arguments avancés par les parties, ont répondu de façon suffisamment précise aux conclusions et moyens présentés par M. et MmeD.... Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que le jugement est insuffisamment motivé.
Sur la responsabilité :
En ce qui concerne la responsabilité de la commune de La Faute-sur-Mer :
3. Il résulte de l'instruction que par arrêté du 8 juin 2007, le préfet de la Vendée a approuvé par anticipation le plan de prévention des risques d'inondation pour les communes de La Faute-sur-Mer et de l'Aiguillon-sur-Mer. Le terrain acquis par M. et Mme D...y avait été classé, à la suite d'une modélisation faite par le bureau d'études Sogreah en 2002 pour le compte de l'Etat, en zone d'aléa faible, dans laquelle la hauteur d'eau en cas de rupture de digue est inférieure à 0,50 m et la vitesse d'écoulement inférieure à 0,5m/s et où la constructibilité est possible sous conditions.
4. Toutefois, la note de présentation du projet de plan de prévention des risques d'inondation de septembre 2004, mentionne que la cote prise en compte pour l'évènement marin de référence a été de 3,90 m B...correspondant à l'aléa inondation d'occurrence centennale dans l'estuaire du Lay prenant en compte l'influence des eaux marines et de la crue du Lay, le secteur de la Chenolette étant répertorié comme un secteur situé sous le niveau de référence et figurant au plan de zonage de juillet 2004 en zone bleu foncé, correspondant à un aléa moyen, tout en étant constructible.
5. En outre, par un arrêté du préfet de la Vendée du 7 juillet 2005, la digue Est a été classée d'intérêt pour la sécurité publique. Par un arrêté du 15 février 2006, le préfet a informé la commune de La Faute-sur-Mer des risques naturels majeurs affectant les biens immobiliers situés sur le territoire de la commune et le 22 octobre 2007, une circulaire a été envoyée au maire pour l'alerter des risques en vue de l'établissement d'un dossier d'information communal sur les risques majeurs.
6. Ainsi, la commune de La Faute-sur-Mer était nécessairement informée de la contradiction entre les informations figurant sur les documents annexés à l'arrêté préfectoral du 8 juin 2007 et de l'évaluation du risque de submersion marine sur son territoire.
7. Postérieurement à la survenue en février 2010, de la tempête Xynthia, le rapport de la Cour des Comptes de juillet 2012 rappelle que 5 tempêtes survenues au 20ème siècle ont occasionné des submersions marines dans le secteur de La Faute-sur-Mer et de l'Aiguillon-sur-Mer. Il se réfère également à un rapport de 2008 d'un chef de service de la direction départementale de l'équipement de la Vendée mentionnant que la conjonction de crue dans l'estuaire du Lay et de submersion marine pourrait avoir un impact très important sur les zones densifiées à l'arrière d'un réseau de digues vieillissant et que sur le secteur littoral, la zone de l'estuaire du Lay est la zone la plus dangereuse du département. Il est également noté qu'une plaquette d'information préventive relative au plan de prévention des risques d'inondation a été diffusée en juillet 2007 et comporte les mêmes indications.
8. Il résulte également de l'instruction et notamment de l'arrêt de la cour d'appel de Poitiers du 4 avril 2016, que dès 2001, date à laquelle un plan de prévention des risques d'inondation a été prescrit, ce risque sur le territoire communal était suffisamment identifié et que, sur une période antérieure d'au moins 12 ans à la tempête Xynthia, la commune a été destinataire, par différents canaux, d'informations sur le risque de submersion marine et la fragilité de la digue Est. La mission d'information du Sénat a de même, dans son rapport du 10 juin 2010, rappelé que le zonage des documents d'urbanisme aurait pu restreindre l'occupation des sols dans les zones à risque.
9. Alors même que les submersions et inondations répertoriées depuis le 18ème siècle n'auraient pas affecté le secteur de la Chenolette, un lien direct de causalité existe entre les préjudices subis et le classement en zone urbaine du terrain d'assiette acquis par M. et Mme D...dans le lotissement l'Ecume de mer classé au plan d'occupation des sols de la commune de La Faute-sur-Mer en zone UC constructible dans laquelle les biens immobiliers sont exposés au risque d'inondation. Dans ces conditions, en délivrant une autorisation de lotir sur le terrain en cause, le maire de la Faute-sur-Mer a commis une faute de nature à engager sa responsabilité envers ces derniers.
En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :
10. En premier lieu, aux termes de l'article L 562-1 du code de l'environnement, alors applicable : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations (...) II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, dites "zones de danger", en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, (...) ou, dans le cas où des constructions (...) pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones, dites "zones de précaution", qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, (...) pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; /3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; (...) ".
11. Comme il a été dit, les terrains d'assiette du lotissement de la Chenolette étaient classés dans le projet de plan de prévention des risques d'inondation appliqué par anticipation par l'arrêté du préfet de la Vendée du 8 juin 2007 en secteur bleu foncé correspondant à un risque d'aléa moyen. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés ci-dessus, cette appréciation du risque était sous-évaluée alors que les services de l'Etat disposaient d'informations sur la dangerosité particulière de l'estuaire du Lay et a contribué à fausser l'appréciation du maire et à le dissuader de classer en zone inconstructible le secteur en cause. L'Etat a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité envers M. et MmeD....
12. En deuxième lieu, les services de l'Etat mis à la disposition des communes pour l'élaboration des documents d'urbanisme et l'instruction des demandes d'occupation des sols agissent en concertation permanente avec le maire qui leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qui leur sont confiées. La responsabilité de l'Etat ne peut être engagée à ce titre envers les communes que lorsqu'un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre ou une instruction du maire. Il est constant que dès 1984 la commune de la Faute-sur-Mer avait conclu une convention avec les services de l'Etat en vue de leur confier l'instruction des permis de construire. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que ces services auraient refusé d'exécuter des ordres ou des instructions du maire de La Faute-sur-Mer.
13. En troisième lieu, aux termes du 1° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " L'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable " et que selon l'article 5 de la charte de l'environnement : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ".
14. Il résulte de l'instruction que pour les mêmes motifs que ceux mentionnés ci-dessus, les risques d'inondation étaient connus de l'Etat et ont été sous-évalués. Dans ces conditions, la réalisation de dommages susceptibles d'être causés par des inondations ne présente pas de caractère incertain au sens des dispositions de cet article. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le principe de précaution aurait été méconnu.
15. Enfin, s'il est constant que le lotissement projeté dans le secteur de la Chenolette était situé derrière une digue de béton, en se bornant à faire valoir que cet ouvrage était vétuste et que l'Etat a la responsabilité des ouvrages de protection contre la mer, les requérants ne peuvent, en l'espèce, être regardés comme mettant la cour à même d'apprécier le fondement de la responsabilité recherchée de l'Etat et à caractériser le manquement qui aurait été commis par ce dernier.
En ce qui concerne la faute des requérants :
16. En déposant, le 22 octobre 2010, soit après la survenue, les 27 et 28 février 2010, de la tempête Xynthia, leur demande de permis de construire, M. et Mme D...ne pouvaient ignorer les risques de submersion et d'inondation auxquels était exposé leur terrain. Toutefois, à la date du 2 février 2009, à laquelle ils ont acquis leur lot auprès de Mme F...et de M.H..., non professionnels de l'immobilier, ce terrain était classé par la commune en zone constructible. La seule circonstance que l'acte notarié mentionne qu'un plan de prévention des risques naturels prévisibles a été prescrit le 15 février 2006 ne peut, en l'espèce, être de nature à permettre aux intéressés d'appréhender l'ampleur du risque auquel ils étaient confrontés. Dans ces conditions aucune faute des requérants n'est, en l'espèce, de nature à exonérer en tout ou en partie la responsabilité de la commune de La Faute-sur-Mer et de l'Etat.
17. Il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que les premiers juges ont engagé la responsabilité de la commune de La Faute-sur-Mer et de l'Etat à l'égard de M. et MmeD....
Sur les préjudices :
Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de La Faute-sur-Mer :
18. La commune relève que, dans le premier état de leurs écritures devant le tribunal, M. et Mme D...ont évalué leur préjudice à la somme totale de 204 375,66 euros, laquelle a été portée dans leur mémoire complémentaire du 14 avril 2016 à la somme de 233 975,66 euros. La personne qui demande la réparation d'un fait dommageable imputé à une personne publique est recevable à majorer le montant de son chiffrage dès lors que les nouveaux chefs de préjudice se rattachent au même fait générateur, ce qui est le cas en l'espèce, les dommages invoqués se rattachant tous au caractère inconstructible du terrain acquis en 2009 par les requérants. Par suite la fin de non-recevoir opposée par la commune ne peut qu'être écartée.
Sur l'évaluation du préjudice :
19. Il résulte de l'instruction que M. et Mme D...ont acquis leur parcelle de 590 m2 moyennant le versement d'une somme de 118 200 euros correspondant au prix d'un terrain à bâtir. Aux termes d'une délibération du 29 juin 2015, le conseil municipal de la commune de La Faute-sur-Mer a autorisé la vente des parcelles de terrains situées dans le lotissement " le Pavillon " sis dans la même commune moyennant un prix de 190 euros le m2 pour des biens situés en zone d'aléa moyen et de 1,50 le m2 pour un terrain situé en zone d'aléa fort. Dans ces conditions, il y a lieu de retenir le chiffre, pour évaluer le préjudice subi par les requérants, correspondant à la différence de valeur entre un terrain constructible et un terrain désormais situé dans une zone inconstructible pouvant être évalué à 885 euros. Ainsi le préjudice subi de ce chef par les intéressés peut être évalué à la somme de 117 315 euros.
20. Eu égard au rapprochement entre les frais de notaire exposés par M. et Mme D...à hauteur de 8 654 euros lors de l'achat du terrain et celui correspondant à l'achat d'un terrain inconstructible dont la valeur peut être estimée à 885 euros, le chef de préjudice constitué par le surcoût des frais de notaire peut être estimé à 8 000 euros.
21. Il résulte également de l'instruction que les frais bancaires exposés pour le remboursement anticipé du prêt consenti pour l'achat du terrain s'élèvent à la somme totale de 5 710,40 euros et les frais d'agence immobilière à celle de 11 820 euros. Il y a également lieu de retenir la somme de 1 545 euros correspondant au remboursement par les requérants des frais de raccordement à l'égoût.
22. Le préjudice moral découlant de l'impossibilité pour les intéressés d'édifier un pavillon sur leur terrain et les troubles dans leurs conditions d'existence liés aux tracas endurés peuvent, dans les circonstances de l'espèce, être évalués à la somme de 1 500 euros.
23. Les préjudices mentionnés ci-dessus sont en lien direct avec l'acquisition en février 2009 par M. et Mme D...du terrain situé dans le lotissement l'Ecume de mer.
24. En revanche, aucun lien de causalité ne peut être constaté entre le classement en zone urbaine de ce terrain et l'achat, le 31 janvier 2013, par M. et Mme D...d'un second terrain sis route de la Pointe d'Arçay à La Faute-sur-Mer. Par suite le préjudice qui résulterait pour ces derniers de l'acquisition d'un terrain à un prix supérieur à la valeur d'achat du 1er terrain ainsi que des frais financiers, de notaire, d'agence immobilière et des frais bancaires, d'assurance et de dossier, ne peut qu'être écarté.
25. Il découle de ce qui précède que le préjudice subi par M. et Mme D...doit être évalué à la somme totale de 145 890,40 euros. Il y a lieu, par suite, de mettre cette somme à la charge solidaire de la commune de La Faute-sur-Mer et de l'Etat.
Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :
26. Lorsqu'ils sont demandés, les intérêts dus en application de l'article 1231-6 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur. En l'espèce, la réclamation indemnitaire préalable de M. et Mme D...est parvenue au maire de la commune de La Faute-sur-Mer le 23 juillet 2013 et au préfet de la Vendée le 4 septembre 2013. Par suite, les requérants sont en droit de prétendre aux intérêts légaux sur l'indemnité susmentionnée de 145 890,40 euros due par la commune et l'Etat à compter, pour chacun des débiteurs respectivement, des dates du 23 juillet et du 4 septembre 2013.
27. La capitalisation des intérêts peut, en application de l'article 1343-2 du code civil être demandée à tout moment, même, si à cette date, les intérêts sont dus depuis moins d'une année. En ce cas, cette demande ne prend toutefois effet qu'à la date à laquelle, pour la première fois, les intérêts sont dus pour une année entière. La capitalisation des intérêts a été demandée le 14 avril 2016. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter respectivement du 23 juillet 2014 pour la commune et du 4 septembre 2014 pour l'Etat, dates auxquelles était due, pour la première fois, une année d'intérêts, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
30. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de porter à 145 890,40 euros le montant de la somme mise à la charge de la commune de La Faute-sur-Mer et de l'Etat. Par suite le jugement du 9 octobre 2017 doit être réformé en ce qu'il a limité à 1 545 euros le montant de l'indemnité mise à la charge de ces derniers.
Sur les frais liés au litige :
31. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de La Faute-sur-Mer et de l'Etat une somme globale de 1 500 euros qui sera versée à M. et Mme D...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
32. En revanche, les dispositions de l'article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. et MmeD..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de La Faute-sur-Mer ne peuvent dès lors être accueillies.
DÉCIDE :
Article 1er : La commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat verseront solidairement à M. et Mme D...la somme de 145 890,40 euros.
Article 2 : La somme mentionnée à l'article 1er sera majorée des intérêts légaux à compter du 23 juillet 2013 s'agissant de la commune et du 4 septembre 2013 s'agissant de l'Etat avec capitalisation de ces intérêts à compter du 23 juillet 2014 pour la commune et du 4 septembre 2014 pour l'Etat et de chaque échéance annuelle intervenue depuis lors.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 9 octobre 2017 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 4 : La commune de La Faute-sur-Mer et l'Etat verseront ensemble à M. et Mme D...la somme de 1 500 euros en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions incidentes présentées par la commune de La Faute-sur-Mer sont rejetés.
Article 6 : Les conclusions présentées par la commune de La Faute-sur-Mer sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme G...D..., au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriale, à la commune de la Faute-sur-Mer.
Une copie sera adressée au préfet de la Vendée
Délibéré après l'audience du 20 mai 2019, où siégeaient :
- M Perez, président de chambre,
- Mme Brisson, président-assesseur,
- MA...'hirondel, premier conseiller,
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Lu en audience publique, le 7 juin 2019.
Le rapporteur,
C. BRISSON Le président,
A. PEREZ
Le greffier,
K. BOURON
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 17NT03726