Par une décision n° 422858 du 10 février 2020, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi formé par les époux A..., a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 1er juin 2018 en tant qu'il statue sur les sommes réclamées par l'ANAH au titre des appartements n° 5, 8 et 21 et, dans la mesure de cette annulation, renvoyé l'affaire devant la cour, affaire qui porte désormais le n° 20NT00529.
Procédure devant la cour :
Avant cassation :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 décembre 2016 et le 12 janvier 2018, M. et Mme A..., représentés par Me Jérusalemy, demandent à la cour, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 25 octobre 2016 ;
2°) d'annuler l'avis de sommes à payer et la décision contestée ;
3°) d'enjoindre, le cas échéant, à l'ANAH de réexaminer leur situation ;
4°) à titre subsidiaire, de prononcer la décharge de la somme de 73 989 euros ;
5°) de mettre à la charge de l'ANAH une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l'avis de sommes à payer et le titre exécutoire sont insuffisamment motivés ;
- leurs bases de liquidation sont erronées ;
- l'ANAH ne pouvait fonder ses décisions de retrait et de reversement sur la circonstance qu'ils n'avaient pas produit de justificatifs de nature à établir l'occupation des logements alors qu'elle était informée, notamment par leur courrier du 6 mai 2013, des difficultés qu'ils rencontraient ;
- c'est à tort que le tribunal a écarté la force majeure.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 mai 2017 et le 13 mars 2018, l'ANAH, représentée par Me Musso, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. et Mme A... d'une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. et Mme A... ne sont pas fondés.
Après cassation :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 6 juillet 2020, le 13 juillet 2020, le 23 juillet 2020 puis un mémoire récapitulatif, demandé par la cour sur le fondement de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative et enregistré le 1er septembre 2020, M. et Mme A..., représentés par Me Buffet, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nantes du 25 octobre 2016 ;
2°) d'annuler l'avis de sommes à payer et la décision contestée ;
3°) de prononcer la décharge des sommes réclamées par l'ANAH au titre des appartements nos 5, 8 et 21 ;
4°) d'enjoindre à l'ANAH de réexaminer, au regard des éléments versés à l'instance, les bases de liquidation fondant la décision et l'avis de sommes à payer en litige ;
5°) de mettre à la charge de l'ANAH une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le titre de recette et l'avis de sommes à payer sont insuffisamment motivés ;
- contrairement à ce qu'a estimé l'ANAH, ils ont respecté leurs engagements relatifs à l'occupation des appartements subventionnés ; à tout le moins, les dates de rupture d'engagements et, par suite, les bases de la liquidation des sommes à reverser sont erronées ;
- l'ANAH ne pouvait fonder ses décisions de retrait et de reversement sur la circonstance qu'ils n'avaient pas produit de justificatifs de nature à établir la réalité et la durée de l'occupation des logements alors qu'elle était informée, notamment par leur courrier du 6 mai 2013, des difficultés qu'ils rencontraient ;
- ils justifient de circonstances constitutives d'un cas de force majeure.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 juillet 2020, le 22 juillet 2020, le 30 juillet 2020 puis un mémoire récapitulatif demandé par la cour sur le fondement de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative et enregistré le 2 septembre 2020, l'ANAH, représentée par Me Pouilhe, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. et Mme A... d'une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les pièces produites pour la première fois dans l'instance d'appel sont tardives et doivent être écartées ;
- les moyens de première instance réitérés dans le mémoire récapitulatif et tirés de l'insuffisante motivation du titre de recettes, de la justification de l'occupation des logements et de la force majeure de même que les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables ;
- seule une exécution partielle des engagements peut être retenue pour les appartements n° 5 et 21 ;
- l'occupation de l'appartement n° 8 n'est pas établie ;
- subsidiairement, il est demandé à la cour de substituer au motif de la décision de reversement de l'aide allouée au titre de l'appartement n° 8 tenant à l'absence de location le motif tenant à la méconnaissance des engagements souscrits par M. et Mme A... en ce qui concerne le montant du loyer.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- l'arrêté du 28 décembre 2001 portant approbation du règlement général de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ;
- l'arrêté du 2 février 2011 portant approbation du règlement général de l'Agence nationale de l'habitat ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Bougrine,
- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,
- les observations de Me Taugourdeau, substituant Me Buffet et représentant M. et Mme A... et les observations de Me Pouilhe, représentant l'ANAH.
Considérant ce qui suit :
1. Le 17 novembre 2004, M. et Mme A... ont déposé une demande de subvention auprès de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), en vue de la réhabilitation d'un immeuble comportant vingt-quatre logements et situé au Fresne-sur-Loire (Maine-et-Loire). Une subvention prévisionnelle de 219 403 euros leur a été attribuée le 17 décembre 2004 sous réserve du respect des engagements souscrits lors du dépôt de la demande, à savoir, notamment, celui de louer ces appartements pour une durée minimale de neuf ans à compter de la date de réception de la déclaration d'achèvement des travaux et celui de se conformer aux engagements de modération de loyer fixés par la convention passée avec l'Etat en application du 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Par une décision du 14 octobre 2013, la directrice générale de l'ANAH a prononcé le reversement des subventions qui avaient été accordées au titre des appartements nos 1, 2, 4, 7, 8, 9, 12, 15, 17, 18, 20 et 22, soit un total de 79 949 euros, au motif que l'engagement de location de ces appartements durant neuf ans n'avait pas été respecté. Par une seconde décision du même jour, elle a prononcé le reversement d'une partie des subventions allouées au titre des appartements nos 3, 5, 6, 10, 11, 13, 14, 16, 19, 21, 23 et 24, à raison de 57 863 euros, au motif que ce même engagement n'avait été que partiellement respecté. Pour avoir paiement de ces deux sommes, la directrice générale de l'ANAH a, le 12 novembre 2013, émis à l'encontre de M. et Mme A... un titre de recettes exécutoire qui leur a été notifié avec l'avis de sommes à payer correspondant. Par un arrêt du 18 juin 2018, la présente cour a partiellement fait droit aux conclusions aux fins de décharge et d'annulation présentées par M. et Mme A... concernant le reversement de la subvention octroyée au titre de l'appartement n° 12 et rejeté le surplus de leur demande. Par une décision du 10 février 2020, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt du 18 juin 2018 en tant seulement qu'il avait statué sur les sommes réclamées par l'ANAH au titre des appartements nos 5, 8 et 21 et renvoyé, dans la mesure de cette annulation, l'affaire à la cour.
Sur le bien-fondé des sommes réclamées par l'ANAH au titre des appartements nos 5, 8 et 21 :
En ce qui concerne le respect des engagements souscrits par M. et Mme A... :
2. Aux termes de l'article R. 321-20 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicable au litige : " Les locaux pour lesquels la subvention est accordée doivent être occupés pendant une période de neuf ans à compter de la déclaration d'achèvement des travaux mentionnée à l'article R. 321-18, (...) / Le règlement général de l'agence précise les modalités selon lesquelles les intéressés justifient que le logement est occupé conformément aux dispositions de la présente section. ". Le dernier alinéa de l'article 21 du règlement général de l'ANAH approuvé par arrêté du 28 décembre 2001 prévoit que : " La mention de se soumettre au contrôle de l'agence et les conditions de communication des justificatifs et documents font l'objet d'un engagement particulier souscrit par le bénéficiaire de l'aide ".
3. Il résulte de l'instruction, notamment du formulaire de demande de subvention, que M. et Mme A... se sont engagés auprès de l'ANAH à offrir à la location les appartements subventionnés pour une durée minimale de neuf ans à compter de la date de réception par l'ANAH de la justification de l'achèvement des travaux, à passer avec l'Etat une convention de modération de loyer et à respecter les engagements souscrits dans cette convention.
4. Si l'attribution de subventions à M. et Mme A... était subordonnée à l'engagement de se soumettre aux contrôles de l'ANAH, il ne résulte pas de l'instruction que parmi les conditions mises à leur octroi figuraient des modalités précises assortissant la production de justifications d'un délai particulier. Dans ces conditions, l'ANAH n'est pas fondée à soutenir que les requérants ne peuvent, pour justifier du respect de ces engagements, produire devant le juge des pièces qui n'ont été soumises ni au cours du contrôle sur pièces engagé le 9 octobre 2012, ni au cours de la procédure contradictoire préalable aux décisions de reversement entreprise le 25 avril 2013, et que de telles pièces doivent être écartées des débats.
S'agissant de l'appartement n° 5 :
5. Pour prononcer le reversement partiel, à hauteur de 8 001 euros, de la subvention octroyée au titre de l'appartement n° 5, la directrice générale de l'ANAH a retenu comme date de rupture des engagements de location le 8 août 2011. Toutefois, au vu du contrat de location, conclu avec Mme D... le 28 avril 2011 et prenant effet au 1er mai 2011, ainsi que de l'état des lieux de sortie signé par cette dernière le 4 mai 2012 et du relevé bancaire faisant apparaitre un virement réalisé sur le compte de M. et Mme A... en mai 2012 portant la mention " Loyer Mme D... ", les requérants doivent être regardés comme ayant respecté leur engagement de location, s'agissant de l'appartement n° 5, jusqu'au 4 mai 2012.
S'agissant de l'appartement n° 8 :
6. La directrice générale de l'ANAH, estimant que l'engagement de location souscrit au titre de l'appartement n° 8 n'avait pas été respecté, a prononcé le reversement de l'intégralité de l'aide de 7 386 euros versée à M. et Mme A.... Il résulte néanmoins de l'instruction, en particulier du contrat de location conclu avec Mme B... et prenant effet le 20 août 2007, de la lettre de cette dernière donnant congé au 15 août 2008 ainsi que des états des lieux d'entrée et de sortie signés respectivement le 15 janvier 2010 et le 9 octobre 2010 par le locataire suivant, M. C..., que M. et Mme A... doivent être regardés comme ayant respecté leur engagement de louer l'appartement n° 8 jusqu'au 9 octobre 2010.
7. L'ANAH soutient toutefois que les loyers fixés par M. et Mme A... méconnaissent la convention de modération de loyers passée avec l'Etat le 25 janvier 2006 et demande, à titre subsidiaire, que le motif tiré de la méconnaissance de cet engagement soit substitué à celui tiré de la méconnaissance de l'engagement de location durant neuf ans.
8. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
9. Il résulte, il est vrai, de l'instruction que M. et Mme A... ont, pour tenir compte de l'existence d'une annexe, appliqué à ce loyer une majoration de 10 % par rapport au plafond de loyer fixé par la convention alors que l'article 4 de cette convention, les autorisait seulement, en application de l'article R. 353-40 du code de la construction et de l'habitation, à augmenter la surface du logement, sur la base de laquelle est calculé le loyer, de la moitié de la surface des annexes, dans la limite de huit mètres carrés et qu'il est constant que la majoration appliquée par M. et Mme A... ne respectait pas ces dispositions Toutefois, dès lors que l'article 21 du règlement général de l'ANAH, approuvé par arrêté du 2 février 2011 et applicable à la date de la décision prononçant le reversement de la subvention, prévoit que les décisions de retrait et de reversement sont prises après avis de la commission locale de l'amélioration de l'habitat, la substitution demandée, qui porte sur un motif relatif à un manquement distinct de celui ayant fondé la décision de reversement, aurait pour effet priver M. et Mme A... d'une garantie de procédure. Par suite, la demande de substitution de l'ANAH ne peut être accueillie.
S'agissant de l'appartement n° 21 :
10. Pour réclamer la restitution de la subvention versée au titre de l'appartement n° 21, à hauteur de 5 819 euros, la directrice générale de l'ANAH a retenu comme date de rupture des engagements de location le 1er janvier 2009. Il résulte toutefois de l'instruction que la locataire occupant l'appartement à cette date a donné congé par un courrier daté du 1er juin 2009. En l'absence de toute autre pièce, notamment de quittance, de nature à établir que l'occupation s'est poursuivie jusqu'au terme du préavis de trois mois et compte tenu de la période d'au moins 22 mois qui s'est écoulée jusqu'à la location suivante, période qui ne peut être regardée comme une période de transition raisonnable, la date du 1er juin 2009 doit être retenue comme la date de rupture de l'engagement de location de l'appartement n° 21.
En ce qui concerne le cas de force majeure :
11. Si les bénéficiaires des subventions accordées par l'ANAH sont placés vis-à-vis de cet établissement public dans une situation réglementaire et non contractuelle, cette situation ne fait pas obstacle à ce que ces usagers puissent, le cas échéant, invoquer un cas de force majeure ayant rendu impossible l'exécution des engagements auxquels était subordonné le versement de l'aide financière de l'agence.
12. M. et Mme A... invoquent un cas de force majeure ayant rendu impossible la location pendant neuf ans de leurs appartements et tenant à la dégradation des parties communes, l'existence de loyers impayés et à leurs propres difficultés financières. Toutefois, ils n'établissement pas que ces circonstances, dont ils ne démontrent pas davantage qu'elles feraient obstacle à la location, étaient imprévisibles au moment de leur demande de subvention. Ils n'apportent notamment aucun élément de nature à démontrer l'introduction et le maintien dans le hall de l'immeuble d'occupants sans droit ni titre, qui auraient découragé d'éventuels locataires. De même, les quelques mandats de recherche de locataires confiés à des gestionnaires de biens et le recrutement d'une " employée administrative " pour gérer leur patrimoine immobilier n'établissent pas plus qu'ils auraient pris toutes les dispositions possibles et nécessaires à l'exécution de leur engagement de location durant une période de neuf ans. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité, le moyen tiré de la force majeure doit être écarté.
En ce qui concerne l'irrégularité de l'avis de sommes à payer et du titre exécutoire émis le 12 novembre 2013 :
13. En vertu de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation.
14. Si le titre de recette exécutoire et l'avis de sommes à payer notifiés à M. et Mme A... indiquent, en pièce jointe, les deux décisions de reversement du 14 octobre 2013, il est constant que seule celle portant sur la somme de 79 949 euros, assortie de fiches de calcul portant sur les appartements nos 1, 2, 4, 7, 8, 9, 12, 15, 17, 18, 20 et n°22, concernés par cette décision, leur a été notifiée en même temps que ce titre et cet avis. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'au cours de la procédure contradictoire préalable aux décisions de reversement, M. et Mme A... ont été destinataires, s'agissant en particulier des appartements nos 5 et 21 toujours en litige, de fiches de calcul détaillant précisément les modalités de calcul des sommes à reverser après application du coefficient de dégressivité et du coefficient de majoration prévus par l'article 22 du règlement général de l'ANAH, dont les dispositions étaient reproduites. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis de sommes à payer et du titre exécutoire doit, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur sa recevabilité, être écarté.
15. Enfin, les moyens de M. et Mme A... maintenus, après cassation, à l'appui de leurs conclusions portant sur les sommes réclamées par l'ANAH au titre des appartements nos 1,2,3,4,6,7,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,22,23 et 24 ne sauraient être accueillis, l'arrêt du 1er juin 2018 statuant sur ces conclusions étant désormais irrévocable.
16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A... sont seulement fondés à demander, premièrement, l'annulation de la décision du 14 octobre 2013 en tant qu'elle concerne l'appartement n° 8 et fixe le montant de la somme à reverser à 7 386 euros, deuxièmement, la décharge de l'obligation de payer la somme correspondant à la différence entre, d'une part, la somme totale réclamée à M. et Mme A... au titre des appartements nos 5, 8 et 21 et la somme que l'ANAH est fondée à recouvrer en tenant compte d'une rupture des engagements de location à la date du 4 mai 2011 s'agissant de l'appartement n° 5, à la date du 9 octobre 2010 s'agissant de l'appartement n° 8 et à la date du 1er juin 2009, s'agissant de l'appartement n° 21 et, troisièmement, à l'annulation dans cette mesure du titre exécutoire et de l'avis de sommes à payer émis le 12 novembre 2013.
Sur les conclusions aux fins d'injonction :
17. L'exécution du présent arrêt implique seulement que la directrice générale de l'ANAH procède à une nouvelle liquidation des sommes dues par M. et Mme A..., au titre des appartements nos 5, 8 et 21, en tenant compte des dates de rupture des engagements mentionnées aux points 5, 6, et 10. Par suite, les conclusions des requérants tendant à ce qu'il soit enjoint à l'ANAH de réexaminer l'ensemble des justifications versées à l'instance afin d'établir de nouvelles bases de liquidation ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter tant les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par M. et Mme A... que les conclusions présentées au même titre par l'ANAH.
D E C I D E :
Article 1er : La décision du 14 octobre 2013 est annulée en tant qu'elle concerne l'appartement n° 8 et qu'elle fixe le montant de la subvention à reverser à 7 386 euros.
Article 2 : M. et Mme A... sont déchargés de l'obligation de payer la somme définie au point 16 du présent arrêt et relative aux appartements nos 5, 8 et 21.
Article 3 : Le titre exécutoire et l'avis de sommes à payer émis le 12 novembre 2013 sont annulés en tant qu'ils portent sur la somme dont l'article 2 prononce la décharge.
Article 4 : Le jugement du tribunal administratif de Nantes du 25 octobre 2016 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme A... ainsi que les conclusions présentées par l'ANAH sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... A..., à Mme E... A... et à l'Agence nationale de l'habitat.
Délibéré après l'audience du 21 septembre 2021, à laquelle siégeaient :
Mme Douet, présidente de la formation de jugement,
Mme Gélard, première conseillère,
Mme Bougrine, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 octobre 2021.
La rapporteure,
K. BOUGRINE
La présidente de la formation de jugement,
H. DOUET
La greffière,
A. LEMEE
La République mande et ordonne à la ministre déléguée auprès de la ministre de la transition écologique, chargée du logement et au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui les concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 20NT00529